行政信賴保護(hù)原則司法適用研究

李永超， 楊蘭

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

一、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則“適用框架”的理論與實踐上的沖突

(一)適用框架在理論上的“三要件”與“四要件”之爭

理論界對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用框架應(yīng)為如何，主流認(rèn)為為“三要件”，具體包括信賴基礎(chǔ)、信賴行為和信賴的正當(dāng)性(1)參見何海波：《通過判決發(fā)展法律——評田永案件中行政法原則的運(yùn)用》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷，第457頁。。所謂的信賴基礎(chǔ)是指行政主體作出的行政行為，且這一行政行為足以引起相對人產(chǎn)生特定的期望和信賴。信賴行為是指行政相對人因信賴基礎(chǔ)的有效存續(xù)而處置和安排自己的生活。這一要件突出強(qiáng)調(diào)信賴?yán)娴男纬杀仨氁笤谛刨嚮A(chǔ)和信賴行為之間存在因果關(guān)系。除此之外，相對人對行政行為的信賴必須是善意的且對于行政行為的違法并無重大過失，即信賴具有正當(dāng)性。隨著理論發(fā)展又有學(xué)者提出“四要件”理論，將公共利益與個人利益的衡量也作為進(jìn)行信賴?yán)姹Ｗo(hù)的必要條件，認(rèn)為適用信賴保護(hù)原則，應(yīng)當(dāng)將公共利益與信賴?yán)嫦啾容^，確保所保護(hù)的信賴?yán)娓档门c重要。(2)參見唐匯西 ：《論行政法上信賴保護(hù)的實現(xiàn)》，載《江海學(xué)刊》2010 年第5期。對此有學(xué)者提出反對意見，認(rèn)為“公共利益與個體利益的衡量”不足以提升到與上述三要件同等高度，“此對比關(guān)系所決定的是信賴保護(hù)方式的差別——是適用存續(xù)保護(hù)還是財產(chǎn)保護(hù)的問題而非是否適用信賴保護(hù)原則的問題”。(3)參見李春燕:《行政信賴?yán)姹Ｗo(hù)研究》,載《行政法學(xué)研究》2001年第3期。筆者認(rèn)為這一說法比較合理，對兩種學(xué)說的爭議內(nèi)容本文不再贅述。目前而言，“三要件”的適用框架是理論界的通說，能有效指導(dǎo)大多數(shù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)案件，保護(hù)行政相對人的信賴?yán)妗?/p>

(二)基于個案的問題引出與探論

雖然在理論界三要件的適用框架已基本無異議，在這一框架下的適用模式為信賴行為與信賴基礎(chǔ)、信賴正當(dāng)性共生信賴?yán)妫谒痉▽嵺`中案情復(fù)雜，該適用模式雖然可以指導(dǎo)大多數(shù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的行政案件，但隨著司法實踐發(fā)展，出于對行政相對人利益保護(hù)的目的，司法實踐者在司法裁判中對這一框架的適用標(biāo)準(zhǔn)有所松動，出現(xiàn)了僅根據(jù)存在信賴基礎(chǔ)就判斷生成信賴?yán)娴倪m用模式，這一適用模式的出現(xiàn)具有新穎性。值得我們深思的是這種新的模式是否突破了傳統(tǒng)適用框架，其適用邏輯是否脫離了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的理論基礎(chǔ)而喪失正當(dāng)性，在對這些問題展開討論前，可以先閱讀以下案例對兩種適用模式的具體邏輯予以明確：

