我國社會保險降費與征收主體改革的政策效果研究

李倩倩

(華僑大學(xué) 經(jīng)濟與金融學(xué)院，福建 泉州 362021)

自2015年以來，國務(wù)院先后5次降低或階段性降低社會保險費率，并于2019年4月宣布下調(diào)社會保險繳費基數(shù)，不僅如此，2018年7月國務(wù)院在《國稅地稅征管體制改革方案》中，提出于2019年1月1日起將社會保險征收主體由社保經(jīng)辦機構(gòu)轉(zhuǎn)換為稅務(wù)部門統(tǒng)征，結(jié)束運行了20年之久的社保“分征模式”，可見社會保險征繳體制改革已進入“深水區(qū)”(鄭秉文等，2019)[1]。那么，在改革實踐中暴露出那些亟待解決的問題呢？本文嘗試從社會保險降費與征收主體改革兩個角度探討我國社會保險征繳體制改革的政策歷程，通過分析改革的政策效果，找出社保征繳中面臨的現(xiàn)實困境，提出完善我國社保征繳體制改革的政策建議。

一、我國社保征繳體制改革的政策歷程分析

國際上的社保征管主體有社保部門征收、稅務(wù)征收和基金管理公司或其他獨立機構(gòu)三種，前兩種為主流模式，而自1951年《中華人民共和國勞動保險條例》(以下簡稱《勞動保險條例》)實施發(fā)展至今，我國現(xiàn)行的社保征管可分為社保部門單一征收、社保與稅務(wù)部門雙主體征收，以及稅務(wù)部門單一征收三種模式，期間歷經(jīng)四個改革階段。

(一)1951年—改革開放前：中國人民銀行代收

這一時期，以《勞動保險條例》及其《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》為政策文件，為城鎮(zhèn)職工構(gòu)建了“從搖籃到墳?zāi)埂钡慕K身保障。在工人階級的領(lǐng)導(dǎo)下，工會在國家政權(quán)中承擔(dān)著不容忽視的支撐作用，從而成為我國社會保障制度初始時期的管理者，負責(zé)勞動保險的征收管理。具體由中華全國總工會規(guī)定保險費的征收、調(diào)劑與支配等工作，各級工會負責(zé)實際執(zhí)行。因此，受其委托，中國人民銀行代理負責(zé)征收與管理保險費。彼時，保險費的繳費主體為“國營、公私合營、私營及合作社經(jīng)營的工廠”等附屬單位，繳費比例為上月企業(yè)全部職工工資總額的3%，全部由單位主體承擔(dān)，按月繳納。保險費分為兩部分，一部分由單位主體直接支付，剩余部分由單位主體交工會組織辦理。在文革期間，不僅勞動保險部門被撤銷，工會組織力量也被削弱，再加上受制于大量全民所有制企業(yè)的虧損，這種由企業(yè)單一繳費的保險制度難以維續(xù)，最終被迫叫停(魯全，2011)[2]。

(二)改革開放后—1997年：社保部門獨立征收

以1978年國務(wù)院頒布的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》為標(biāo)志，面向企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險率先恢復(fù)，明確了醫(yī)療保障中職工和離退休人員的社會統(tǒng)籌與個人繳費責(zé)任，并于1986年基于《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，初步構(gòu)建起國家、企業(yè)和個人共同繳費的累積型養(yǎng)老保險制度。規(guī)定將社會保險繳費與勞動保險合同明確掛鉤，對征收主體、繳費方式、繳費比例、基金統(tǒng)籌層次和財務(wù)管理等均進行了相應(yīng)的規(guī)定。具體體現(xiàn)在：首先，社保征收主體為各地勞動行政主管部門所屬的社會保險專門機構(gòu)；其次，養(yǎng)老保險費企業(yè)繳交部分稅前支取，企業(yè)和個人繳費按月扣繳，個人部分由企業(yè)代繳，其中，企業(yè)繳費比例為工資總額的15%上下，工人繳費比例不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%，由開戶銀行每月代扣；第三，基金的統(tǒng)籌、管理、運營和支付仍由各地社會保險專門機構(gòu)承擔(dān)。1995年，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的征繳主體和基金管理等責(zé)任于正式實施的《勞動法》中得以正式確認。國務(wù)院在1997年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》中規(guī)定，企業(yè)繳費上限為20%，個人繳費下限為4%，且自1998年起每2年增加1%，直至8%(唐偉偉，2016)[3]。

