云南省生態(tài)護林員政策實踐及啟示*

韓 鋒 高 月 趙 榮 戴栓友

(中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091)

2016年，為貫徹落實 《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和習近平總書記關于生態(tài)脫貧的重要指示精神，國家林業(yè)局開展了建檔立卡生態(tài)護林員選聘工作。這一政策精準、直接、有效、快速，聘用的建檔立卡貧困人口當年即可實現(xiàn)山上就業(yè)、家門口脫貧[1-3]。從2016年開始，中央財政安排專項資金選聘建檔立卡貧困人口為生態(tài)護林員。截至2019年，中西部22個省 (自治區(qū)、直轄市)共選聘生態(tài)護林員108.76萬人，其中中央資金選聘79.39萬人，地方資金選聘29.37萬人[4]。但是，部分地方在政策執(zhí)行過程中，存在著生態(tài)護林員選聘不規(guī)范、管理水平低、考核機制和責任機制不完善等突出問題[2-3]。因此，本文根據(jù)在云南省的調(diào)研結果，對當前生態(tài)護林員政策進行分析并提出建議，為生態(tài)護林員政策研究及實施提供典型案例。

1 云南省生態(tài)護林員政策實踐

2015年1月，習近平總書記在考察云南時，對云南提出了 “努力成為生態(tài)文明建設排頭兵”的戰(zhàn)略定位。近年來，云南省通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)保護脫貧、安排生態(tài)護林員等措施，實現(xiàn)了生態(tài)建設與脫貧攻堅雙贏。中央財政資金云南省生態(tài)護林員補助實施范圍為烏蒙山片區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)、滇西邊境片區(qū)、藏區(qū)及片區(qū)外國家扶貧開發(fā)重點縣，共計88個縣級行政單位；省級財政資金補助實施范圍重點安排在邊境地區(qū)、藏區(qū)、“鎮(zhèn)彝威”革命老區(qū)，共28個縣級單位。兩者共覆蓋89個縣 (市、區(qū))。根據(jù)云南省林業(yè)和草原局數(shù)據(jù)，2016—2020年云南省累計投入財政資金43.73億元用于選聘生態(tài)護林員；2020年全省共安排建檔立卡貧困人口16.87萬名參與森林資源管護工作。

1.1 加強組織領導，規(guī)范選聘流程

在省級層面，林草、財政、扶貧部門密切配合，共同組織全省開展生態(tài)護林員選聘工作。在縣級生態(tài)護林員選聘工作中，由縣級政府總負責，對口落實職能部門職責，下沉前沿組織職責至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，提高村級基層組織在生態(tài)護林員評選過程中的參與度。全省形成了縱向上下聯(lián)動、橫向緊密協(xié)作的格局，推動生態(tài)護林員選聘工作有序開展。

中央財政安排生態(tài)護林員補助資金，云南省林業(yè)和草原局、財政廳、扶貧辦及時分解下達資金任務計劃。同時，云南省天保辦與規(guī)劃院銜接編制中央財政生態(tài)護林員選聘省級方案，以林業(yè)和草原局辦公室發(fā)文形式組織各地開展縣級實施方案編制工作。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一組織，因地制宜制訂生態(tài)護林員選聘標準，嚴格執(zhí)行規(guī)定的選聘程序，組成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級兩委委員、村民小組長參加的選聘評議組，初步篩選擬聘生態(tài)護林員。擬聘生態(tài)護林員經(jīng)縣級林業(yè)、財政、扶貧部門確認，縣級人民政府批準后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府聘用上崗。

1.2 整合生態(tài)保護項目資金，加大資金投入力度

云南省積極統(tǒng)籌資金，加大對邊境地區(qū)、藏區(qū)等生態(tài)區(qū)位重要、森林資源面積大、貧困程度深、扶貧攻堅任務重的縣級單位的生態(tài)扶貧投入力度。從中央專項資金層面看，2020年，中央財政投入9.76億元，選聘生態(tài)護林員9.76萬人；省級資金投入7.10億元，選聘生態(tài)護林員7.10萬人。中央和省兩級財政資金的投入，極大地促進了云南省生態(tài)扶貧和生態(tài)保護工作。

