黃河 “幾”字灣 (榆林)林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)主要問題及對(duì)策*

王 楓 陳幸良

(1 中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091；2 中國林學(xué)會(huì) 北京 100091)

黃河流域 “幾”字灣是黃河流經(jīng)甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西5省 (區(qū))時(shí)所形成的 “幾”字形生態(tài)區(qū)域，總面積57萬km2[1]。這一區(qū)域能源富集、傳統(tǒng)特色農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)，是與蒙古國、俄羅斯和中亞諸國等開展交流合作的前沿和橋頭堡，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略腹地，具有重要戰(zhàn)略地位[1]。習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上明確指出，黃河流域在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全中占有重要地位，要求著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理[2]?！皫住弊譃硡^(qū)域地處我國干旱和半干旱過渡區(qū)域，也是森林和草原分布的過渡地帶，森林、草原、荒漠、濕地等生態(tài)系統(tǒng)相互交織，生態(tài)區(qū)域獨(dú)特。黃河 “幾”字灣生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)是黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要內(nèi)容，是服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本保障。

榆林市位于黃河 “幾”字灣區(qū)域的下游，境內(nèi)黃河長度389 km，有53條河流匯入黃河，是黃河 “幾”字灣的核心區(qū)域。本文將以榆林市為例，根據(jù)收集的資料以及實(shí)地調(diào)研、座談、訪談，總結(jié)榆林市林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的成效以及存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上提出加快林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的主要對(duì)策。

1 榆林市概況

榆林市位于陜西省最北部，總面積43 578 km2，總?cè)丝?80萬。氣候?qū)儆谂瘻貛Ш蜏貛О敫珊荡箨懶约撅L(fēng)氣候，年均降水量400 mm。該市地處毛烏素沙地與黃土高原過渡地帶，地貌大體以長城為分界線:北部是毛烏素沙漠南緣風(fēng)沙草灘區(qū)，占面積的36.70%；南部是黃土高原丘陵溝壑區(qū)，占面積的51.75%；西南部為梁狀低山丘陵區(qū)，占面積的11.55%。榆林市能源礦產(chǎn)資源豐富，是國家能源重化工基地，也是黃土高原水土流失治理的重點(diǎn)區(qū)域，土壤沙化嚴(yán)重，曾是全國土地荒漠化和沙化危害嚴(yán)重地區(qū)之一。

2 榆林市林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效

歷史上榆林曾經(jīng)林草茂密、水草豐美，后因戰(zhàn)爭及氣候變遷等原因，地表植被嚴(yán)重破壞，荒漠化、土地沙化和水土流失十分嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)極度脆弱。中華人民共和國成立初期，當(dāng)?shù)亓帜靖采w率只有約0.90%。從20世紀(jì)80年代開始，榆林以 “三北”防護(hù)林建設(shè)為契機(jī)，積極治理水土流失，科學(xué)開展防沙治沙。2000年以后，榆林市大力實(shí)施退耕還林和天然林保護(hù)等林業(yè)重大生態(tài)工程，營造防護(hù)林帶，開展封山禁牧。中共十八大以來，榆林市堅(jiān)持山水林田湖草沙綜合治理，以創(chuàng)建國家森林城市和黃土高原生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，大力開展 “全面治理荒沙行動(dòng)” “林業(yè)建設(shè)五年大提升”等生態(tài)保護(hù)修復(fù)行動(dòng)，全市生態(tài)環(huán)境得到根本改善。

2.1 沙化土地得到有效治理

2019年，全市沙化土地治理率達(dá)到93.24%，區(qū)域性的荒漠化趨勢(shì)得到顯著逆轉(zhuǎn)，沙化土地面積比1999年減少了31.50萬hm2。建成了總長1 500 km、面積11.70萬hm2的防風(fēng)固沙林帶，形成了帶片網(wǎng)、喬灌草相結(jié)合的區(qū)域性防護(hù)林體系，沙區(qū)57.30萬hm2流沙全部得到固定或半固定。70年治沙實(shí)踐形成了 “南治土北治沙”的榆林治沙模式，對(duì)全國治沙工作具有重要引領(lǐng)作用。榆林1.80萬km2的黃土丘陵水土流失區(qū)得到治理，年入黃河泥沙量由中華人民共和國成立初期的5.13億t減少到2.90億t，年揚(yáng)塵天氣由超過100 d減少到10 d以下。2019年，榆林市優(yōu)良以上空氣質(zhì)量天數(shù)295 d，其中達(dá)到一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)天數(shù)27 d，優(yōu)良空氣質(zhì)量天氣比例超過80%[3]。沙化土地的有效治理為當(dāng)?shù)丶涌炷茉粗鼗せ亟ㄔO(shè)提供了良好生態(tài)基礎(chǔ)。

