淺談國土資源管理與農(nóng)村建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)

劉文山

（彭陽縣自然資源局，寧夏回族自治區(qū) 固原 756500）

近年來，我國城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)使用逐漸頻繁，城郊地區(qū)的土地大都被地產(chǎn)開發(fā)商所占據(jù)，而城郊地區(qū)原有蔬菜種植、畜牧養(yǎng)殖等行業(yè)受到極大的沖擊。主要體現(xiàn)在城市區(qū)域面積擴大，但農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到極大局限性，不利于持續(xù)發(fā)展道路的進步。走持續(xù)發(fā)展路線，構(gòu)建生態(tài)文明環(huán)境，才是國家治理、城市治理的核心內(nèi)容。結(jié)合我國目前城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀來看，大部分城鄉(xiāng)均已落實持續(xù)發(fā)展策略，倡導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高土地資源使用率，為日后發(fā)展與開發(fā)留有余地。所以，對國土資源管理與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理性開展研究，并提出相關(guān)策略，對于城鄉(xiāng)建設(shè)具有實質(zhì)性意義。

一、以法律為依據(jù)，堅守管理原則

所謂的土地流轉(zhuǎn)，主要是指農(nóng)村用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)。其中，使用權(quán)所囊括的是，當(dāng)下具備土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，將原有經(jīng)營權(quán)通過某種形式轉(zhuǎn)讓與他人。結(jié)合目前我國大部分城鄉(xiāng)建設(shè)狀況來看，大部分農(nóng)民都自發(fā)性的開展土地流轉(zhuǎn)，也有部分地區(qū)因發(fā)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或調(diào)整需要，反對或禁止土地流轉(zhuǎn)，同時部分地區(qū)也有農(nóng)民自發(fā)成立“托管所”為土地流轉(zhuǎn)提供便利。而在當(dāng)下，我國國土資源管理背景下，要做到依法辦事，才能保護農(nóng)民的實際利益，確保土地流轉(zhuǎn)的推進，解決大部分農(nóng)村難題。

（一）堅守依法開展土地流轉(zhuǎn)原則

要始終堅持長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)原則。為了保障我國農(nóng)民的合法權(quán)益，以及農(nóng)村穩(wěn)定，要堅持執(zhí)行土地承包權(quán)三十年不變更的政策，針對第二輪承包工作已經(jīng)完成的地方，出特殊原因，都不得由發(fā)包方自主對承包地調(diào)整。

（二）堅守依法辦事開展土地流轉(zhuǎn)原則

包含土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)，在2004 年就已有較為完善的政策，例如“深化改革土地管理決定”，以及在2014 年由中央印發(fā)的“相關(guān)意見”等。開展土地流轉(zhuǎn)必須要以法律為依據(jù)，以具體政策為參考，在推進期間要具備合法的程序、完備的手續(xù)、證件等，不能出現(xiàn)因個人小利而損害國家大利的問題。不可棄國家政策于不顧，擅自調(diào)整。

（三）堅守“以民為本，尊重個人意愿”的原則

完備的土地承包工作應(yīng)當(dāng)符合大部分農(nóng)民利益，尊重所有人的意愿，在符合相關(guān)法律、政策等前提下，準備充分的手續(xù)，才能開展。尤其是做招商項目期間，需要改變土地性質(zhì)，要尊重民意、符合民情，兼顧發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益。杜絕搞個人主義，形式可以多樣化，但一定以法律為準，具備全面的手續(xù)文件，將存在的隱患降到最低，緩解農(nóng)村經(jīng)濟社會群體的矛盾。

（四）堅守維護農(nóng)民群眾應(yīng)有權(quán)益原則

需要符合并維護群眾合法權(quán)益的原則，個人或組織不得有非法剝奪行為，不能限制農(nóng)戶承包土地的應(yīng)有權(quán)益，尤其要注重相關(guān)操作是否合理、合法，以及公正透明，杜絕出現(xiàn)私自交易的行為，避免因私損害共有利益。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合理性相關(guān)研究

將土地所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分開，可以有效提升當(dāng)前山水與土地資源的利用率、商品率，并且有助于專業(yè)化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局，以及企業(yè)化、一體化經(jīng)營，還能促進市場競爭力提升。在開展土地流轉(zhuǎn)期間，主要采用組織與自由兩種流轉(zhuǎn)形式。

其中，自由流轉(zhuǎn)，指的是農(nóng)戶自行直接流轉(zhuǎn)，特點表現(xiàn)為補償標(biāo)準且多樣，還有無償更重，但是承包的期限以及相關(guān)權(quán)利義務(wù)等不明確，合同相對來說形式不規(guī)范，主要為部分無法耕種農(nóng)民所采用的方式。承包方式有：1.轉(zhuǎn)包。指的是農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)包他人，以此收取租金。2.代耕。指的是農(nóng)民將承包土地?zé)o償給予他人耕種，部分為親屬。