案例一(4)參見“某開發(fā)公司訴某縣人民政府、某縣國土資源局行政補(bǔ)償案”，山東省高級人民法院二審判決書，山東高院發(fā)布服務(wù)保障民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展十條和十大典型案例。https://www.pkulaw.com/pfnl/a6bdb3332ec0adc481d786bd84 b9efb241e0aecbcbd65ddbbdfb.html?keyword=%E6%9F%90%E5%BC%80%E5%8F%91%E5%85%AC%E5%8F%B8%E8%AF%89%E6%9F%90%E5%8E%BF%E4%BA%BA%E6%B0%91%E6%94%BF%E5%BA%9C%E3%80%81%E6%9F%90%E5%8E%BF%E5%9B%BD%E5%9C%9F%E8%B5%84%E6%BA%90%E5%B1%80%E8%A1%8C%E6%94%BF%E8%A1%A5%E5%81%BF%E6%A1%88：某省政府發(fā)布的第24號文件稱，為實現(xiàn)調(diào)動社會各方面參與土地開發(fā)整理復(fù)墾工作的積極性的目的，秉持“誰投資、誰受益”原則，現(xiàn)向社會發(fā)布公告，企事業(yè)單位和個人自籌資金進(jìn)行規(guī)模土地開發(fā)，整理復(fù)墾的，新增加的耕地指標(biāo)和折抵、置換的建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)復(fù)核認(rèn)定后，可歸投資者所有，實行有償轉(zhuǎn)讓。2009年某市國土資源局批準(zhǔn)了某縣國土局報送的農(nóng)村土地開發(fā)項目的立項申請。某開發(fā)公司投入資金對該項目實施土地開發(fā)整理，某縣財政局給該公司撥付工程施工費(fèi)，但該開發(fā)公司同樣投入資金進(jìn)行土地開發(fā)，涉案項目共計新增耕地1802畝，2014年縣國土局將新增耕地指標(biāo)中的1000畝調(diào)入某市國土資源局統(tǒng)一規(guī)劃使用，對于剩余802畝新增耕地指標(biāo)開發(fā)公司根據(jù)24號文件向縣政府和縣國土局申請辦理新增耕地指標(biāo)的轉(zhuǎn)移使用手續(xù)，未獲批準(zhǔn)，對該802畝土地由縣政府和縣國土局繼續(xù)使用。某開發(fā)公司遂提起本案行政訴訟，請求縣政府、縣國土資源局按照自己投資與涉案項目的收益比例向其支付補(bǔ)償款。

該案件是典型的信賴?yán)姹Ｗo(hù)案件，我們可以適用“信賴行為與信賴基礎(chǔ)、信賴正當(dāng)性共生信賴?yán)妗钡倪壿嬤^程對本案中原告是否存在信賴?yán)孢M(jìn)行推導(dǎo)，首先，2004年省政府發(fā)布第24號文件鼓勵社會資本參與土地開發(fā)整理，并確立了“誰投資、誰受益”的基本原則，該文件作為行政指導(dǎo)行為，面向社公眾發(fā)布具有公信力，形成信賴基礎(chǔ)，隨后，原告某開發(fā)公司因信賴這一行政行為對縣國土局審批的農(nóng)村土地開發(fā)項目投入資金進(jìn)行土地開發(fā)整理，雖然當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)未通過協(xié)議的方式進(jìn)行約定，但事實上已經(jīng)形成了土地開發(fā)合作關(guān)系，即原告實施了信賴行為。且原告是信賴是善意的具有正當(dāng)性。所以原告應(yīng)當(dāng)享有新增耕地指標(biāo)及轉(zhuǎn)讓的收益權(quán)利即信賴?yán)?。這一推導(dǎo)過程清晰明確，本案二審法院山東省高級人民法院在裁判文書中適用了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，并根據(jù)行政比例原則確定了縣政府和縣國土局應(yīng)當(dāng)賠償?shù)臄?shù)額。