2.2 森林和草原面積逐步擴(kuò)大

隨著 “三北”防護(hù)林、退耕還林等生態(tài)工程的實(shí)施和近20年來年均降水量顯著增加，2000—2018年榆林市整體植被覆蓋度顯著增加，平均每年增加1.89個(gè)百分點(diǎn)[4]。目前，榆林市林木保存面積143.80萬hm2，森林覆蓋率由2000年的25%提高到2019年的34.8%。榆林市沙區(qū)主要植被類型是灌木固沙林，目前灌木林地92.34萬hm2，占林地總面積的73%，主要的灌木有檸條、沙蒿、沙柳等[5]。全市可利用草地面積122.20萬hm2，人工種草保存面積50.70萬hm2。森林和草原面積逐步擴(kuò)大，助推榆林市在2019年成功創(chuàng)建國家森林城市[6]。同時(shí)，森林和草原面積的增長為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供了生態(tài)屏障。全市形成了以防護(hù)林為屏障，節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，糧、油、肉、奶為主導(dǎo)產(chǎn)品的綠洲農(nóng)業(yè)新格局[7]。

2.3 林草經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益穩(wěn)步提升

林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)提高了生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，提升了人民的生態(tài)福祉。全市現(xiàn)有國家沙漠公園1處、國家森林公園1處、省級(jí)森林公園4處。依托豐富的森林資源，建成了榆林東沙生態(tài)公園、榆溪河濱公園以及神木兩山、府谷神龍山等16個(gè)城郊森林公園，及陜西省紅堿淖等6個(gè)自然保護(hù)區(qū)，自然保護(hù)地面積約占全市國土面積的3.20%。當(dāng)?shù)匾劳辛植萆鷳B(tài)保護(hù)修復(fù)工程大力發(fā)展特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)。全市建有生態(tài)旅游點(diǎn)49個(gè)、特色名鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村旅游示范村36個(gè)、森林體驗(yàn)基地3個(gè)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)示范基地3處[6]。2019年全市林業(yè)總產(chǎn)值98.40億元，各類經(jīng)濟(jì)林面積達(dá)到26.70萬hm2，林下經(jīng)濟(jì)面積2.80萬hm2，初步架構(gòu)起包括紅棗、核桃、“兩杏”、山地蘋果、長柄扁桃等的獨(dú)具特色的經(jīng)濟(jì)林果產(chǎn)業(yè)主框架，建立起集產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售為一體的經(jīng)濟(jì)林果產(chǎn)業(yè)新體系[8]。

3 林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)中存在的主要問題

3.1 生態(tài)系統(tǒng)依然十分脆弱

榆林市林草生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)目前存在的最突出問題仍然是生態(tài)脆弱、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差。一是林草資源總量不足，特別是白于山區(qū)和南部黃土丘陵溝壑區(qū)的山體裸露依然沒有得到有效治理，森林草原覆蓋率有待提升。二是林草質(zhì)量不高。林草植被退化嚴(yán)重，榆林風(fēng)沙草灘區(qū)植被覆蓋度相對(duì)不高，沙區(qū)原有植被老化嚴(yán)重，疏林、矮草地日益增多。根據(jù)第5次全國荒漠化和沙化監(jiān)測(cè)結(jié)果，目前沙區(qū)有20萬hm2殘破林地亟需改造復(fù)壯，10萬hm2防護(hù)林網(wǎng)亟待更新[9]。全市半數(shù)以上的草地退化，其中輕度退化36萬hm2，中度退化18萬hm2，重度退化6萬hm2。三是樹種結(jié)構(gòu)不合理。落葉樹種較多，常綠樹種少；純林多，混交林少；經(jīng)濟(jì)林比例偏小。生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性有待提升。

3.2 生態(tài)治理難度加大，投入機(jī)制有待改進(jìn)