組織流轉(zhuǎn)，指的是通過集體形式的經(jīng)濟組織進行土地流轉(zhuǎn)，主要特點為規(guī)模較大，呈區(qū)域經(jīng)營，大部分農(nóng)民均可在流轉(zhuǎn)中獲取補償，并且流轉(zhuǎn)期限長、穩(wěn)定，普遍在30 年以內(nèi)，但是相對來說具有較強的規(guī)范化。當(dāng)下所推出的耕地托管方式，就很好地體現(xiàn)了組織流轉(zhuǎn)。組織流轉(zhuǎn)的主要形式為：1.反租倒包。農(nóng)戶向村組提供承包土地，再由村組轉(zhuǎn)包給其他商戶。2.留包轉(zhuǎn)耕。針對部分外出就業(yè)或老弱農(nóng)民。因為無法耕種自家土地，可以通過村組保留承包權(quán)并將經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)。3.股份合作。村組將個人土地承包權(quán)合集成土地股份，由村組統(tǒng)一經(jīng)營并發(fā)包，根據(jù)土地股份，按照年終進行個體分配。這種組織流轉(zhuǎn)的方式相對來講較為先進，可以保證充分利用土地資源，又能為農(nóng)民的合法權(quán)益做保障，是當(dāng)下最為受歡迎的一種形式。

三、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題

建設(shè)用地指的是建造物的土地，包含城鄉(xiāng)的居民住宅與公共設(shè)施、交通水利等用地。包含國有與農(nóng)村集體建設(shè)用地。隨著我國物權(quán)、房地產(chǎn)等法律逐漸完善健全，國有土地建設(shè)的使用權(quán)逐漸在發(fā)展完備，但是當(dāng)下的農(nóng)村集體建設(shè)用地還處在一種流轉(zhuǎn)混亂的狀態(tài)。

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與問題分析

目前，我國法律對于集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件，以及收益分配、相關(guān)程序等問題，都沒有明確的規(guī)定，基本上處于無序、自發(fā)的一種狀態(tài)。因為受到多種因素的影響，當(dāng)下農(nóng)村許多建設(shè)用地的使用權(quán)仍舊存在大量的變相轉(zhuǎn)讓問題，此種行為不僅損害集體利益，還影響了國家利益，影響土地利用與市場的正常只需，同時還造成產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等問題，讓農(nóng)民與商戶交易不安全，為農(nóng)村穩(wěn)定帶來了極大的隱患。而主要的表現(xiàn)在于：

1.集體所用建設(shè)土地?zé)o序且自發(fā)的流轉(zhuǎn)，降低政府對土地市場的調(diào)控能力，不能嚴格把關(guān)建設(shè)用地供需總數(shù)量，讓城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的實際落實受到?jīng)_擊，混亂土地市場。

2.不正當(dāng)市場過于活躍，違規(guī)用地不能杜絕，沖擊耕地保護。在流轉(zhuǎn)土地利益的驅(qū)動下，農(nóng)民與集體對耕地的保護意識逐漸淡薄，致使耕地保護義務(wù)無人愿意承擔(dān)。未經(jīng)過許可私自占用耕地，并在為符合相關(guān)要求的條件下進行耕地的轉(zhuǎn)讓與轉(zhuǎn)租給非農(nóng)業(yè)用途。例如工業(yè)用地假借聯(lián)營為名用作出租與轉(zhuǎn)讓，以及住宅用地假借出租為名用作交易場所等。

3.收益分配不合理、關(guān)系混亂。因為沒有相應(yīng)的監(jiān)管機制與市場要求，土地市場價值與資產(chǎn)屬性等在流轉(zhuǎn)途中沒辦法充分體現(xiàn)，導(dǎo)致國土資源稅法流失，再加之農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系較為混亂，集體經(jīng)濟組織相關(guān)結(jié)構(gòu)不夠完善，讓農(nóng)民與集體的土地流轉(zhuǎn)收益受到損失?？傮w來講，我國當(dāng)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)存在的問題充分地體現(xiàn)了為集體建設(shè)用地使用權(quán)賦予自由流轉(zhuǎn)的能力是極其重要的。

