森林資源資產(chǎn)審計助力國土綠化行動路徑及建議*

王 桐 趙 榮 劉亞培

(中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091)

中共十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)文明建設(shè)，強調(diào)構(gòu)建人與自然生命共同體。大規(guī)模國土綠化行動是加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度的一項重要舉措，對于建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重要意義[1]。2021年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于全面推行林長制的意見》，提出到2022年6月全面建立林長制。這是構(gòu)建林草資源保護(hù)發(fā)展長效機制的重要舉措。實行森林資源資產(chǎn)審計，借鑒 “林長制”“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計”等制度要求，對國土綠化行動中森林資源增總量、提質(zhì)量、保存量任務(wù)落實情況進(jìn)行定性及定量評價，有利于更好推動我國大規(guī)模國土綠化實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

現(xiàn)有自然資源資產(chǎn)審計研究大多集中在對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計的探索中[2]，涉及水、土地、森林、草地、海洋以及礦產(chǎn)資源多個方面，主要內(nèi)容包括編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、構(gòu)建評價指標(biāo)體系、分析現(xiàn)存問題及提出建議等。目前，對森林資源資產(chǎn)審計進(jìn)行的單獨研究相對較少，而如何進(jìn)一步通過森林資源資產(chǎn)審計檢驗各地區(qū)國土綠化成效幾乎沒有涉及。2021年是落實大規(guī)模國土綠化行動的重要節(jié)點，及時開展相關(guān)研究并對實際工作提出路徑和建議非常必要。

1 森林資源資產(chǎn)審計在國土綠化行動中的作用

在國家治理中，審計實質(zhì)上是國家依法運用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為[3]。中共十八大以來，國家不斷加大對環(huán)境保護(hù)和資源能源利用情況的審計力度，以期發(fā)揮審計對生態(tài)文明建設(shè)的推動作用[4]。在大規(guī)模國土綠化行動中，林業(yè)建設(shè)至關(guān)重要，有效的森林資源資產(chǎn)審計可以發(fā)揮其對國土綠化行動的監(jiān)督保障、規(guī)范運行、跟蹤問效及推動促進(jìn)作用。

1.1 監(jiān)督保障作用

通過審計監(jiān)管督促，可以保障國土綠化目標(biāo)順利實現(xiàn)。我國2018年啟動大規(guī)模國土綠化行動，并針對森林覆蓋率及蓄積量指標(biāo)提出了到2020年、2035年及21世紀(jì)中葉分別需要達(dá)到的目標(biāo)。森林資源資產(chǎn)審計可以通過審查指標(biāo)完成情況，評價各地區(qū)乃至全國國土綠化行動的進(jìn)程進(jìn)展，對于任務(wù)指標(biāo)完成率較低的省(市、區(qū))或地區(qū)及時進(jìn)行提醒，督促各地按計劃推進(jìn)轄區(qū)綠化，確保全國目標(biāo)任務(wù)按期完成。

1.2 規(guī)范運行作用

通過審計糾偏糾錯，可以規(guī)范國土綠化相關(guān)權(quán)利運行。保持職業(yè)懷疑是審計的基本要求，森林資源資產(chǎn)審計可以運用風(fēng)險導(dǎo)向思維，結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)實際，聚焦行為風(fēng)險較高領(lǐng)域，糾正綠化行為偏差。例如，重點關(guān)注造林成活率較低的地區(qū)，從造林技術(shù)要點出發(fā)，審查該地區(qū)是否存在造林計劃不足、造林樹種單一、苗木質(zhì)量不高、栽植技術(shù)缺乏、病蟲害防治意識淡薄等問題，進(jìn)而對該地區(qū)國土綠化行動主要負(fù)責(zé)人的履職盡責(zé)情況進(jìn)行評價。