一是隨著林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的推進(jìn)，需要治理的土地立地條件越來越差，治理成本更高、難度更大。二是生態(tài)治理投資不足。生態(tài)建設(shè)主要依靠國家投入，但大部分縣區(qū)財(cái)政投資有限，激勵(lì)政策不足，社會(huì)投資積極性不高。三是生態(tài)治理投入機(jī)制僵化，招投標(biāo)項(xiàng)目程序復(fù)雜、耗時(shí)長，經(jīng)常錯(cuò)過最佳造林季節(jié)，對(duì)林木成活率、生長勢(shì)和成林能力造成嚴(yán)重影響。四是由于土地歸屬、林權(quán)歸屬等問題，造林地塊落實(shí)難度不斷加大。

3.3 林草資源管理能力滯后

一是撫育管護(hù)力度不夠。沙區(qū)幼林撫育方法創(chuàng)新不足，缺乏適合沙區(qū)林分持續(xù)更新的措施。二是封山 (沙)禁牧不徹底。榆林是山西省的養(yǎng)羊大區(qū)，盡管沙區(qū)的人工種草面積逐年增加，但牧草矛盾依然十分突出，偷牧現(xiàn)象嚴(yán)重、處罰困難，管理措施不力。三是森林草原防火存在風(fēng)險(xiǎn)。榆林市地處半干旱地區(qū)，特別是西部風(fēng)沙草灘區(qū)干旱少雨，極易發(fā)生森林火災(zāi)。當(dāng)?shù)鼐用穹阑鹨庾R(shí)不強(qiáng)，沙區(qū)造林時(shí)很少設(shè)計(jì)防火通道，防火道路和防火隔離帶缺乏。四是有害生物防控體系不健全。有害生物預(yù)警和防控能力欠缺，缺乏專業(yè)隊(duì)伍、設(shè)備，技術(shù)力量薄弱。

3.4 林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢

一是沙區(qū)主栽樹種亟待確定，產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)滯后。適宜沙區(qū)種植的樹種較少，可供選擇的生態(tài)功能強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益好的經(jīng)濟(jì)林品種更少。榆林市現(xiàn)有紅棗林面積11.30萬hm2，由于氣候變化導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟涤炅吭黾?，增加的降雨量與紅棗成熟季節(jié)重合，紅棗裂果、霉變現(xiàn)象普遍發(fā)生，紅棗產(chǎn)量較低、品質(zhì)不高，紅棗等經(jīng)濟(jì)林效益較低，經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨重大瓶頸。二是林草產(chǎn)業(yè)鏈條較短，產(chǎn)品附加值低。目前林草產(chǎn)業(yè)多以第一產(chǎn)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品為主，缺乏精深加工能力，產(chǎn)品附加值較低。三是林草產(chǎn)值較低，農(nóng)民參與意識(shí)有待提高。林草產(chǎn)業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量和農(nóng)民收入中所占比例較低，農(nóng)民投入生態(tài)建設(shè)和林草產(chǎn)業(yè)的積極性和主動(dòng)性不足。

4 主要對(duì)策

隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略[10]，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)成為黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)[11]。榆林市作為我國黃土高原和毛烏素沙漠的交界地帶，在黃河流域生態(tài)保護(hù)中具有重要的戰(zhàn)略意義。2021年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于全面推行林長制的意見》，提出在全國全面推行林長制，明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)發(fā)展森林草原資源目標(biāo)責(zé)任[12]。林長制通過強(qiáng)化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，建立考核問責(zé)機(jī)制，構(gòu)建了黨政統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、部門齊抓共管、社會(huì)廣泛參與的林草發(fā)展大格局[13]，為榆林市林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了制度保障。同時(shí)，退耕還林還草等生態(tài)工程的實(shí)施促進(jìn)了植被的恢復(fù)和生長[14]，并與氣候變化帶來的降水增加、氣溫升高等因素交織疊加，相互促進(jìn)，為當(dāng)?shù)亓植葜脖换謴?fù)帶來了新的契機(jī)。

