地方政府舉債模式轉型研究

郭富紅，陳艷瑩，張英明

（1.大連理工大學a.城市學院；b.經濟管理學院，遼寧 大連116600；2.南京大學 商學院，南京210093）

引 言

政府舉債是指地方政府為滿足經濟社會發(fā)展需要，在其自身財力不足時，借助政府信用，向金融機構、社會法人或者其他組織進行舉債的行為，是當今世界各國普遍采用的一種平衡政府收支的重要措施。1994年，中國實施分稅制改革后，尚未形成完善的中央轉移支付機制，地方政府財政支出壓力較大。為滿足地方經濟發(fā)展需要，地方政府組建了以融資平臺公司等組織形式為代表的舉債平臺，以填補財政收支缺口。舉債平臺在為地方政府緩解財政壓力、促進社會發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但也面臨著監(jiān)管缺失等現(xiàn)實問題。近年來，中央政府持續(xù)加強對地方政府舉債融資的規(guī)范力度，不斷遏制其野蠻生長，標定新的地方政府舉債紅線，但囿于長期發(fā)展過程中積壓的歷史性問題，部分地方政府舉債模式轉型進程較為緩慢，且阻礙轉型的各類因素尚未得到有效根除。當前，學術界在關于地方政府舉債的發(fā)展歷程、融資舉債模式、債務擴張風險、融資平臺公司風險及市場化改造等方面的研究成果頗豐。中國地方政府舉債模式的轉型之路任重道遠，尚未跳出既往的舉債融資路徑，隱性債務仍是地方政府債務的潛在風險。對此，本文從當前地方政府舉債模型特點、轉型所面臨的基礎條件、現(xiàn)實障礙以及現(xiàn)實路徑等方面展開具體研究。

一、當前地方政府舉債融資模式的特點

改革開放以來，在不斷滿足地方發(fā)展資金需求的動機驅動下，地方政府舉債融資體系經歷了集資和收費、借助地方融資平臺貸款或發(fā)債、發(fā)行地方政府債券及社會資本合作三大階段［1］。如今，隨著中央政府對地方債務管理的持續(xù)強化，地方政府舉債融資模式圍繞中央與地方政府之間的合作博弈，地方政府與投融資主體權責利關系不斷發(fā)生演變。當前模式主要特征表現(xiàn)為以下三個方面：

（一）地方債務模式轉向預算管理

2014年，《中華人民共和國預算法》迎來第一次修正，地方政府擁有了中央規(guī)定限額內自主發(fā)行地方債券的權利。據此，地方政府舉債融資體系迎來了重大歷史性轉折，開始逐步由傳統(tǒng)的行政命令控制型轉向預算管理型舉債融資模式［2］。同一時期，響應中共十八屆三中全會精神而誕生的政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），通過引入社會資本和市場機制，有效緩解了地方政府的財政壓力。2017年，財政部等中央部委先后發(fā)布了系列政策文件，將地方政府債券以外的融資類型逐步納入法定實施框架，進一步規(guī)范地方政府和社會資本合作模式，清理潛在風險［3］。

地方政府舉債融資納入預算管理后，中央政府通過債券總額和社會資本合作比例進行控制，對地方政府舉債融資進行預算，并給予總體安排和硬性約束；地方政府舉債融資活動必須在法定框架內開展，以集體決策取代個人決策，這樣才能有效避免政績導向下的超額舉債行為，提高地方政府科學決策水平。規(guī)范管理地方政府舉債融資模式，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是提升國家財政管理體系現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)，有利于構建公開、透明、平穩(wěn)、可信的財政機制，能夠有效糾正地方政府舉債融資的隨意性傾向，持續(xù)提升政府公信力［4］。

（二）地方舉債主體法定化

隨著舉債體系不斷創(chuàng)新，地方政府的融資渠道早已不再局限于傳統(tǒng)的銀行借貸，非銀行金融機構、地方融資平臺等新型融資類型成為地方政府舉債融資的重要來源［5］。傳統(tǒng)地方政府舉債主體具有多樣化、隱蔽性的典型特征。2018年12月29日，新《預算法》第二次修正，明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措，這標志著省、自治區(qū)、直轄市政府是地方政府舉債的法定主體。地方政府舉債體系轉型后，非政府機構不再作為地方政府的舉債主體，其舉借債務不再納入地方政府債務統(tǒng)計口徑，地方政府不得以任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。融資平臺公司、國有企業(yè)經由市場化改造后成為獨立主體，可通過市場化的方式規(guī)范運行、融資開源，并合法開展與地方政府的合作，承接政府項目建設［6］。

（三）嚴格約束地方政府債務支出責任

2018年新《預算法》規(guī)定，地方政府舉債規(guī)模由國務院下達并列入本級預算調整方案，舉借債務只能用于公益性資本支出。同時還嚴格限制了地方政府及其所屬部門的擔保行為。2019年3月7日，財政部發(fā)布《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，提出“財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目”、年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%等具體要求，以防控地方政府假借PPP名義增加隱性債務，控制地方政府債務規(guī)模，確保政府和社會資本合作的健康運行及可持續(xù)發(fā)展［7］。

