高校財(cái)政資金績效與預(yù)算管理一體化建設(shè)

馬嘉憶（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)）

■引言

我國高校在政府管理體系中一直歸屬于政府部門管理，作為政府行政事業(yè)管理序列中的事業(yè)單位管理，在資金運(yùn)行管理上，從屬于政府的預(yù)算資金管理。從公共選擇者來看，高校預(yù)算管理者作為公共政策執(zhí)行人與公共物品供給者，是參與公共選擇的主體之一。管理者通常要對(duì)其公共機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)的責(zé)任人負(fù)責(zé)。更進(jìn)一步說，管理者是以追求個(gè)人利益最大化而存在的理性“經(jīng)濟(jì)人”，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機(jī)構(gòu)利益，而是個(gè)人效用。追求預(yù)算規(guī)模最大化自然成為管理者的首選目標(biāo)。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用最大化。管理者并非力求從最大預(yù)算中提供盡可能多的產(chǎn)出，而是在最大預(yù)算與最大財(cái)政結(jié)余上鉆營平衡，盡量多獲取預(yù)算，盡量少開支成本，期望取得更多的財(cái)政結(jié)余并據(jù)為己有。開支成本的擠壓與預(yù)算結(jié)余的濫用同樣會(huì)致使配置低效率，造成社會(huì)福利的損失。鑒于此，高校預(yù)算管理工作需要引入市場化思維的績效預(yù)算矯正工具。

■高校財(cái)政資金績效預(yù)算管理：分離

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，明確提出創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。與企業(yè)相比，高校的預(yù)算管理乃至其他各種管理水平遠(yuǎn)不及企業(yè)。2019年12月，教育部印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6 號(hào)），要求“2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算的全面預(yù)算績效管理制度體系，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算績效管理模式，不斷提高教育預(yù)算管理科學(xué)化水平”。

盡管改革多年，但是目前多數(shù)高校財(cái)政資金仍在預(yù)算管理框架之下，這在當(dāng)今高校逐步走向自主管理，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際教育背景大環(huán)境下，形成一種現(xiàn)實(shí)障礙。具體預(yù)算管理程序如下：第一步，年末，由學(xué)校財(cái)務(wù)部門按照財(cái)政和教育主管部門下達(dá)的預(yù)算管理要求，按照規(guī)定格式編制預(yù)算建議數(shù)，并上報(bào)校長辦公會(huì)、黨委會(huì)；第二步，上報(bào)預(yù)算建議數(shù)交由教育主管部門和財(cái)政部門進(jìn)行審批；第三步，在預(yù)算年度初期，學(xué)校按照審批的預(yù)算控制數(shù)開始執(zhí)行預(yù)算，有時(shí)需要預(yù)算控制數(shù)稍作調(diào)整，根據(jù)批復(fù)的預(yù)算控制數(shù)再次編制上報(bào)，待批復(fù)后下達(dá)執(zhí)行；第四步，年度結(jié)束后進(jìn)行年度決算，結(jié)合年度財(cái)務(wù)報(bào)告并上報(bào)教育主管部門和財(cái)政部門進(jìn)行決算會(huì)審。

■高校財(cái)政資金績效預(yù)算管理：結(jié)合

績效性原則界定了績效預(yù)算的兩個(gè)階段：一是部門預(yù)算應(yīng)建立績效考評(píng)制度，對(duì)于預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問責(zé)，提高資金的使用效益，促使預(yù)算資金的安排從重視分配的角度向重視管理的方向轉(zhuǎn)變，這是前期建立績效考評(píng)制度的階段，二是建立中央部門和財(cái)政部門項(xiàng)目庫，將項(xiàng)目完成情況和考評(píng)結(jié)果予以記錄，并作為財(cái)政部以后年度審批立項(xiàng)的參考依據(jù)，這是將預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)論與預(yù)算分配進(jìn)行整合的階段。管理觀念逐步取代分配觀念以及績效評(píng)價(jià)理念也是管理和責(zé)任性預(yù)算功能趨向最直接的表現(xiàn)形式?？紤]到管理，優(yōu)先性和責(zé)任性的宗旨皆是提高預(yù)算管理績效，不妨將之綜合為一種績效導(dǎo)向。下文對(duì)按照工作流程劃分的高校財(cái)政資金預(yù)算績效管理工作流程進(jìn)行梳理：