案例二(5)參見“廣東高院發(fā)布2019年度廣東法院行政訴訟十大典型案例之二：陳某嬌訴廣州市從化區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政協(xié)議糾紛案”：2016年因某市從化區(qū)國營九里步果場地塊被納入城市更新改造計劃項目，為完成清場工作，2017年區(qū)政府辦公室發(fā)布《清場工作實施方案》，規(guī)定符合安置條件的人員為本人及配偶和未成年子女名下無房屋，現(xiàn)仍租住在九里步果場內(nèi)的原在職、退休干部職工及遺屬。陳某嬌系九里步果場職工，向區(qū)政府申請安置住房，區(qū)農(nóng)業(yè)局經(jīng)查詢，核實陳某嬌名下有一套建筑面積為20.22平方米的商住房，陳某嬌在其申請條件有瑕疵的情況下申請安置住房并獲得了區(qū)政府的同意，并進(jìn)行公示。隨后原從化區(qū)農(nóng)業(yè)局亦與陳某嬌簽訂涉案安置協(xié)議并出具《承諾書》承諾，陳某嬌在區(qū)政府統(tǒng)一提供安置房繼續(xù)租住，區(qū)農(nóng)業(yè)局按照每戶2000元/月的標(biāo)準(zhǔn)向其支付臨時安置補(bǔ)助費(fèi)；雙方簽訂的安置協(xié)議若日后遇政策變更，陳某嬌所享有的政策待遇不變。但協(xié)議簽訂后不久，原從化區(qū)農(nóng)業(yè)局對其停止發(fā)放臨時安置補(bǔ)助費(fèi)。陳某嬌不服訴至法院，請求區(qū)農(nóng)業(yè)局繼續(xù)履行協(xié)議。

本案的二審法院運(yùn)用了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對本案做出了判決，判決書中表明，區(qū)政府在明知原告的申請條件不符合規(guī)定時，根據(jù)原告的實際情況對安置條件做了適當(dāng)調(diào)整，雙方達(dá)成的安置協(xié)議沒有違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，更沒有損害他人合法權(quán)益，應(yīng)為有效約定。但區(qū)農(nóng)業(yè)局在未出現(xiàn)協(xié)議約定的正當(dāng)事由的情況下，以陳某嬌隱瞞真實情況，不符合安置條件為由，單方停止發(fā)放臨時安置補(bǔ)助費(fèi)，其行為違反誠實守信原則，違反協(xié)議約定，損害陳某嬌的信賴?yán)?，損害政府的公信力，所以判決區(qū)農(nóng)業(yè)局繼續(xù)按照涉案安置協(xié)議的約定履行臨時安置補(bǔ)助費(fèi)的支付義務(wù)。二審法院在判決書中對陳某嬌享有信賴?yán)嬗枰钥隙?，但是如果運(yùn)用上一案件“信賴行為與信賴基礎(chǔ)、信賴正當(dāng)性共生信賴?yán)妗钡倪m用模式對本案行政相對人是否存在信賴?yán)孢M(jìn)行推導(dǎo)，會發(fā)現(xiàn)雖然從化區(qū)政府辦公室發(fā)布了《國營九里步果場清場工作實施方案》，對符合安置住房的條件進(jìn)行了明確規(guī)定，并且在明知相對人不符合申請條件的情況下仍然與對方簽訂了安置協(xié)議并作出《承諾書》，形成了本案的信賴基礎(chǔ)，但是在本案中相對人未實施所謂的信賴行為，只是單純的相信區(qū)政府與自己簽訂的安置協(xié)議，享受著區(qū)政府安置的住房和給付的安置補(bǔ)助費(fèi)。并且陳某的信賴具有正當(dāng)性。如果按照這一推導(dǎo)方法根本無法推導(dǎo)出信賴?yán)娴拇嬖冢歉鶕?jù)案件事實我們卻無法否定相對人享有信賴?yán)?。其實之前最高人民法院在對“華僑搪瓷廠案”的評析中，運(yùn)用了這一適用模式的邏輯對案件中華僑搪瓷廠存在信賴?yán)娼o予肯定。(6)最高人民法院認(rèn)為，“從監(jiān)督、控制行政權(quán)，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益的需要以及信賴?yán)姹Ｗo(hù)的要求考量，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政承諾的法律效力。否則，就有可能使相對人喪失對政府的信任，影響政府的權(quán)威，進(jìn)行破壞行政秩序，或者直接損害相對人的利益?！?參見最高人民法院行政審判庭 編：《中國行政審判案例》(第2卷)，中國法制出版社 2011 年版第90—97頁。