(三)1998—2002年：社保部門與稅收部門雙主體征收

隨著我國統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度的不斷完善，1998年，勞動和社會保障部正式成立，原有的社保部門獨立征收體制在日益增加的社會保險費征收壓力下，未免力不從心，寧波、武漢早在1995年前后就率先嘗試由稅務(wù)部門征收社會保險費(楊翠迎等，2019)[4]。1998年1月《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》中首次提出社會保險費可以有社保部門和稅務(wù)部門兩種征收模式，之后，1999年國務(wù)院實施的《社會保險費征繳暫行條例》(以下簡稱《條例》)不僅標(biāo)志著我國社保部門與稅收部門雙主體征收模式正式形成(馬一舟等，2017)[5]，還代表了我國社會保險基金制度基本框架的初步建立(劉繼同，2019)[6]。相關(guān)內(nèi)容主要包括：其一，明確了基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險的具體企業(yè)征繳范圍；其二，“三險”保費應(yīng)統(tǒng)一集中征收，征繳主體由各地人民政府規(guī)定，可在稅務(wù)機關(guān)與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)中選擇；其三，企業(yè)和個人按時按月足額繳費，仍然主要由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)社會保險賬戶的記錄、管理和監(jiān)督檢查。雖然該《條例》明確了企業(yè)繳費義務(wù)，繳費程序和管理等相關(guān)工作，但在2001年第一次全國社會保險基金監(jiān)管會議上，勞動保障部副部長王建倫指出了社會保險基金在征繳、支付、結(jié)余管理等方面都存在不少問題，企業(yè)欠費問題非常嚴峻(勞動保障通訊，2001)[7]。

(四)2002年至今：稅收部門全責(zé)征收的探索與改革

自1998年開始，經(jīng)過10多年的發(fā)展，涵蓋社會保險費征繳、結(jié)余、支付、監(jiān)管、核算等要素的社會保險基金體系基本形成，在這一期間，國家對于社會保險在征收主體和繳費水平兩個方面進行了不斷的調(diào)整和完善。一方面，2002年在《關(guān)于稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費工作的指導(dǎo)意見》中，國家稅務(wù)總局要求各省盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險“三費”由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，2005年國務(wù)院在《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中規(guī)定個體工商戶和靈活就業(yè)人員的繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶，并且自2006年開始，個人繳費比例統(tǒng)一為8%，由個人全責(zé)繳納，單位繳費不再劃賬。但2011年實施的《社會保險法》中卻并未明確稅務(wù)部門統(tǒng)征的主體地位(宋占軍等，2018)[8]。稅務(wù)部門統(tǒng)征的主體角色終于在2018年3月發(fā)布的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中首次得以確立，7月在《國稅地稅征管體制改革方案》中更是要求自2019年1月1日起，社保“五險”的征繳工作由稅務(wù)部門統(tǒng)一負責(zé)。雖然這一規(guī)定，于2018年底由中央政府暫緩，但2020年10月30日，北京、上海、山東等多地相繼公告指出，自2020年11月1日起，社會保險費由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，這意味著社會保險費由我國稅務(wù)全責(zé)征收又向前邁出實質(zhì)性的一步。另一方面，自2015年起，國務(wù)院多次出手階段性降低社保費率，并于2019年4月頒布的《降低社會保險費率綜合方案》中將法定養(yǎng)老保險費率降至16%，并保持失業(yè)和工傷保險費率繼續(xù)段性下降，還將繳費基數(shù)從各省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資下調(diào)為全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資(鄭秉文，2019)[1]。