第一環(huán)節(jié)是預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)，起點(diǎn)是預(yù)算編制。這個(gè)環(huán)節(jié)是最基礎(chǔ)的工作環(huán)節(jié)，需要對(duì)應(yīng)預(yù)算資金和績效目標(biāo)之間的關(guān)系。對(duì)于項(xiàng)目的基本支出，主要通過定額管理來界定預(yù)算資金和績效目標(biāo)。對(duì)于項(xiàng)目支出和其他支出，則需要由高校相關(guān)部門和部門人員根據(jù)工作規(guī)劃設(shè)定，做到花多少錢，辦多少事情，要落實(shí)到具體績效指標(biāo)上，并同時(shí)同步提交。

第二環(huán)節(jié)是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。在預(yù)算執(zhí)行過程中需要增加績效監(jiān)督的內(nèi)容。即高校財(cái)政資金已經(jīng)支出，工作已經(jīng)得到開展，需要通過適當(dāng)?shù)耐緩胶捅匾男畔⒓皶r(shí)了解預(yù)算執(zhí)行過程中的具體情況。在這個(gè)環(huán)節(jié)，需要積極探討預(yù)算執(zhí)行過程中資金管理和績效監(jiān)督在流程上的對(duì)接和信息共享，明確主體責(zé)任和監(jiān)督對(duì)象，確保實(shí)現(xiàn)將全部財(cái)政專項(xiàng)資金都納入績效監(jiān)督的框架內(nèi)，通過預(yù)先設(shè)定的階段性績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理判斷和有效控制。

第三環(huán)節(jié)為預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，高校如果遇到特殊情況或突發(fā)事項(xiàng)需要進(jìn)行必要的預(yù)算調(diào)整，增加新的項(xiàng)目，撤掉原有項(xiàng)目，追加或減少資金等等，這類調(diào)整事項(xiàng)需要納入預(yù)算管理過程，即通過及時(shí)控制，對(duì)原來的預(yù)算資金和績效目標(biāo)進(jìn)行重新設(shè)定。這一環(huán)節(jié)采用的方法同預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)基本一樣，要求也基本相同。

第四環(huán)節(jié)預(yù)算分析環(huán)節(jié)。預(yù)算分析是指通過收集相關(guān)信息，對(duì)預(yù)算資金支出的結(jié)構(gòu)、金額、進(jìn)度等方面的情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。由于預(yù)算信息本身的局限性，預(yù)算分析更多關(guān)注的是資金執(zhí)行結(jié)果，缺乏對(duì)資金使用效果的分析。

第五環(huán)節(jié)是預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。預(yù)算分析結(jié)果出來之后，涉及對(duì)預(yù)算的整體評(píng)價(jià)，就是對(duì)預(yù)算整個(gè)執(zhí)行結(jié)果的判斷。這一環(huán)節(jié)加入了績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用的內(nèi)容，能夠大大增加預(yù)算管理的科學(xué)性，進(jìn)行績效管理的目標(biāo)不是為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，而是為了進(jìn)行下一步的科學(xué)決策。

■高校財(cái)政資金績效預(yù)算管理：出路

1.完善組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范制度建設(shè)

對(duì)高校績效管理工作進(jìn)行剖析之后可以看出，隨著績效預(yù)算管理在預(yù)算管理工作中的重要程度日益增加，高校的財(cái)務(wù)管理組織結(jié)構(gòu)和規(guī)整制度也必須進(jìn)行相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，高校需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步成立全面實(shí)施績效預(yù)算管理工作的部門，統(tǒng)籌推進(jìn)全面預(yù)算績效管理工作，切實(shí)發(fā)揮各部門之間的協(xié)調(diào)作用。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)績效預(yù)算管理制度建設(shè)，完善相關(guān)規(guī)章制度和管理辦法，建立全過程績效預(yù)算管理過程，在實(shí)際工作中梳理影響績效預(yù)算的關(guān)鍵點(diǎn)，明確項(xiàng)目論證立項(xiàng)，績效目標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行工作、績效監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)、落實(shí)績效結(jié)果等各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)分工，逐步在高校項(xiàng)目執(zhí)行過程中構(gòu)建適應(yīng)預(yù)算績效管理工作新要求的制度體系。