通過對以上兩個典型案例的分析對比，我們發(fā)現(xiàn)最高法以及其它法院之后的相似做法，體現(xiàn)出在司法實踐中關(guān)于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用模式與理論上適用框架之間的沖突，在傳統(tǒng)適用框架基礎(chǔ)上生成的適用模式已經(jīng)被司法實踐所突破，從保護(hù)行政相對人的角度出發(fā)，這種突破是司法實踐的進(jìn)步。因此可以說在司法實踐中經(jīng)過反復(fù)磨合形成的在適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的兩種基本模式，即“信賴基礎(chǔ)與相對人客觀行為共同生成信賴?yán)妗币约啊白鳛樾刨嚮A(chǔ)的政府行為生成信賴?yán)妗?7)參見胡若溟：《行政訴訟中“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”適用——以最高人民法院公布的典型案件為例的討論》”，載《行政法學(xué)研究》2017年第1期，第101—104頁。。

(三)新適用模式的正當(dāng)性以及實踐與理論沖突的本質(zhì)分析

通過對上述案例的分析，對兩種適用模式的內(nèi)容或者說邏輯過程有了清晰的認(rèn)識，對于新出現(xiàn)的“以信賴基礎(chǔ)生成信賴?yán)妗钡倪m用模式，在適用要件上更加簡單，因此在適用標(biāo)準(zhǔn)上更加寬松，但是這一模式是否因太過簡化而脫離了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的理論基礎(chǔ)而喪失正當(dāng)性?筆者認(rèn)為在這一模式下雖然并未明確要求行政相對人基于信賴基礎(chǔ)實施了信賴行為，但是從行為的形式上來看，行為可以分為作為和不作為，如果行政相對人基于對行政行為的信賴并未實施積極的作為，而是選擇保持原狀的并不能認(rèn)為其沒有行使自己權(quán)利，在理論上可以認(rèn)為這是一種消極的處分權(quán)利的行為。所以新出現(xiàn)的適用模式在本質(zhì)上并未違背傳統(tǒng)三要件的適用框架，沒有脫離信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的理論基礎(chǔ)，只是在適用邏輯上放寬了對信賴行為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，對其不再具有特別要求，因而顯得不再重要。所以筆者認(rèn)為“以信賴基礎(chǔ)生成信賴?yán)妗钡倪m用模式具有正當(dāng)性。

對于“以信賴基礎(chǔ)生成信賴?yán)妗钡倪m用模式的出現(xiàn)造成的理論上與實踐中對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則適用模式的沖突問題，經(jīng)過以上的分析或許這種“沖突”就并不存在了，但任何現(xiàn)象的出現(xiàn)都有其深刻的原因。關(guān)于這種“沖突”的出現(xiàn)，有學(xué)者認(rèn)為新模式的出現(xiàn)以及兩種模式的差別反映出法院在如何適用該原則上的踟躕(8)參見胡若溟：《行政訴訟中“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”適用——以最高人民法院公布的典型案件為例的討論》”，載《行政法學(xué)研究》2017年第1期，第104頁。。至于這種踟躕的發(fā)生，筆者認(rèn)為是司法機(jī)關(guān)在國家利益與個人利益保護(hù)之間的傾向性選擇的結(jié)果。這在兩種模式適用的區(qū)別上有明顯體現(xiàn)，“信賴基礎(chǔ)與相對人信賴行為共同生成信賴?yán)妗钡倪m用模式要求相對人實施客觀的信賴表現(xiàn)行為，如“開發(fā)公司訴政府、國土資源局行政補(bǔ)償案”中需要原告證明自己存在“投入”，這無疑在一定程度上限制了對個人利益的保護(hù)，體現(xiàn)對國家利益保護(hù)的傾斜，“作為信賴基礎(chǔ)的政府行為生成信賴?yán)妗钡倪m用模式則不需要相對人證明自己實施信賴行為，如“陳某嬌訴廣州市從化區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政協(xié)議糾紛案”中，法院可直接依據(jù)行政機(jī)關(guān)單方允諾行為認(rèn)可相對人信賴?yán)娴拇嬖?，顯然這更能體現(xiàn)出司法對行政權(quán)的監(jiān)督與約束，當(dāng)個人利益與國家利益出現(xiàn)沖突時司法機(jī)對個人利益的傾向性的保護(hù)。第二種模式出現(xiàn)是司法實踐的結(jié)果，是在傳統(tǒng)理論不足以解決實際問題時結(jié)合實際情況對傳統(tǒng)適用模式所作出的退讓和妥協(xié)，但更加符合我國國情。所以雖然理論適用框架與存在的實踐模式有著些許“沖突”，但在一定程度上體現(xiàn)了法院在司法實踐中對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則適用模式的探索與進(jìn)步。

