淺談城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理存在的問(wèn)題與解決

劉文山

（彭陽(yáng)縣自然資源局，寧夏 固原 756500）

在改革開(kāi)放以后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，人口也得到了快速增長(zhǎng)，這使得土地資源越來(lái)越緊張。土地管理作為城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中一個(gè)非常重要的部分，加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理，可以有效提高土地資源的利用率，而且能夠優(yōu)化當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地資源能夠互相協(xié)調(diào)促進(jìn)。土地管理所涉及的內(nèi)容很多，管理起來(lái)十分困難，也經(jīng)常遇到很多難題，所以需要加強(qiáng)對(duì)其的研究，不斷提高城鄉(xiāng)規(guī)劃水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和土地資源的和諧發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理的含義

城鄉(xiāng)規(guī)劃就是在政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下為當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源計(jì)劃確定利用方向，并對(duì)其進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)以及布局的行為，目的是為了促使城市和鄉(xiāng)村的空間能夠布局合理，相得益彰。在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，需要對(duì)自然資源、人文資源等進(jìn)行科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)和整合，并充分挖掘城市和鄉(xiāng)村的市場(chǎng)價(jià)值。通過(guò)一系列科學(xué)的規(guī)劃措施，達(dá)到人、自然、生物的和諧發(fā)展。

土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃中的不可或缺的一部分，主要是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下根據(jù)地區(qū)的區(qū)域性特點(diǎn)和建設(shè)的需要，按照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定和原則來(lái)規(guī)劃土地資源的使用方向和利用方案的過(guò)程。土地管理是國(guó)家為了調(diào)整土地的關(guān)系，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行組織與監(jiān)督，保護(hù)土地資源能夠被合理的利用而采取的行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等相關(guān)措施，其中包括土地的法律法規(guī)管理體系、土地資源的調(diào)查與統(tǒng)計(jì)、土地權(quán)屬管理、用地審批等諸多內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)土地的合理規(guī)劃是土地資源管理工作的重要內(nèi)容，也是管理土地的有效手段，所以在規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)時(shí)，需要不斷提高土地規(guī)劃與管理水平。除此之外，土地資源也是人們的立身之本，良好的土地管理能夠體現(xiàn)人民的利益，為人民創(chuàng)造更加良好的空間，優(yōu)化資源的使用，從而提高人們的生活水平。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理所存在的問(wèn)題

（一）土地的布局不合理

對(duì)土地的利用方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的布局是十分重要的，但是在實(shí)際的工作中，往往由于各種原因不能夠?qū)ν恋剡M(jìn)行合理布局，影響了土地效益。這種布局的不合理主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，在對(duì)土地的布局中，相關(guān)部門(mén)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，太過(guò)注重眼前利益，所以在規(guī)劃中常常出現(xiàn)以生態(tài)換經(jīng)濟(jì)的情況，破壞了當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境，浪費(fèi)了土地資源；第二，土地布局的全局意識(shí)不強(qiáng)，不能夠從土地的整體性來(lái)對(duì)布局進(jìn)行考慮，所以在布局中常常出現(xiàn)各種產(chǎn)業(yè)混雜，盲目性、隨意性比較大的情況；第三，在對(duì)進(jìn)行土地的布局時(shí)，涉及自然資源管理部門(mén)、建設(shè)部門(mén)等多個(gè)政府部門(mén)，土地管理的相關(guān)人員不能夠與這些部門(mén)展開(kāi)密切合作，導(dǎo)致在布局的過(guò)程中不能得到其他部門(mén)的有效協(xié)助，從而使土地布局有一定的片面性。

（二）管理體制還不夠完善

一個(gè)完善的管理體系能夠促進(jìn)土地管理工作有序、穩(wěn)定、有效地開(kāi)展。但是目前很多地區(qū)中的土地規(guī)劃管理工作做得仍然不到位。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，土地規(guī)劃管理人員對(duì)體制的建設(shè)并不重視，一直使用著原有的體制，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展變化，原來(lái)的體制內(nèi)容已經(jīng)逐漸不能夠滿足現(xiàn)代的管理要求，但是相關(guān)人員卻忽視這部分改變，沒(méi)有積極調(diào)整和完善；第二，地方管理上存在著許多漏洞。由于地方上對(duì)土地管理的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)不足，致使管理方面還存在著很多漏洞，當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，不能夠采取有效的措施進(jìn)行整改；第三，現(xiàn)有土地管理制度中的行為規(guī)范不夠嚴(yán)謹(jǐn)，還有一些辦法和措施缺乏可操作性，針對(duì)性也較弱，難以真正發(fā)揮作用。