1.3 跟蹤問效作用

通過實施跟蹤審計，可以提高國土綠化實際效率效果?，F(xiàn)代審計已從過去單一的事后審計發(fā)展到對重大項目、大額資金進(jìn)行全方位、全過程的跟蹤審計。森林資源資產(chǎn)審計可以通過跟蹤退耕還林等重大工程實施情況，以及開發(fā)性政策性貸款、中央投資造林補助、綠色金融債券等中央財政資金使用情況，從招投標(biāo)、質(zhì)量安全、任務(wù)完成等環(huán)節(jié)著手，對相關(guān)重大工程項目和中央大額資金運行實際效果進(jìn)行評估[5]。

1.4 推動促進(jìn)作用

通過運用審計結(jié)果，可以促進(jìn)國土綠化更高質(zhì)量發(fā)展。審計工作產(chǎn)出不僅包括審計報告，審計結(jié)果往往對被審計對象的進(jìn)一步發(fā)展具有提示和指導(dǎo)作用。森林資源資產(chǎn)審計通過明確目標(biāo)、評估風(fēng)險、制定計劃、實施程序、獲取證據(jù)，最終形成審計報告。其中包含的審計意見以及對各類重要事項的強調(diào)說明，既是審計人員對被審計地區(qū)國土綠化行動實施情況的總體評價，也可以為本地區(qū)開展后續(xù)工作和其他地區(qū)開展同類工作提供樣板示范和誤區(qū)警示。

2 森林資源資產(chǎn)審計助力國土綠化行動的主要路徑

目前，森林資源資產(chǎn)審計主要通過森林覆蓋率、森林蓄積量等指標(biāo)，明確森林資源存量及增減變化[6]；同時結(jié)合定性及定量分析，重點審查年度造林任務(wù)、森林保護(hù)措施等完成落實情況，進(jìn)行綜合評價。

2.1 森林資源資產(chǎn)的定性分析

在國土綠化行動中，森林資源資產(chǎn)審計可以從地區(qū) “增總量、提質(zhì)量、保存量”三大任務(wù)落實情況出發(fā)，通過定性分析，審查森林增綠、提質(zhì)與保護(hù)現(xiàn)狀，從而評價地區(qū)國土綠化行動的成效。

2.1.1 審計森林增綠情況

“審增綠”即審查森林面積增加情況。審計人員可以結(jié)合遙感、全球定位系統(tǒng)等地理信息技術(shù)，參照森林覆蓋率指標(biāo)，審查各地區(qū)重點生態(tài)工程、城鄉(xiāng)綠化工程等任務(wù)的落實情況。退耕還林、京津風(fēng)沙源治理、國家儲備林等重點生態(tài)工程是推進(jìn)大規(guī)模國土綠化的主要動力，可以實現(xiàn)以大工程帶動國土綠化的大發(fā)展；開展森林城市建設(shè)、農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)，從而綠化城市空間、整治鄉(xiāng)村環(huán)境，是國土綠化為人民的最好體現(xiàn)。審計人員要深入綠化一線，對照上級下達(dá)的造林任務(wù)指標(biāo)，對上述工程實施進(jìn)度及實際增綠數(shù)量進(jìn)行評估。

2.1.2 審計造林提質(zhì)情況

“審提質(zhì)”即審查新增森林質(zhì)量水平。國土綠化行動既要追求數(shù)量，更要注重質(zhì)量。造林質(zhì)量決定著造林綠化的成敗，我國大規(guī)模國土綠化行動要通過走質(zhì)量效益型發(fā)展道路，真正提升生態(tài)環(huán)境的功能價值。審計人員可以借助林業(yè)專業(yè)知識，從采種、育苗、造林、撫育、管護(hù)到收獲成材[7]，審查造林全過程是否科學(xué)規(guī)范，并根據(jù)營造林管理指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行綜合評定。例如，通過比較實際造林中的優(yōu)勢樹種、造林密度等與作業(yè)設(shè)計是否一致，審查管理類指標(biāo)設(shè)計施工率[8]；應(yīng)用樣地調(diào)查法評價整體質(zhì)量類指標(biāo)造林成活率、株數(shù)保存率等。