4.1 積極謀劃林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程

一是積極將榆林林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)列入國家 “重要生態(tài)系統(tǒng)重大生態(tài)建設(shè)工程規(guī)劃”。二是積極謀劃林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)項(xiàng)目，增加資金投入。加大新一輪退耕還林還草力度，針對(duì)沙化耕地應(yīng)有計(jì)劃地還林還草。三是大力發(fā)展灌木林和草場，配套完善農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)體系，逐步增加林草面積，恢復(fù)草原植被。四是穩(wěn)固森林城市建設(shè)成效，持續(xù)開展 “塞上森林城”建設(shè)，提質(zhì)增效，高規(guī)格開展國土綠化，增加森林公園等自然公園數(shù)量。

4.2 創(chuàng)新林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策機(jī)制

一是增加林草植被生態(tài)修復(fù)資金投入渠道，在爭取中央財(cái)政資金的同時(shí)，穩(wěn)步增加地方財(cái)政投資力度，制定政策鼓勵(lì)能源開發(fā)企業(yè)等社會(huì)資本參與林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)事業(yè)。二是設(shè)立專門資金用于退化林地和草原的改造和提質(zhì)增效，改善林草資源質(zhì)量。三是探索采取政府贖買、承包造林等形式增加生態(tài)修復(fù)的土地供給，提升農(nóng)民參與林草植被生態(tài)修復(fù)的積極性。四是大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，充分利用林下空間發(fā)展林藥、林草等復(fù)合經(jīng)營模式，提高林草空間生物多樣性，提升林草生態(tài)系統(tǒng)功能。

4.3 完善生態(tài)補(bǔ)償制度

一是制定出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吆蜋C(jī)制，堅(jiān)持工業(yè)反哺林草事業(yè)，明確資源開采及轉(zhuǎn)化企業(yè)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的責(zé)任和義務(wù)，完善黃河下游對(duì)中上游的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。二是擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，將全市紅棗等經(jīng)濟(jì)林全部納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，以維持紅棗等經(jīng)濟(jì)林規(guī)模和生態(tài)效益穩(wěn)定。三是提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，探索建立本地財(cái)政資金穩(wěn)定投入和社會(huì)資金廣泛參與的生態(tài)補(bǔ)償資金投入機(jī)制。

4.4 加強(qiáng)林草資源管護(hù)

一是加強(qiáng)資源管護(hù)，推進(jìn)林長制、草長制改革，壓實(shí)管理責(zé)任，統(tǒng)籌推進(jìn)草牧平衡，確保林草資源數(shù)量不減、質(zhì)量不降。二是明確林草資源管護(hù)的責(zé)任單位和責(zé)任人，壓實(shí)管護(hù)責(zé)任。三是加強(qiáng)宣傳，提升公眾對(duì)林草生態(tài)保護(hù)修復(fù)重要性的認(rèn)識(shí)，減少對(duì)林草資源的破壞。四是充分利用GIS、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段強(qiáng)化林草資源管理，建立林草資源一張圖，實(shí)現(xiàn)林草資源管理的精細(xì)化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。

4.5 開展林草產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效行動(dòng)

一是推進(jìn)林草產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展山地蘋果、海紅果、文冠果等特色經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)。二是開展紅棗低效林改造，推廣先進(jìn)栽培管理技術(shù)，將低效林改造面積納入政策性保險(xiǎn)范圍，保護(hù)農(nóng)民經(jīng)營收益。三是推進(jìn)林草產(chǎn)業(yè)科技示范園區(qū)和加工基地建設(shè)，加強(qiáng)引種試驗(yàn)和新品種新技術(shù)推廣示范，引進(jìn)林草產(chǎn)品精深加工企業(yè)，加大新產(chǎn)品研發(fā)力度，延長林草產(chǎn)業(yè)鏈。四是加強(qiáng)財(cái)政資金投入力度，積極吸納社會(huì)資本投資林草產(chǎn)業(yè)，探索開展林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)抵押貸款，為林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。

4.6 強(qiáng)化人才和科技支撐

一是提高人才引進(jìn)力度，積極引進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)治理、經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域中高端人才。二是強(qiáng)化科技支撐，著力突破制約林草生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵核心技術(shù)，針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際，著力突破沙區(qū)植被修復(fù)、困難立地生態(tài)修復(fù)、沙區(qū)精準(zhǔn)灌溉技術(shù)、樹種草種科學(xué)選育等技術(shù)難題。三是開展科技合作，加強(qiáng)與高校、科研院所的交流協(xié)作，充分利用其科技優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化和落地，更好地服務(wù)榆林市生態(tài)保護(hù)修復(fù)事業(yè)。