在用好中央和省級財政專項資金的同時，云南省通過加強政策引導和業(yè)務指導，鼓勵各地統(tǒng)籌整合森林生態(tài)效益補償和天然林資源保護工程等其他林業(yè)生態(tài)保護項目資金，聘用建檔立卡貧困人口為護林員，最大程度發(fā)揮林業(yè)生態(tài)項目資金對生態(tài)保護與脫貧攻堅相互促進、協(xié)同共贏的作用。通過天然林資源保護工程、森林生態(tài)效益補償?shù)绕渌鷳B(tài)項目資金共聘用建檔立卡貧困人口0.80萬為護林員。

1.3 建立健全管理制度，夯實基礎數(shù)據(jù)管理

實施生態(tài)護林員選聘政策以來，云南省逐步健全完善工作措施和相關政策。2016年省林業(yè)廳、財政廳、扶貧辦聯(lián)合制訂印發(fā)了 《云南省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘實施細則》《選聘建檔立卡貧困人口開展生態(tài)護林補助資金管理辦法 (試行)》，2018年10月省林業(yè)和草原局、財政廳、扶貧辦聯(lián)合制訂印發(fā)了 《云南省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員管理實施細則》，2019年9月省林業(yè)和草原局、財政廳、扶貧辦聯(lián)合修訂了 《云南省建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員管理實施細則》，2020年8月制定印發(fā)《云南省護林員管理辦法》。

同時，按照國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一組織，云南省林業(yè)和草原局及時指導各縣級單位進行生態(tài)護林員個人信息數(shù)據(jù)錄入，通過各地有序運行生態(tài)護林員信息管理系統(tǒng)，全省建立起了“自下而上、自上而下”的生態(tài)護林員動態(tài)管理機制。云南省林草局天保辦與信息辦共同組織全省開展建檔立卡貧困人口護林員統(tǒng)計數(shù)據(jù)調(diào)度工作，統(tǒng)計對象包含專項資金選聘的生態(tài)護林員和其他項目資金聘用的護林員，統(tǒng)計內(nèi)容包含文化程度、健康狀況、調(diào)整人數(shù)、家庭人數(shù)、在校學生數(shù)、管護面積、補助標準、管護費發(fā)放數(shù)等。

1.4 創(chuàng)新隊伍管理制度，強化監(jiān)督管理

云南省林業(yè)和草原局強化對生態(tài)護林員選聘的督查指導，采取督促檢查與調(diào)度統(tǒng)計相互結合、全面稽查與重點檢查相互補償?shù)墓ぷ鞣绞?，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行調(diào)查處理，保證了生態(tài)護林員選聘政策切實落實和工作順利開展。以怒江傈僳族自治州 (簡稱怒江州)、貢山獨龍族怒族自治縣 (簡稱貢山縣)為例，縣級設立了森林資源管護大隊，鄉(xiāng) (鎮(zhèn))級成立森林資源管護中隊 (副鄉(xiāng)長任中隊長、天保所長任副中隊長)，村級成立森林資源管護小隊，村民小組成立管護小組。全縣實行 “大隊、中隊、小隊、小組”4級管理模式。從 “縣森林資源管護大隊辦”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林資源管護中隊到管護人員層層簽訂森林管護責任狀和管護責任合同。

通過對生態(tài)護林員加強監(jiān)督、定期考核、動態(tài)管理，實行管理者到管護人員層層負責制。以貢山獨龍族怒族自治縣獨龍江鄉(xiāng)為例，護林員考核由中隊、小隊長、小組長組成考核組，首先以小組為單位進行考核，再由各村隊長進行考核，最后上報中隊完成全鄉(xiāng)護林員考核。完成考核后由中隊上報縣大隊辦審核考核結果及年度績效資金兌現(xiàn)方案，審核通過后按考核結果兌現(xiàn)護林員年終績效。