（二）建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)建議

1.構(gòu)建合理的流轉(zhuǎn)制度。由地方出臺制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理制度。結(jié)合我國部分地區(qū)來看，與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法規(guī)非常少有，所以通過建立地方管理制度。通過法律強化集體土地權(quán)利，將集體建設(shè)所用土地歸納為實際市場中，并允許土地有期限的有償出租與轉(zhuǎn)讓等行為。嚴格劃分集體建設(shè)用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)范圍與條件。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地的規(guī)劃，構(gòu)建清晰化的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在符合個人意愿的前提下，通過在有關(guān)部門明確登記，來領(lǐng)取所有權(quán)相關(guān)的證書。嚴禁土地用作房地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)等用途。

2.明確集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提。作為不動產(chǎn)，流轉(zhuǎn)的含義就是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。目前，首要任務(wù)是大力投入農(nóng)村集體土地權(quán)的管理工作，以及地籍的管理工作，具體工作可以參考如下：（1）詳細登記集體土地所有權(quán)，在條件允許的情況下對具體權(quán)利要有明確的確認，通過等級的形式記錄下來。（2）清晰明確相關(guān)用地的權(quán)利，例如使用、買賣、抵押與所有等權(quán)利。充分明確土地的所有方、使用方如何實施權(quán)利，以及如何分配相關(guān)利益等。

3.加強流轉(zhuǎn)方式的合理性、科學(xué)性。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)來說，想要在實際市場中合法、合理流轉(zhuǎn)，首要措施，就是參考國家對建設(shè)用地使用權(quán)等相關(guān)問題的要求，在開展期間應(yīng)當(dāng)遵循有償模式。簡單來說，就是將使用權(quán)以及所有權(quán)充分區(qū)分開來，通過有償?shù)男问酵瓿杉w土地的流轉(zhuǎn)，并參照相關(guān)的出租、抵押等內(nèi)容。使用權(quán)的出讓指的是土地所有者把以年期為限將使用權(quán)讓給使用者，使用者支付給土地所有者一定價款。用集體建設(shè)用地的使用權(quán)入股，通過合作與聯(lián)營等方式一同興辦，作為建設(shè)用地使用權(quán)出讓。以集體形式出現(xiàn)的建設(shè)用地使用權(quán)，其出讓權(quán)限的年限需要按照相關(guān)條例規(guī)定。按照《中華人民共和國國土資源部令》規(guī)定“協(xié)議出讓最低價不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費、征地(拆遷)補償費用以及按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費之和；有基準地價的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%?！彼鲎尩膬r格根據(jù)評估結(jié)果來斷定，并要求集體組織中至少3 名以上的成員協(xié)商探討。經(jīng)過法律許可的建設(shè)用地出租與出讓使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由雙方制定新的合同，對租金等及時調(diào)整，按照要求登記土地變更的手續(xù)。將集體建設(shè)用地的使用權(quán)用于娛樂項目、商業(yè)項目等，要按照國家公開交易程序與方式進行，通過市場拍賣、招標(biāo)等流程完成。

使用權(quán)抵押，指的是通過出租、出讓等方式來取得集體建設(shè)用地的使用權(quán)，有權(quán)期間不得將土地轉(zhuǎn)移占有、債權(quán)擔(dān)保等。需要具備完善的書面合同，在標(biāo)準時間內(nèi)在當(dāng)?shù)卣块T抵押登記，如果涉及土地內(nèi)建筑物等附著物需要同時抵押，用及時辦理抵押手續(xù)。存量集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)要由市場統(tǒng)一進行管理。針對存量集體建設(shè)用地來說，允許并鼓勵通過出租、入股等形式完成流轉(zhuǎn)。符合市場經(jīng)濟發(fā)展與項目建設(shè)的需求，充分的體現(xiàn)集體用地所含有的價值，為農(nóng)民、地區(qū)帶來極大的經(jīng)濟效益。針對城市規(guī)劃地區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地，需要嚴格控制征收的范圍，經(jīng)征收計劃融入儲備計劃中，隨后納入可在實體市場交易的范圍內(nèi)，確保交易的合法與公開，實現(xiàn)土地集中管理供應(yīng)。

結(jié)語：國土資源是我國共有的，有效的土地資源。國土資源管理與農(nóng)村建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)有著密不可分的關(guān)系，想要實現(xiàn)長久、穩(wěn)定、完善的管理，首要的任務(wù)是明確農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，并對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理性深入研究，掌握根本內(nèi)容與存在的問題，才能在符合標(biāo)準要求、法律規(guī)定的前提下開展土地流轉(zhuǎn)。合理管理土地流轉(zhuǎn)，不僅能夠促進我國土地資源使用更加有秩序、符合法律，還能有效推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。在具體管理中，要深入掌握實際情況，以法律為依據(jù)，堅守管理原則，才能實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)的長治久安。