2.1.3 審計森林保護(hù)成效

“審保護(hù)”即審查保護(hù)森林舉措的成效。造林任務(wù)完成后還要加強森林資源管護(hù)，鞏固造林成果，才能最終實現(xiàn)大規(guī)模國土綠化目標(biāo)。2019年12月，全國人大常委會修訂通過 《中華人民共和國森林法》，其中第四章對森林保護(hù)要點做出了詳細(xì)規(guī)定。審計人員可以依照森林法相關(guān)內(nèi)容開展森林保護(hù)工作成效審查。例如，關(guān)注被審查地區(qū)是否全面落實天然林保護(hù)責(zé)任，是否科學(xué)劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線[9]，是否存在亂砍濫伐、毀林開荒、非法占用林地等破壞森林資源的行為，以及審查該地區(qū)森林火災(zāi)、林木病蟲害等危害森林現(xiàn)象的發(fā)生率等指標(biāo)。

2.2 森林資源資產(chǎn)的定量分析

審計評價需要數(shù)據(jù)支撐，審計結(jié)論基于對被審計對象的全面評價，定性分析及定量分析兩者缺一不可。對森林資源的經(jīng)濟價值及生態(tài)價值進(jìn)行資產(chǎn)化核算，是開展森林資源資產(chǎn)定量審計的前提[10]。

2.2.1 評估森林資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值

通過收益現(xiàn)值法、重置成本法對森林資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值進(jìn)行量化評價[11]。應(yīng)用收益現(xiàn)值法核算，應(yīng)首先計算出目標(biāo)林地在其生命周期內(nèi)預(yù)期能夠?qū)崿F(xiàn)的全部收益總額，并以適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率折成現(xiàn)值，此現(xiàn)值即可作為該地森林資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值[12]；應(yīng)用重置成本法核算，需要計算出重新營造一片與現(xiàn)有林地生物性狀、生態(tài)功能等相同或相近的林地所支出的費用，此費用即作為現(xiàn)有林地森林資源的經(jīng)濟價值。

2.2.2 評估森林資源資產(chǎn)的生態(tài)價值

通過替代產(chǎn)品價值法、資源恢復(fù)費用法對森林資源資產(chǎn)的生態(tài)價值進(jìn)行量化評價。森林資源的生態(tài)價值往往難以衡量。可以找到有市場價格的功能替代品，并以該替代品的價格作為森林資源的生態(tài)價值[13]；或者以因森林資源破壞所導(dǎo)致的其他資源的生態(tài)恢復(fù)費用作為森林資源的生態(tài)價值。例如，河流上游沿岸森林的水土保持功能下降，會導(dǎo)致下游泥沙淤積、洪水頻發(fā)，則森林水土保持功能的價值可以用清理淤泥的費用表示，也可以用彌補洪水造成經(jīng)濟損失的費用衡量。

3 發(fā)揮森林資源資產(chǎn)審計助力作用的建議

3.1 明確開展森林資源資產(chǎn)審計的制度要求

2021年是落實大規(guī)模國土綠化行動的重要時間節(jié)點。為更好評價各地區(qū)的工作成效，有關(guān)主管部門可以在評估驗收過程中，適當(dāng)應(yīng)用森林資源資產(chǎn)審計的方法和路徑，結(jié)合定性及定量分析結(jié)果，綜合評價綠化進(jìn)展和成效，并在部分地區(qū)試點應(yīng)用成功的基礎(chǔ)上，將開展森林資源資產(chǎn)審計作為評價國土綠化任務(wù)落實情況的制度要求，以行政強制力推動落實，從而提高相關(guān)驗收評價工作的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