二、我國信賴?yán)姹Ｗo(hù)的其他爭議討論

(一)對信賴基礎(chǔ)的爭議

如上文所述，信賴基礎(chǔ)是生成信賴?yán)娴那疤釛l件，信賴基礎(chǔ)在理論文獻(xiàn)中通常被表述為行政主體所作出的具有使相對人產(chǎn)生信賴可能的行政行為。這些文獻(xiàn)中多采用模糊的概念，比如“行政行為”、“國家行為”，(9)參見黃學(xué)賢：《行政法中的信賴保護(hù)原則》，載《理論法學(xué)》2002 年第 5 期，第21—25頁。對行政行為是否應(yīng)為合法不予正面表述。在理論上可以對信賴基礎(chǔ)從多個角度進(jìn)行研究，在合法性方面即是否要求信賴基礎(chǔ)為合法行政行為上，目前在理論與實踐中沒有較大分歧，基本認(rèn)為信賴?yán)婕瓤梢曰诤戏ㄐ姓袨楫a(chǎn)生也可以基于違法的行政行為產(chǎn)生。但對于嚴(yán)重違法以致無效的行政行為是否會產(chǎn)生信賴?yán)娌⒔o予保護(hù)存在爭議，從我國法律條文來看，我國行政訴訟法的條文規(guī)定，對于確認(rèn)違法或者無效的行政行為，法院也可判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施，給原告造成損失的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。由此可知在行政法上并沒有明確排除無效行政行為在信賴?yán)姹Ｗo(hù)上的適用。但在理論上有學(xué)者對行政行為違法性進(jìn)行縱向分析，提出嚴(yán)重違法導(dǎo)致無效的行政行為自始無效，根本沒有存續(xù)力，因此也不會產(chǎn)生信賴?yán)?，而輕微瑕疵的行政行為和中度違法的行政行為是可以補(bǔ)正或者撤銷的，兩種行政行為如果行政相對人基于其產(chǎn)生信賴?yán)婵梢赃M(jìn)行保護(hù)。所以對于無效行政行為是否產(chǎn)生信賴?yán)婊蛘弋a(chǎn)生的信賴?yán)媸欠袷鼙Ｗo(hù)似乎是存在疑問的。如果從另一角度——相對人信賴的正當(dāng)性來分析上述爭議，或許疑問就會解開。如果相對人惡意信賴行政行為，明知行政行為違法甚至參與了行政機(jī)關(guān)的違法行為，即使產(chǎn)生利益，也不可能是正當(dāng)利益；如果相對人是善意信賴具有正當(dāng)性，可根據(jù)實際情況認(rèn)定信賴?yán)媸欠翊嬖凇Ｋ曰诖斯P者認(rèn)為上述的爭議其實是偽命題，我們在判斷是否存在信賴?yán)鏁r不能將信賴基礎(chǔ)、信賴行為與信賴的正當(dāng)性割裂來看，三者是有機(jī)整體，相互印證，所以僅從行政行為違法性的角度分析是不正確的。