2 云南省生態(tài)護林員政策取得的成效

2.1 加強森林資源保護能力

云南省通過實施生態(tài)護林員政策，擴大了森林管護隊伍，增強了森林資源的保護能力。以貢山縣獨龍江鄉(xiāng)為例，2019年巡護以小組為單位共計巡山次數(shù)達1 000余次，以村為單位集體巡山達72次，全鄉(xiāng)巡護天數(shù)達900余天，巡護人次達2萬多。全鄉(xiāng)巡護過程中，共查獲大、小捕獵夾子各16個，小陷阱4個，成功開展救助野生動物行動5次，放生野生動物3次。各種偷獵、砍伐、破壞天然林的行為得到有效控制，使獨龍江鄉(xiāng)森林資源得到良好的保護。

2.2 促進農(nóng)村群眾增收致富

生態(tài)護林員選聘以政府購買服務的方式投入生態(tài)保護專項資金，將管護森林資源作為工作內(nèi)容，創(chuàng)造森林管護就業(yè)崗位，選聘有勞動能力的農(nóng)村建檔立卡貧困人口為護林員參與森林管護工作以獲取勞動收入，從而促進建檔立卡貧困家庭精準脫貧，達到脫貧攻堅和生態(tài)保護雙重目標共同實現(xiàn)的目的[4-5]。通過云南省生態(tài)護林員專項補助資金以及其他林業(yè)生態(tài)項目資金，17萬多個貧困家庭平均每戶增加年收入9 000元，帶動超過70萬名建檔立卡貧困人口精準脫貧。生態(tài)護林員政策促進了林區(qū)群眾增收和林農(nóng)就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，助農(nóng)增收政策效應得到進一步顯現(xiàn)。

2.3 鞏固邊境國土安全

云南省地處我國西南邊陲，有25個縣分別與緬甸、老撾和越南交界，國境線長4 060 km[6]，鞏固和加強云南邊境生態(tài)和國土安全具有重要的政治意義[7]。云南省建檔立卡生態(tài)護林員選聘工作向邊境縣的沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、沿邊村 (社區(qū))傾斜，促進了建檔立卡貧困邊民在邊境村寨就地脫貧、安居樂業(yè)、居守邊境。邊境地區(qū)生態(tài)護林員不僅成為森林資源的守護者，也是守土巡邊的國土守衛(wèi)者，而對少數(shù)民族貧困群眾的選聘兌現(xiàn)了絕不讓一個兄弟民族掉隊的莊嚴承諾[8]，促進了民族團結和諧。生態(tài)護林員發(fā)揮了生態(tài)保護、生態(tài)脫貧和強邊固防等多重效應。

2.4 整合生態(tài)保護項目管護體系

云南省在使用中央和省級專項資金選聘護林員的基礎上，還按照統(tǒng)一區(qū)劃、嚴格界定、分級負責、逐步實施的原則，在省級層面不斷完善和逐步調(diào)整，努力理順天然林資源保護工程、森林生態(tài)效益補償、集體天然商品林停伐、生態(tài)護林員選聘的管護管理關系，探索森林資源保護的統(tǒng)一管護體系，提高了林業(yè)生態(tài)保護資金使用效率，最大程度發(fā)揮林業(yè)生態(tài)項目資金促進生態(tài)保護與脫貧攻堅相互促進、協(xié)同共贏的作用。