3.2 提高森林資源資產(chǎn)化核算水平

審計評價以審計證據(jù)為基礎(chǔ)，而審計證據(jù)大多需要從各類量化指標(biāo)中獲取，因此森林資源的資產(chǎn)化核算是開展森林資源資產(chǎn)審計的基礎(chǔ)。核算前首先需要明確地區(qū)森林資源的主要類型，對物質(zhì)資產(chǎn)、環(huán)境資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及森林所在的土地資產(chǎn)進(jìn)行分別核算，這就要求不斷完善森林資源類型劃分標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，因最終結(jié)果將以量化數(shù)據(jù)形式展示，具體核算過程中可借鑒經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的核算方法，不斷探索建立更加有效的指標(biāo)模型，提高核算準(zhǔn)確性，例如現(xiàn)有實踐中通過收益法、重置成本法核算森林資源的經(jīng)濟價值。

3.3 完善森林資源的信息化管理系統(tǒng)

信息化管理可以有效提高審計工作效率[14]，為此要充分發(fā)揮森林資源指標(biāo)數(shù)據(jù)庫的作用。例如，可以在審計工作中應(yīng)用中國林業(yè)科學(xué)研究院資源信息研究所建立的 “中國森林植被數(shù)據(jù)庫”，通過查詢森林植被分布圖矢量數(shù)據(jù)等，具體評價地區(qū)國土綠化任務(wù)完成情況。同時，要根據(jù)實踐需要不斷完善現(xiàn)有森林資源指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，主管部門要對統(tǒng)計口徑、格式標(biāo)準(zhǔn)等做出統(tǒng)一規(guī)定，從而做到歷史及橫向可比；數(shù)據(jù)庫應(yīng)在充分收集全國森林資源清查、森林資源連續(xù)調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計調(diào)查等獲取數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，借助林草、國土、水利、環(huán)保等各相關(guān)部門之間的共享信息進(jìn)行補充完善。

3.4 探索森林資源的體系化評價指標(biāo)

審計評價以審計標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)?，F(xiàn)有森林資源評價主要關(guān)注森林覆蓋率、蓄積量等指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)單一且尚未形成體系，給實際審計工作帶來困難。在指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，可以按照靜態(tài)結(jié)合動態(tài)、定性結(jié)合定量、全面結(jié)合重點的原則，統(tǒng)籌考慮林地總面積、各類自然保護(hù)地面積、宜林地面積、造林成活率、森林火災(zāi)受害率、有害生物成災(zāi)率、森林覆蓋率、人均活立木蓄積量等涉及林業(yè)生產(chǎn)管理全過程的各類指標(biāo)。

3.5 建立森林資源資產(chǎn)審計的專業(yè)化人才隊伍

審計人員的專業(yè)能力水平是決定審計工作質(zhì)量高低的關(guān)鍵因素[15]。森林資源資產(chǎn)審計對審計人員提出了更高要求，即不僅需要掌握審計專業(yè)知識，還需要掌握林業(yè)生產(chǎn)知識。在實踐中，可以著眼于高校復(fù)合型人才培養(yǎng)。例如，在審計專業(yè)教育中開設(shè)自然資源相關(guān)課程；加強對現(xiàn)有審計工作人員的培訓(xùn)，集中學(xué)習(xí)林業(yè)知識，完善專業(yè)知識結(jié)構(gòu)；加強相關(guān)部門之間的配合協(xié)作，如整合審計專業(yè)及林業(yè)專業(yè)工作人員，以項目組形式開展審計工作。

森林資源資產(chǎn)審計可以通過其監(jiān)督保障、規(guī)范運行、跟蹤問效、推動促進(jìn)等機制，發(fā)揮促進(jìn)大規(guī)模國土綠化行動實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展的作用。在實際工作中，可應(yīng)用相關(guān)審計思維和方法，結(jié)合審計定量及定性分析，對不同地區(qū)開展國土綠化情況做出綜合評價。同時，應(yīng)在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，積極發(fā)現(xiàn)具體工作中出現(xiàn)的問題和不足，并及時提出意見和建議，如提高森林資源的資產(chǎn)化核算水平、建立專業(yè)化的審計人才隊伍等具體建議，從而更好發(fā)揮自然資源資產(chǎn)審計對我國大規(guī)模國土綠化行動的推動和助力作用。