(二)對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則適用范圍的錯誤限制

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則自2003年在《行政許可法》中予以規(guī)定，作為引進(jìn)的新制度在適用范圍上還較為“僵化”，僅在行政許可領(lǐng)域進(jìn)行適用，極大地縮小了其適用范圍。隨著實踐發(fā)展引起人們對在行政允諾、行政協(xié)議等案件中是否可以適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的疑問。對于這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，筆者認(rèn)為原因有兩點，其一信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則作為外來制度，被引入后自身理論不足，不敢靈活適用。原因二在于司法實踐中大家對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則和誠實信用原則的含義和適用范圍的認(rèn)識不清，關(guān)于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則與誠實守信原則的關(guān)系，有的學(xué)者認(rèn)為二者并沒有區(qū)別(10)參見劉丹：《論行政法上的誠實信用原則》，載《中國法學(xué)》2004年第01期。，有的學(xué)者認(rèn)為在適用范圍、適對象方面則有著本質(zhì)區(qū)別，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則主要是對行政主體的要求，而誠實守信是對行政主體和相對人的共同要求，例如在行政訴訟中針對相對人的“證據(jù)突襲”有著明確限制規(guī)定。(11)例如《行政訴訟法》第36條規(guī)定被告在作出行政行為時已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，被告可以補(bǔ)充證據(jù)。這些都是對相對人誠實守信的要求。關(guān)于二者的關(guān)系，爭論還有許多，例如“保障說”、“理論依據(jù)說”等，但通說認(rèn)為誠實守信原則包含信賴?yán)姹Ｗo(hù)。誠實守信原則包含“誠”和“信”兩個層次，“誠”指的是政府作為行政主體提供的信息要真實、準(zhǔn)確。“信”即指信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。從這一層面上來說，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則也可以認(rèn)為是行政法的基本原則，適用范圍不應(yīng)僅局限于行政許可，而對其他行政領(lǐng)域不敢涉足。作為基本原則的子原則或者說組成部分，其可以適用與整個行政法領(lǐng)域，在司法實踐中法院審理行政允諾、行政協(xié)議等案件存在需要保護(hù)的信賴?yán)鏁r，沒有可具體適用的條款可以適用誠實信用原則。雖然兩種原則作為母子關(guān)系，密不可分，但如上文所述，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則更注重對行政機(jī)關(guān)的要求，另一個則是對行政機(jī)關(guān)和相對人的共同要求，所以在司法實踐中可以根據(jù)不同案情區(qū)別適用。