二、我國社保征繳體制改革的政策效果

(一)社會保險征收主體轉(zhuǎn)變效果分析

值得肯定的是，我國社會保險費改由稅務(wù)部門全責(zé)征收符合國際主流發(fā)展趨勢。2018年，OECD報告指出共有16個成員國由稅務(wù)部門負責(zé)保險費(稅)的征收的同時，希望其他國家也進行相應(yīng)改革。從世界范圍看，通過稅務(wù)部門征收社會保險費(稅)的國家不僅包括美國、英國等發(fā)達國家，也包括俄羅斯、中國等發(fā)展中國家[9]。首先，自1999年社會保險雙主體征收模式正式確立以來，浙江已于1998年就完成了征收權(quán)限的移交，江蘇、廣東(不含深圳)、海南、重慶、陜西、黑龍江、遼寧、甘肅8省與湖北、湖南、青海、福建、安徽、內(nèi)蒙古6省也于2002年之前實現(xiàn)了稅務(wù)征收，直到2008年，河北、云南和寧夏三省相繼加入，至此，共有18個省實行稅務(wù)征收(劉軍強，2011)[10]。其次，2018年稅務(wù)部門全責(zé)征收模式首次明確后，直至同年底，隨著廈門、大連和寧波等地的加入，實現(xiàn)稅務(wù)部門征收(包括統(tǒng)征和代征)的地區(qū)(省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團)共22個。最后，如上文所述，2020年10月30日，北京、上海、天津、深圳、四川、廣西、貴州、西藏、吉林、山西、山東、新疆、江西等地相繼宣布自2020年11月起實現(xiàn)社保稅務(wù)部門統(tǒng)征。由此可見，截至2020年底，我國大部分地區(qū)都陸續(xù)開始施行稅務(wù)部門統(tǒng)一征收模式，稅務(wù)部門全責(zé)征收地區(qū)逐步增加。

(二)社會保險參保繳費效果分析

以基本養(yǎng)老保險為例，自2011年以來，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)占總?cè)丝诒壤鹉晟仙?017年占比為65.86%[11]，中國社會保險學(xué)會會長胡曉義表示，截至2020年8月底，參保總?cè)藬?shù)高達9.82億。從城鎮(zhèn)職工的年末總參保增長率看，自2011年達到高峰10.44%后，開始回落，但據(jù)人力資源和社會保障部數(shù)據(jù)顯示，2019年仍然保持約3.90%的增長率。本文分別從東北、中部、東部和西部各挑選2個省，其中黑龍江、湖北、江蘇和陜西采用的是稅務(wù)部門征收社會保險費，吉林、江西、山東和貴州采用的是社保部門征收社會保險費，根據(jù)中國國家統(tǒng)計局和中國人力資源和社會保障部2010—2017年數(shù)據(jù)，這8個省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險年末繳費情況如下：首先，黑龍江、湖北、江蘇和陜西四省各年參保人數(shù)占當(dāng)年基本養(yǎng)老保險參?？?cè)藬?shù)比例的年平均值分別為63.83%、47.76%、57.49%和33.77%；而吉林、江西、山東和貴州四省數(shù)據(jù)分別是57.40%、36.32%、38.57%和24.93%，顯而易見，同一時期，不同地區(qū)的參保效果，施行稅務(wù)征收的地區(qū)明顯好于社保征收地區(qū)。其次，對比城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收入的年平均增長率發(fā)現(xiàn)，黑龍江、湖北、江蘇和陜西分別為12.53%、20.41%、16%和21.37%；吉林、江西、山東和貴州則是14.81%、22.89%、13.89%和25.94%，總的看來，施行社保征收地區(qū)的基金增長表現(xiàn)要好于稅務(wù)征收地區(qū)，特別是同一地區(qū)的黑龍江，表現(xiàn)不如吉林。從基金籌集角度，稅務(wù)部門統(tǒng)征模式尚未能體現(xiàn)明顯優(yōu)勢。