2.大數(shù)據(jù)技術(shù)是促進(jìn)預(yù)算與績效融合的新技術(shù)

大數(shù)據(jù)為實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算管理提供了重要的手段。在不同的工作環(huán)節(jié)起到不同的作用，在預(yù)算相關(guān)政策制定環(huán)節(jié)，利用數(shù)據(jù)挖掘和預(yù)測(cè)功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)績效預(yù)算相關(guān)的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)信息的有效預(yù)測(cè)，有效增加預(yù)算相關(guān)政策制定有效性。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)搜集、整合、對(duì)比和分析多元、多維度的數(shù)據(jù)，突破預(yù)算編制的技術(shù)限制與經(jīng)驗(yàn)決策的現(xiàn)狀，改進(jìn)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、合理性和預(yù)算資金的使用效率，避開項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，防止虛增項(xiàng)目開支，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算安排以群眾需要為導(dǎo)向，建立執(zhí)行結(jié)果以績效為依據(jù)的多方利益相關(guān)主體共治績效預(yù)算管理體系。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，利用大數(shù)據(jù)充分發(fā)揮預(yù)算績效監(jiān)督“天然數(shù)據(jù)倉庫”的優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程中的異常之處，保障預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的的一致性，此外，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中的閑置資金進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，推動(dòng)預(yù)算資金的重新配置，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。在預(yù)算評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，通過利用大數(shù)據(jù)的構(gòu)建海量且富有個(gè)性化的績效評(píng)估體系并搭建實(shí)時(shí)追蹤體系，改進(jìn)績效預(yù)算管理結(jié)果的有效性和準(zhǔn)確性。

3.高校建立項(xiàng)目庫管理制度

為強(qiáng)化財(cái)政資金項(xiàng)目申報(bào)部門的預(yù)算和績效評(píng)價(jià)意識(shí)，高校可以在財(cái)政資金預(yù)算項(xiàng)目上建立項(xiàng)目庫制度，進(jìn)行高校專項(xiàng)資金的基本項(xiàng)目庫管理，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的原則?？冃Э荚u(píng)由財(cái)務(wù)部門執(zhí)行，業(yè)務(wù)工作劃分至各職能部門，在職能部門層面開展項(xiàng)目自評(píng)，進(jìn)入項(xiàng)目庫后，按照項(xiàng)目的輕重緩急分別納入專項(xiàng)資金預(yù)算，不合格的項(xiàng)目不納入高校當(dāng)年預(yù)算。項(xiàng)目庫有助于強(qiáng)化各職能部門的職責(zé)范圍。每年各職能部門要根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定自己部門的工作重點(diǎn)并進(jìn)行公示。將項(xiàng)目分類為一次性項(xiàng)目和延續(xù)性項(xiàng)目，對(duì)于延續(xù)性項(xiàng)目，保留基本信息，在未來期間預(yù)算內(nèi)容可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，平衡項(xiàng)目和環(huán)境變化的沖突，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫滾動(dòng)管理。每年年末要對(duì)一次性項(xiàng)目和到期延續(xù)性項(xiàng)目進(jìn)行清理，根據(jù)實(shí)際環(huán)境情況變化，按照當(dāng)年績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)納入當(dāng)年預(yù)算的資金安排進(jìn)行調(diào)整，項(xiàng)目庫內(nèi)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后需要進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，按照“自評(píng)＋他評(píng)”的原則，根據(jù)項(xiàng)目績效指標(biāo)不同維度地進(jìn)行調(diào)整。