（三）土地規(guī)劃缺乏穩(wěn)定性，土地管理的水平較低

對(duì)城鄉(xiāng)進(jìn)行規(guī)劃是由政府主導(dǎo)的，體現(xiàn)的政府意愿更突出一些，具有行政管理的特征。各層級(jí)的政府部門(mén)所具有的規(guī)劃能力是不同的，尤其是一些基層的、經(jīng)濟(jì)狀況不是很好的地區(qū)，其規(guī)劃能力受到了很大的限制，在規(guī)劃中缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，管理的措施和方法有限，導(dǎo)致土地規(guī)劃方案經(jīng)常發(fā)生改變，缺乏穩(wěn)定性。而且在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，有一部分開(kāi)發(fā)商為了實(shí)現(xiàn)自身的利益或者是缺乏對(duì)土地資源的認(rèn)知，對(duì)土地的規(guī)劃布局進(jìn)行盲目調(diào)整，也影響了土地規(guī)劃的穩(wěn)定性，降低了土地管理水平，妨害了土地資源的合理利用。

（四）土地管理的效果較差

對(duì)土地進(jìn)行有效管理，需要從土地整體的規(guī)劃、土地資源的利用等多方面進(jìn)行全面有效的管理。目前，在土地管理的過(guò)程中，并不能對(duì)土地資源進(jìn)行合理的規(guī)劃和有效的利用，在布局的過(guò)程中也缺乏眼光，制度也有缺陷，所以在對(duì)土地管理時(shí)執(zhí)法的難度很大。在執(zhí)法的過(guò)程中，有很多因素會(huì)阻礙執(zhí)法的順利進(jìn)行，比如一部分單位或個(gè)人為了自身的利益，對(duì)執(zhí)法進(jìn)行各種阻撓，或者是利用不正當(dāng)?shù)年P(guān)系占有大量公共資源。還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了自身的利益，利用重點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)謀取私利，從而使執(zhí)法工作不能順利進(jìn)行，影響土地管理的效果。

（五）缺乏專(zhuān)業(yè)的管理人員

管理水平比較低是土地管理工作中比較突出的一方面。土地管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，并且涉及的內(nèi)容也比較龐雜，所以工作的難度和復(fù)雜度本身就比較大，需要土地管理的相關(guān)人員要具有良好的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和理論修養(yǎng)，同時(shí)也需要有豐富的土地管理經(jīng)驗(yàn)。隨著國(guó)家環(huán)保形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷發(fā)展變化，城鄉(xiāng)規(guī)劃也面臨著前所未有的問(wèn)題，需要考慮的事務(wù)是多方面的，需要綜合考慮環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、建筑等多方面的專(zhuān)業(yè)，相關(guān)的管理人員也應(yīng)具有充足的知識(shí)儲(chǔ)備，但是目前我國(guó)還缺乏這方面的專(zhuān)業(yè)人才，尤其是在基層的土地規(guī)劃中，更是缺乏專(zhuān)業(yè)的人才。管理人員作為土地資源規(guī)劃和管理行為中最關(guān)鍵的人，如果缺乏專(zhuān)業(yè)性，很難使土地資源得到良好的利用。

三、解決城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理工作問(wèn)題的辦法

（一）加強(qiáng)對(duì)土地管理的重視程度，實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)的管控

城鄉(xiāng)規(guī)劃的土地管理部門(mén)首先需要從意識(shí)形態(tài)上認(rèn)識(shí)到土地規(guī)劃和管理的重要性，并正確認(rèn)識(shí)土地管理過(guò)程中所存在的問(wèn)題，根據(jù)這些問(wèn)題的具體情況，積極展開(kāi)調(diào)查，采取有針對(duì)性的措施解決這些問(wèn)題。相關(guān)的部門(mén)一定要用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和發(fā)展的眼光看待問(wèn)題，并且立足于當(dāng)前的實(shí)際，對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并在規(guī)劃的過(guò)程中研究透徹相關(guān)的法律法規(guī)以及相關(guān)的建設(shè)規(guī)范，對(duì)多方面進(jìn)行綜合考慮，提高土地利用的總體效益。其次，要規(guī)范用地標(biāo)準(zhǔn)，只有標(biāo)準(zhǔn)化的土地規(guī)劃管理制度才能夠具有公平公正性，而且在執(zhí)行相關(guān)管理行為時(shí)才能夠有據(jù)可依。所以相關(guān)的人員一定要加強(qiáng)對(duì)土地規(guī)劃和利用的審批工作，提高管控的標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)現(xiàn)代化的土地利用標(biāo)準(zhǔn)體系，及時(shí)排除建設(shè)中不合理利用土地的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的高標(biāo)準(zhǔn)管控。