3 云南省生態(tài)護林員政策執(zhí)行中現(xiàn)存問題

3.1 生態(tài)護林員政策與易地扶貧搬遷政策有待協(xié)調(diào)完善

易地搬遷脫貧一批和生態(tài)補償脫貧一批是脫貧攻堅 “五個一批”工程的重要組成部分[9]。但異地搬遷與生態(tài)護林員巡護的沖突在云南部分地區(qū)，如怒江、昭通等地非常普遍。問題主要表現(xiàn)為:一是在易地搬遷集中安置點生態(tài)護林員居住時間尚不穩(wěn)定、管理機構設置還不盡完備，生態(tài)護林員的管理還處于松散狀態(tài)；二是跨縣、跨鄉(xiāng)的易地搬遷集中安置點生態(tài)護林員人數(shù)與管護面積配比失調(diào)，部分生態(tài)護林員管護責任不能切實得以落實；三是集中安置點面臨解聘富余人員與防范群體返貧兩難的局面；四是生態(tài)護林員部分崗位的拓展偏離林草生態(tài)扶貧的主線，易地搬遷集中安置點要求部分生態(tài)護林員在遷入地承擔保潔員、護路員、治安員等其他公益性崗位的工作。

3.2 部分地區(qū)政策執(zhí)行方向存在偏差

部分地區(qū)將生態(tài)護林員選聘工作簡單看作當?shù)孛撠毜亩档状胧瑢⑸鷳B(tài)護林員選聘資金等同于一般的扶貧資金對待，甚至看作是扶貧救助資金；在指標分配上與森林資源分布脫節(jié)，只注重與當?shù)孛撠殨r間表關聯(lián)，扎堆安排生態(tài)護林員，導致同一地區(qū)人均管護面積差異較大的不合理分配狀況，甚至個別地方出現(xiàn)生態(tài)護林員無林可管的局面。此外，云南省很多地區(qū)生態(tài)護林員參照天保護林員和保護區(qū)管護員進行管理，所簽協(xié)議的要求很多是每月管護時間不低于20～23 d，因而產(chǎn)生2個方面的問題:一是由于每月不足900元的勞務報酬很難要求生態(tài)護林員每月巡護20多天；二是如切實執(zhí)行每月20～23 d的管護強度，會影響生態(tài)護林員其他生產(chǎn)經(jīng)營活動，并不利于脫貧長效機制的建立。

3.3 生態(tài)護林員管理有待加強

部分地方只注重任務爭取，不注重生態(tài)護林員的履職管理，未嚴格執(zhí)行國家、省關于生態(tài)護林員 “縣建、鄉(xiāng)聘、村用村管”的管理要求，未細化制定出臺相應的生態(tài)護林員考核、退出等相關管理規(guī)定和辦法，考核監(jiān)督管理不到位、不嚴格，加之個別生態(tài)護林員主觀責任意識薄弱、勞動對象 (森林資源)缺乏等原因，導致部分生態(tài)護林員履職盡責不到位甚至脫離工作崗位的現(xiàn)象發(fā)生。此外，部分年齡偏大、身患疾病、文化水平相對較低的建檔立卡戶也被選為生態(tài)護林員，而這些生態(tài)護林員往往難以正常履職，影響了生態(tài)護林員的管理。

3.4 森林資源管護體系建設有待完善

目前云南省實施森林管護的林業(yè)生態(tài)保護項目主要有天保工程、森林生態(tài)效益補償和建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘，3個項目森林管護的實施目的、管護對象、巡護方式、工作屬性、管護責任沒有實質(zhì)性差別。近年來，雖然云南省林草局一直在推動各縣級實施單位整合資源以建立統(tǒng)一的森林管護體系，但各州市和縣級管理機構設置既有由同一部門管理的情況又可能分屬不同部門管理，3個項目在管理制度、要求、標準、檢查驗收等方面還不能完全做到整合為一，森林資源管護管理體制不順造成的管理資源浪費、管理效率低下問題還沒有發(fā)生顯著改變。此外，按照全省統(tǒng)一制訂的生態(tài)護林員管護報酬每年每人不低于8 000元的規(guī)定，部分地方實際發(fā)放給履職能力較差的生態(tài)護林員的勞動報酬高于或與原有的天然林、公益林護林員的管護收入持平，對后者的思想和工作積極性造成一定沖擊。妥善處理好原有的天然林、公益林護林員與生態(tài)護林員之間勞務收入和責任落實相互匹配的關系是縣級實施單位面臨的現(xiàn)實難題。