三、我國社保征繳體制改革面臨的現(xiàn)實困境

(一)稅務(wù)部門統(tǒng)一征收下的制度難題

1.法規(guī)尚需完善

當(dāng)前，關(guān)于社會保險征管主體規(guī)定中法律約束力最強的當(dāng)屬2011年《社會保險法》，《稅收征管法》并不適用社會保險費，而《社會保險法》既缺乏對征收主體機構(gòu)的明確規(guī)定，也沒有清晰劃分社保部門與稅務(wù)部門的權(quán)限與分工，這將直接造成各地社保征收存在多頭管理、部門之間權(quán)責(zé)不清、操作程序復(fù)雜，管理成本高等一系列問題。即使后來相繼出臺《關(guān)于稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費工作的指導(dǎo)意見》、2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《國稅地稅征管體制改革方案》，不僅未能從根本上解決既有問題，還暴露了《社會保險法》相關(guān)內(nèi)容的滯后性，如果再將各地社會保險征收政策和統(tǒng)籌層次不一致考慮進去，稅務(wù)部門統(tǒng)一征收的效果勢必大打折扣(歐瑾瑜，2018)[12]。

2.征收優(yōu)勢不夠顯著

盡管稅務(wù)部門征收在行政權(quán)威性和專業(yè)性、執(zhí)行強制性和主動性、信息資源和技術(shù)平臺等方面具有明顯的優(yōu)勢(許紅梅，2020)[13]，但從征收效果看，尚不能完全消除少繳、漏繳和逃繳等問題。原因在于，一方面，我國社會保險體系并軌改革仍在繼續(xù)，各省社會保險制度的并軌進程并不一致，即使在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間亦存在制度上的較大差異，更別提城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險面臨的高費率、個人賬戶“空賬”、繳費基數(shù)不實、遵繳率參差不齊等問題。另一方面，實際征繳工作涉及社保部門、稅務(wù)部門、財政部門、金融機構(gòu)等多部門分工合作，而既有的協(xié)調(diào)機制還不到位，影響了征繳工作的流暢性，也無疑增加了征稅成本(孟春，2015)[14]。此外，少繳逃繳帶來的追繳補繳工作，也大大加大了稅務(wù)部門的工作量。因此，以上不足都給稅務(wù)部門統(tǒng)征保費帶來了新的挑戰(zhàn)，都給征繳主體改革成效帶來一定的負面影響。

3.政策彈性不足。據(jù)《中國企業(yè)社保白皮書2020》(以下簡稱《白皮書2020》)對全國32個地區(qū)(省、自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū))共4278家企業(yè)調(diào)查統(tǒng)計指出，50%以上的勞動力成本占總成本比重30%以上，成本過高仍然是企業(yè)社保管理的首要難題。更甚者，我國企業(yè)社保合規(guī)情況雖然有所提高，但仍然不足35%，在社會保險的參保和繳費方面，不少企業(yè)仍然存在不規(guī)范行為。在此背景下，稅務(wù)部門統(tǒng)征社會保險費帶來的征繳力度和監(jiān)督能力的提升，必然引發(fā)盈利能力、抗風(fēng)險能力較差的中小微企業(yè)的恐慌，甚至可能在嚴格執(zhí)行社保繳費政策之下，造成這些企業(yè)被迫減少就業(yè)崗位，最終面臨生存威脅(楊翠迎等，2019)[4]。