（二）健全土地管理制度，規(guī)范土地管理

任何一項(xiàng)事業(yè)要想取得良好的效果，都需要制定一套完善的管理制度，并對(duì)相應(yīng)行為進(jìn)行有效規(guī)范，由于土地的規(guī)劃和管理工作是一項(xiàng)難度特別大、復(fù)雜程度特別高的工作，所以更加需要健全的管理制度和管理規(guī)范，只有這樣才能讓整個(gè)土地管理工作更加有序、高效。首先，健全土地管理的相關(guān)制度，需要從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合自身的職能對(duì)現(xiàn)在使用的制度進(jìn)行合理的修改和完善，使制度規(guī)定的盡量細(xì)致而又不失靈活性，逐漸使制度完善起來(lái)，而且要隨著時(shí)代的發(fā)展變化做出相應(yīng)的改變。其次，要明確各單位和各部門(mén)的職能以及權(quán)責(zé)范圍，保證土地規(guī)劃和管理中的各類(lèi)事項(xiàng)都有人負(fù)責(zé)，避免存在工作上的漏洞，影響土地資源的管理和使用。第三，要精簡(jiǎn)辦公流程，并進(jìn)行嚴(yán)格審批。要根據(jù)土地管理的實(shí)際工作內(nèi)容，制定科學(xué)合理的辦公流程，減少不必要的辦理程序，使土地管理的工作效率更高，但是精簡(jiǎn)程序不意味著要降低工作標(biāo)準(zhǔn)，恰恰相反，要提高工作的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地的布局和利用事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格的審批，從多方面考慮土地資源的利用是否合理，做到該嚴(yán)的嚴(yán)，該松的松，提高土地管理的工作效率和質(zhì)量。第四，要有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，一項(xiàng)制度如果沒(méi)有有效的監(jiān)督管理機(jī)制，常常會(huì)使相關(guān)的制度流于形式，從而缺乏有效性，所以建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制是十分有必要的。利用監(jiān)督機(jī)制有效防范相關(guān)人員由于自身利益而出現(xiàn)的違規(guī)審批的情況。

（三）提高土地規(guī)劃的合理性，并貫徹執(zhí)行

對(duì)土地的規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程普遍比較長(zhǎng)，所以要根據(jù)建設(shè)的用地類(lèi)型、時(shí)間順序、布局等建立起可行性的規(guī)劃體系，制定好長(zhǎng)遠(yuǎn)和近期的目標(biāo)，并在實(shí)際工作中得到落實(shí)。首先需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋乇Ｗo(hù)政策，進(jìn)行全面的調(diào)研與分析，并結(jié)合法律法規(guī)對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化利用。其次，要充分了解群眾的意愿，使最終的土地規(guī)劃管理方案能夠得到人民的認(rèn)可。

（四）合理編制管理計(jì)劃，提升土地規(guī)劃管理的效果

合理編制土地管理的計(jì)劃與方案是提升土地管理效果的重要措施。在工作中要從土地的整體情況考慮來(lái)對(duì)土地資源進(jìn)行規(guī)劃，使部分和整體能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)。還需要合理地規(guī)劃基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和重要的基礎(chǔ)設(shè)施，尊重合理布局、經(jīng)濟(jì)管控、時(shí)序管控的原則，合理規(guī)劃相關(guān)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施。土地資源是有限的，所以需要進(jìn)行合理使用，并根據(jù)土地使用的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行使用，使土地管理符合相關(guān)的規(guī)范。在管理的過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)法，加大執(zhí)法的力度，提高土地規(guī)劃管理的效果。

（五）培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，提高土地規(guī)劃管理的水平

要想提高土地規(guī)劃管理的水平就必須加大對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)力度，做好人才的優(yōu)化管理與配置。政府的相關(guān)部門(mén)要積極引進(jìn)管理人才，同時(shí)提升內(nèi)部成員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，積極組織相關(guān)人員進(jìn)行先進(jìn)土地規(guī)劃管理理論的學(xué)習(xí)，并定期開(kāi)展相關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)和知識(shí)培訓(xùn)，提高在職人員的綜合素質(zhì)。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)各部門(mén)之間的溝通，使土地資源的利用更加合理。

結(jié)束語(yǔ)：為了保證能夠做好城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地管理工作，相關(guān)的管理人員一定要不斷加強(qiáng)對(duì)土地管理的重視程度，實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)的管控，健全土地管理制度，規(guī)范土地的管理，提高土地規(guī)劃的合理性，并貫徹執(zhí)行，合理編制管理計(jì)劃，提升土地規(guī)劃管理的效果，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，提高土地規(guī)劃管理的水平，從多方面，多角度出發(fā)做好土地的規(guī)劃和管理工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)和土地使用和諧發(fā)展。