3.5 生態(tài)護林員勞動協(xié)議法律性質(zhì)有待明確

模糊的生態(tài)護林員崗位性質(zhì)和管護協(xié)議為未來的人員動態(tài)調(diào)整增加了一定的政策風險。第一，根據(jù) 《勞動合同法》十四條、四十二條、四十六條的規(guī)定[10]，連續(xù)2次簽署固定期限勞動合同，用人單位應當與勞動者簽署無固定期限勞動合同，根據(jù)不同的患病和受傷情況，用人單位不得隨意解除勞動合同，終止固定期限勞動合同的，用人單位應當向勞動者支付經(jīng)濟補償。雖然很多地方強調(diào)與生態(tài)護林員簽署的是協(xié)議而不是合同，但是根據(jù)相關法律解釋，若協(xié)議內(nèi)容都明確、具體、詳細、齊全，并涉及到違約責任，不管文件的名稱是協(xié)議還是合同，都具有相同的法律效力[10]。第二， 《勞動合同法實施條例》第十二條規(guī)定，公益性崗位給予崗位補貼和社會保險補貼的公益性崗位，其勞動合同不適用勞動合同法有關無固定期限勞動合同的規(guī)定以及支付經(jīng)濟補償?shù)囊?guī)定[10]。而根據(jù)調(diào)研情況，各地對生態(tài)護林員是否為公益性崗位的認定具有不同的解釋，如果將生態(tài)護林員認定為非公益性崗位，勢必因固定期限勞動合同問題，為生態(tài)護林員的動態(tài)調(diào)整帶來重大政策風險。

4 政策啟示

云南省生態(tài)護林員政策執(zhí)行過程中取得的經(jīng)驗具有典型性，暴露出的問題具有普遍性。本文基于云南省的案例分析提出相應的政策建議，不僅立足于云南省生態(tài)護林員政策的完善，也希望對全國生態(tài)護林員政策的優(yōu)化調(diào)整有所啟示。

4.1 探索建立集中安置點生態(tài)護林員騰退機制

隨著易地扶貧搬遷 “穩(wěn)得住”工作的推進，應逐步規(guī)范跨鄉(xiāng)跨縣生態(tài)護林員管理，適度騰退城鎮(zhèn)集中安置點生態(tài)護林員，以化解人員、崗位、資源不匹配的矛盾，回歸生態(tài)護林員巡山護林的本質(zhì)職能。采取的主要騰退方式可以包括其他公益崗位置換騰退、產(chǎn)業(yè)扶貧增創(chuàng)崗位置換騰退、勞動力輸出騰退、自主辭職離崗騰退。騰退生態(tài)護林員后不得再度新聘其他人員，跨縣安置的指標由原渠道退回原縣市區(qū)。為鞏固脫貧政策實施成效，可以讓騰退人員適當參與社區(qū)林業(yè)、混農(nóng)林經(jīng)營、生態(tài)旅游 (種植、養(yǎng)殖、手工業(yè))等相關項目，密切與私營部門、NGO、科研團體的橫向合作，提升專業(yè)知識技能，拓展資金來源，完善保障體系。同時，將生態(tài)管護與生態(tài)產(chǎn)業(yè)相結合，突出地域特色，讓貧困護林員參與到珍貴樹種繁育、造林、營林、管護、森林恢復，以及茶產(chǎn)業(yè)、菌類等林下經(jīng)濟發(fā)展中，獲得多種收益。