(三)對信賴?yán)娉绦蛐员Ｗo(hù)的缺乏

根據(jù)我國《行政許可法》第八條、第六十九條的規(guī)定可知，我國行政法上對信賴?yán)姹Ｗo(hù)的方式主要有兩種——存續(xù)保護(hù)和財產(chǎn)保護(hù)。(12)行政許可法第八條規(guī)定依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。第六十九條規(guī)定了“可以撤銷”、“應(yīng)當(dāng)予以撤銷”、“不予撤銷”三種情況。具體采取哪一種保護(hù)方式取決于公共利益與個人利益的衡量對比(13)參見梁慧星：《裁判的方法》，法律出版社2012年版，第261頁。，如果個人利益大于公共利益，那么對于產(chǎn)生信賴?yán)娴男姓袨橛枰源胬m(xù)，不再變更、撤銷。如果公共利益大于個人利益則需要犧牲個人利益但給予財產(chǎn)保護(hù)，行政主體要對行政相對人就造成財產(chǎn)損失進(jìn)行賠償或者補(bǔ)償?？此坪唵蚊鞔_的不同規(guī)定，但在司法實踐中卻存在許多程序性的問題。首先，針對第八條中的“依法變更或者撤回”，雖然條文規(guī)定依法變更和撤回要對行政相對人進(jìn)行補(bǔ)償或者賠償，但對如何變更和撤回行政許可的程序卻沒有具體規(guī)定，在司法實踐中有法官就提出因變更和撤回屬于負(fù)擔(dān)性行政行為，可以參照行政處罰法中的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在變更或撤回行政許可時，應(yīng)當(dāng)告知被許可人變更或者撤回行政許可的理由或依據(jù)，同時聽取被許可人的陳述或申辯，對公共利益或被許可人的利益可能造成重大影響的，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。這樣才符合正當(dāng)程序的要求。(14)參見(2006)渝高法行終字第35號，“冉某與某縣政府行政許可糾紛上訴案”，重慶市高級人民法院二審判決書。https://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f3904371 afdcdc0b385b7427b466c08d08bdfb.html?keyword=%E5%86%89%E6%9F%90%E4%B8%8E%E6%9F%90%E5%8E%BF%E6%94%BF%E5%BA%9C%E8%A1%8C%E6%94%BF%E8%AE%B8%E5%8F%AF%E7%BA%A0%E7%BA%B7%E4%B8%8A%E8%AF%89%E6%A1%88其次，還值得注意的是，依據(jù)《行政許可法》第八條的規(guī)定，由于變更或者撤回已經(jīng)發(fā)生效力的行政許可給相對人造成損失的，行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”給予補(bǔ)償，可知給予相對人補(bǔ)償是行政機(jī)關(guān)的的法定職責(zé)，對于相對人而言是依職權(quán)的行政行為而非依申請的行政行為，應(yīng)當(dāng)主動實施，而非經(jīng)當(dāng)時人申請，但是司法實踐中，有行政機(jī)關(guān)并未真正理解法條含義，反而規(guī)定：“公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)在收到變更、撤回行政許可決定書之日起2個月內(nèi)提出書面行政補(bǔ)償申請”。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)在一定的期限內(nèi)主動進(jìn)行補(bǔ)償，如果在一定的期限內(nèi)未履行的，相對人可以以不履行法定職責(zé)為由向人民法院提起行政訴訟。最后，在補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)上并沒有統(tǒng)一規(guī)定。我國目前并沒有制定行政補(bǔ)償法，在但在單行法律、法規(guī)中有具體規(guī)定。例如土地管理法、《城市房屋拆遷管理條例》。在補(bǔ)償范圍方面，有的學(xué)者主張依照《國家賠償法》的規(guī)定，對相對人因信賴行政行為而造成的直接財產(chǎn)損失給予補(bǔ)償，而對相對人在知道行政許可被依法變更或撤回后而惡意擴(kuò)大的損失不予補(bǔ)償。也有學(xué)者認(rèn)為要對相對人的直接損失和行政許可屆滿之前的合法預(yù)期的利益都予以補(bǔ)償，相比之下第二種觀點更符合信賴?yán)姹Ｗo(hù)的精神。

三、結(jié)語

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則以其對國家公權(quán)力的限制和對行政相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，以達(dá)到維護(hù)國家公信力的目的。在司法實踐中雖然這一原則的適用存在諸多爭議和不盡如人意的地方，但卻逐步發(fā)展壯大，成為一項適應(yīng)我國本土司法環(huán)境的成熟的制度、原則，有效發(fā)揮了維護(hù)公民權(quán)利和國家公信力的制度價值。但在行政活動中，隨著行政糾紛的增多和日趨復(fù)雜化，以及社會對行政效率提升的要求，也不乏存在行政機(jī)關(guān)不珍視國家公信力現(xiàn)象，所以行政機(jī)關(guān)在行政行為時就應(yīng)該注意對行政相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，從“源頭”上踐行信賴?yán)姹Ｗo(hù)的精神價值，從而減少侵害行政相對人合法權(quán)益糾紛的發(fā)生。除此之外，在司法實踐中，法院更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對信賴?yán)姹Ｗo(hù)適用的類型化研究，促進(jìn)其不斷發(fā)展，堅守住維護(hù)行政相對人合法權(quán)益，維護(hù)國家公信力的最后一道防線。