(二)社會保險高繳費率與財務(wù)可持續(xù)性的平衡壓力較大

1.社會保險繳費率仍然偏高

在降費政策接連落地之后，從《企業(yè)社保白皮書2019》可知，截至2018年總體社會保險費率從41%降至37.25%，但受到每年繳費基數(shù)上調(diào)影響，企業(yè)真正受惠有限。2019年雙管齊下，一方面，法定養(yǎng)老保險繳費率一次性降到16%，全國36個主要城市(含除港澳臺外省會城市、直轄市、計劃單列市)總體降費2.67%；另一方面，下調(diào)繳費基數(shù)，使社保繳費基數(shù)比上年總體下降7.4%，政策力度令人側(cè)目，但不容忽視的是我國社會保險無論是個人還是單位繳費水平仍然高于世界大多國家。那么，可否繼續(xù)大幅下調(diào)費率，以減輕企業(yè)負擔(dān)，下調(diào)費率又會給社會保險的財務(wù)可持續(xù)性帶來什么影響呢，以上這些都是進一步改革必須考慮的因素。

2.養(yǎng)老保險基金財務(wù)可持續(xù)性壓力大

根據(jù)鄭秉文《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》的測算結(jié)果：其一，以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率16%為基準(zhǔn)，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余在2027年到達峰值后，迅速下降；其二，各省養(yǎng)老基金累計結(jié)余差異較大，即使引入中央調(diào)劑金制度，也只能起到延緩差異的作用，無法改變各省“兩級分化”現(xiàn)象，其中，黑龍江、遼寧、青海、內(nèi)蒙古、寧夏等東北和西部省份形勢嚴峻，大多年份累計結(jié)余為負值，且缺口逐年擴大，即使是上海、山東、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省份，在中后期基金累計情況也將急劇惡化。

因此，未來費率應(yīng)如何調(diào)整，社會保險征繳制度如何深化完善，必須充分考慮養(yǎng)老保險基金財務(wù)可持續(xù)性發(fā)展，單一依賴降低費率顯然是行不通的。

(三)企業(yè)社會保險政策認知與管理面臨新挑戰(zhàn)

1.企業(yè)社會保險征繳體制改革的政策認知有待加強

《白皮書2020》調(diào)查顯示跨省經(jīng)營的受訪企業(yè)占比上升至48.4% ，比上年增長3%，表明企業(yè)全國性經(jīng)營已成為未來我國企業(yè)發(fā)展的趨勢。而為應(yīng)對日益嚴峻的老齡化問題，近年來社會保險征繳體制政策變革紛至沓來，降低企業(yè)社保繳費比率、降低社保繳費基數(shù)、社會保險繳費交由稅務(wù)部門統(tǒng)征、延長階段性降低工傷保險費率期限等政策密集出臺，再將各省市地方性政策包括在內(nèi)，真可謂改革政策不勝枚舉。面對如此豐富的社保惠民惠企政策，在企業(yè)全國性經(jīng)營背景下，對企業(yè)與員工對政策的認知與執(zhí)行都提出了新的挑戰(zhàn)?！栋灼?020》指出企業(yè)對社保政策的重要性與認知態(tài)度持續(xù)兩級分化，通過統(tǒng)計2018—2020年企業(yè)HR社會保險政策認知度發(fā)現(xiàn)，由于政策復(fù)雜性高，能“清楚解釋”相關(guān)政策和辦法的不超過12%，2020年甚至下降至9.4%，“完全不懂”和“略知一二”總和超過半數(shù)。對政策的認知不足將阻礙企業(yè)和員工對社保征繳體制改革的學(xué)習(xí)與理解，從而影響企業(yè)遵從的主動性和積極性，甚至反而帶來消極影響。

2.企業(yè)社會保險管理難度進一步加大

在經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展趨勢下，勞動力市場呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢，在全職員工之外，退休返聘、兼職員工、派遣外包員工、在校實習(xí)生等用工方式已非常普遍，尤其是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展下新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的不斷涌現(xiàn)，對企業(yè)在社保政策改革浪潮下提升多元化社保服務(wù)的反應(yīng)速度、準(zhǔn)確度和疑難應(yīng)對能力都提出了新的要求。