4.2 強化易地搬遷生態(tài)護林員日常管理

督查和指導遷入地管理機構摸清家底，準確掌握生態(tài)護林員易地搬遷的基本信息，積極開發(fā)崗位安排生態(tài)護林員上崗履職，督促基層單位盡快整合資源、理順關系、磨合管理，完善檔案移交、監(jiān)管接轉(zhuǎn)、資金劃轉(zhuǎn)與報酬發(fā)放、委托 (代管)管理協(xié)議簽訂、管護協(xié)議變更等管理事務，確保易地搬遷生態(tài)護林員履職盡責，鞏固拓展脫貧攻堅成果[11]。

4.3 不斷提升基層單位規(guī)范管理能力

在 《云南省生態(tài)護林員管理細則》的基礎上，制定出臺生態(tài)護林員考核的相關措施辦法。同時，督促指導各地要按照 “縣建、鄉(xiāng)聘、村用村管”的管理要求，細化制定相應的切合當?shù)貙嶋H的生態(tài)護林員考核管理辦法，加快建立健全生態(tài)護林員考核退出機制；推動各地充分利用手機巡護定位系統(tǒng)等網(wǎng)絡科技技術，探索生態(tài)護林員的履職考核新型方法；進一步細化明確生態(tài)護林員考核制度，建立完善生態(tài)護林員工作績效與勞動報酬掛鉤的獎懲激勵機制，讓生態(tài)護林員切實履行應盡職責，樹立勞動獲取報酬的思想，杜絕只拿補助不履職的現(xiàn)象發(fā)生；逐步提高各地生態(tài)護林員管理執(zhí)行能力，對生態(tài)護林員相關基礎數(shù)據(jù)嚴格審核和把關，并加強與其他部門的橫向聯(lián)系和數(shù)據(jù)共享，扎實做好生態(tài)護林員相關基礎性工作[12-14]。

4.4 推進生態(tài)護林員精細化管理

第一，建議國家林草局組織法律專業(yè)從業(yè)者對生態(tài)護林員的崗位性質(zhì)和勞動協(xié)議的法律屬性進行認真研判，杜絕未來崗位調(diào)整的政策風險，并進一步明確生態(tài)護林員的公益崗位性質(zhì)。第二，從森林生態(tài)保護維度，建立森林資源管護成效 (如森林火災、病蟲害防治、生物多樣性和森林蓄積量變化)綜合評價指標體系，開展成本效益分析，全面反映政策產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。第三，規(guī)范各類管護協(xié)議條款，尤其是要明確管護范圍和面積，做好生態(tài)護林員選聘、培訓和考核工作，完善檔案管理。對于采取小組巡護方式的生態(tài)護林員，建議根據(jù)實際情況和管護需求完善管護協(xié)議內(nèi)容，增加責任界定和人身傷害補償?shù)葪l款。第四，逐步理順森林資源管護管理體制，將生態(tài)護林員、公益林保護和天保管護員政策相銜接，明確界定工資標準和管護范圍，同時鼓勵基層單位勇于實踐，不斷總結成功經(jīng)驗，探索出一條理順不同項目森林管護管理辦法的思路。

4.5 繼續(xù)加強宣傳培訓工作

進一步明確各級生態(tài)護林員管理部門的職責和權限，分級負責分類指導，抓好生態(tài)護林員政策制度、業(yè)務管理、勞動技能、責任落實和內(nèi)生動力提升等方面的宣傳培訓工作，達到各級各部門、基層責任單位和生態(tài)護林員正確領會實施生態(tài)護林員政策實質(zhì)內(nèi)涵的目的。要統(tǒng)一認識到，生態(tài)護林員政策是通過政府投入財政資金創(chuàng)造公益崗位 (巡山護林)實施的精準扶貧與扶志扶智并行措施，要引導建檔立卡貧困人口通過勞動獲取報酬，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力，增強建檔立卡戶勞動致富的理念和信心，達到精準扶貧與生態(tài)保護目標同步實現(xiàn)。對管理人員、護林員進行分級分類培訓，也可委托或聘請培訓機構 (如推廣站)直接參與或指導開展專業(yè)培訓。