四、完善我國社保征繳體制改革的政策建議

(一)完善法規(guī)，加強稅務(wù)統(tǒng)征政策效果

首先，修訂完善既有《社會保險法》或《社會保險費征繳暫行條例》，具體包括：明文確定稅務(wù)部門作為全責(zé)征收社會保險費的法律地位，以及擬定具體違規(guī)懲罰措施；清晰劃分社保部門和稅務(wù)部門在征繳流程中的職能分工，即稅務(wù)部門擁有繳費基數(shù)和費率核定、申報征收、收繳入庫、欠逃費追繳、繳費合規(guī)性評估、懲處獎勵等征收職責(zé)的執(zhí)行權(quán)和處理權(quán)，社保部門則負責(zé)參保登記、權(quán)益記錄、待遇核定與支付等其他工作(辛正平，2020)[15]。其次，依托“金稅三期”系統(tǒng)已有的社會保險費征收模塊，自上而下構(gòu)建全國統(tǒng)一的社會保險征繳信息平臺，將稅務(wù)、社保、財政三個主要部門納入該平臺，逐步打通數(shù)據(jù)傳輸障礙，按照職能劃分，賦予各部門相關(guān)環(huán)節(jié)工作權(quán)限，鑒于部門協(xié)作需要，還可將銀行、勞動監(jiān)管等部門也納入進來，實現(xiàn)數(shù)字領(lǐng)域的配套合作的同時，簡化工作流程、節(jié)省工作時間和征稅成本。第三，評估不同性質(zhì)、不同規(guī)模企業(yè)的實際繳納水平和成本負擔(dān)，合理設(shè)置合規(guī)繳費緩沖期，分階段完成清繳工作，堅持“總體上不增加企業(yè)繳費負擔(dān)”。

(二)開源增收，設(shè)計社會保險繳費綜合改革方案

社會保險綜合改革方案應(yīng)包括“開源增收”兩個主要方面：其一，根據(jù)人口老齡化現(xiàn)狀，調(diào)整參數(shù)，在重新設(shè)定養(yǎng)老保險制度的贍養(yǎng)率和替代率的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建養(yǎng)老保險基金長期精算平衡機制合理測算新的名義繳費率水平，厘定合理下調(diào)空間；其二，分檔設(shè)置繳費基數(shù)的基礎(chǔ)上坐實費基，同樣按照企業(yè)性質(zhì)與規(guī)模分檔計算繳費基數(shù)，各檔次均按照相應(yīng)從業(yè)者的實際平均工資水平繳費；其三，構(gòu)建社保基金長期投資業(yè)績考核指標(biāo)，進一步放松對既有投資類別和比例的限制，使投資組合深入分散化，并且“建立主權(quán)養(yǎng)老基金”、“不斷拓展投資領(lǐng)域”[16]。

(三)內(nèi)外兼顧，提升企業(yè)社會保險綜合管理質(zhì)量

第一，企業(yè)經(jīng)營者和主管人應(yīng)從意識上重新認知社會保險的重要性和工作的復(fù)雜性，然后根據(jù)自身規(guī)模與用工等實際情況選擇直接設(shè)置社保崗位或是委托外包機構(gòu)，建議在多元化用工趨勢之下，有實力的企業(yè)優(yōu)先選擇專業(yè)的社保外包機構(gòu)，既可以壓縮社保管理成本、節(jié)約人力資源，也避免了應(yīng)對復(fù)雜、專業(yè)、多元化的社保征繳事宜；第二，借助微視頻、抖音、公眾號等新媒體工具構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部宣傳平臺，激勵員工主動學(xué)習(xí)社保政策，加強企業(yè)和員工對政策的認知和理解，使企業(yè)從消極被動合規(guī)轉(zhuǎn)為積極主動合規(guī)。