二、地方政府舉債融資模式轉型的基礎條件

（一）中央層面制度完善，政策利好

在經濟社會快速發(fā)展的過程中，地方債務是影響國家經濟平穩(wěn)運行的重大風險因素之一。中共十八屆三中全會以來，中央通過完善立法、制定政策，對地方政府債務管理進行大力規(guī)范，兩次修訂了《中華人民共和國預算法》，發(fā)布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》《地方政府債務風險分類處置指南》《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》等政策文件，內容覆蓋地方政府舉債融資模式轉型、存量債務處理、債務風險和化解、規(guī)范舉債融資債務監(jiān)管、債務管理考核等相關領域，以阻斷地方政府債務風險傳遞［8］。同時，中央進一步加大了對地方政府舉債的監(jiān)督力度。2019年4月，財政部各地監(jiān)管局更名設立，新增地方政府債務監(jiān)督職能，對地方政府債務實行常態(tài)化、動態(tài)化監(jiān)督管理，嚴密防控地方政府債務風險。

（二）地方政府主動轉型動力顯現(xiàn)

中央政府逐步完善頂層設計和加大財政審計監(jiān)督力度。審計署持續(xù)對地方政府債務違規(guī)問題予以通報，并公布地方政府隱性債務的具體數(shù)額，使地方政府對于舉債體系轉型和舉債行為規(guī)范有了更為強勁的外部動力［9］。緊隨其后，四川省、海南省、山西省等地相繼出臺《地方政府債務風險評估和預警暫行辦法》，云南省、江蘇省等地出臺《政府性債務管理暫行辦法》，積極響應中央政府相關規(guī)定。地方政府債務風險基本形成處置和化解的共識，自覺推動舉債體系轉型創(chuàng)新的意愿較為明顯。

（三）融資平臺市場化轉型優(yōu)勢突出

融資平臺公司是從事投融資業(yè)務的經濟實體，擁有獨立企業(yè)法人資格，承載公益性項目投融資的基礎功能，其組織及內涵與地方政府存在緊密聯(lián)系。傳統(tǒng)融資平臺公司均由地方政府主導設立，其外在組織形式和經營模式遵循企業(yè)法人模式標準，但兼具機關法人特性，且大多沿用了政府決策模式。隨著地方政府舉債融資模式的轉型推進，地方政府融資平臺公司經由市場化改造后不再承接地方政府舉債職能，不再依賴于傳統(tǒng)政府信用背書模式進行投融資，但其轉型發(fā)展相較其他市場主體仍具有獨特優(yōu)勢［10］。

一是政府資源優(yōu)勢明顯。地方政府融資平臺公司的生存和發(fā)展路徑高度依賴地方政府，管理者一般都具有政府工作經驗，擁有廣闊的關系網絡和豐富的地方建設經驗，管理優(yōu)勢顯著；能夠切實將政府資源優(yōu)勢轉化為自身的市場競爭優(yōu)勢，接洽地方政府優(yōu)質資源項目，在非營利性質的基礎設施建設領域擁有得天獨厚的經驗和資源優(yōu)勢。二是資產規(guī)模較大。在社會經濟發(fā)展競爭過程中，為了吸引外部資本投入地方經濟建設，地方政府尤其是省級政府，多通過打造投資大、資產多、資金雄厚的超大規(guī)模融資平臺，以享受較大傾斜的優(yōu)惠政策，致使融資成本較低，在業(yè)務擴張等市場競爭過程中具有并保持明顯優(yōu)勢。三是占據市場優(yōu)勢地位。在傳統(tǒng)經營模式中，地方政府融資平臺公司主要承接地方政府項目，在市場準入門檻、特許經營許可等方面享有其他市場主體無可比擬的“特權”，這一優(yōu)勢可持續(xù)轉化到市場化的經營過程中，因此其突出的融資能力和管理技術優(yōu)勢，也將進一步擴大其優(yōu)勢地位［11］。

三、地方政府舉債融資模式轉型的癥結

當前，地方政府舉債融資模式轉型已初具支持條件，但囿于融資平臺公司既往長期承接地方政府舉債功能的歷史角色，導致其不可避免地受到地方政府存量債務風險的影響。如何厘清地方政府歷史債務的所屬主體和權責關系、化解既有債務風險危機、明確未來地方政府融資平臺公司的角色定位，是地方政府舉債融資模式能否順利轉型的關鍵所在［12］。

（一）地方政府與融資平臺公司的關系

隨著1994年分稅制度的改革，在《預算法》明令禁止地方政府舉債融資的現(xiàn)實條件下，為突破財政資金瓶頸和法律障礙，越來越多的地方政府開始轉向建設地方政府融資平臺公司，其目的是以融資平臺公司之名行地方政府舉債之實，使融資平臺公司成為地方政府舉債融資行為活動的實際控制主體。地方政府融資平臺公司大多在成立之初就具備了市場主體的形式和名義，代替地方政府承接銀行或信托資金，通過政府劃撥的土地或財政補貼，以地方政府信用背書向金融機構獲取大額貸款，并投入公共事業(yè)建設［13］。2010年5月26日召開的國務院常務會議明確提出，要分類清理規(guī)范已設立的融資平臺公司，劃清職能，規(guī)范運作。隨著相關職能的逐步剝離，地方政府債務風險危機得以緩解，但多年來早已習慣背靠政府生存的融資平臺公司，其市場化轉型道路并非一帆風順，主動參與市場競爭的內生動力和抗風險能力不足。由于融資平臺公司對外代表的是地方政府信用，一旦出現(xiàn)債務風險或經營危機，地方政府仍然需要承擔相應的責任；它們這一緊密的共生關系，注定了地方政府舉債融資模式轉型不可能一蹴而就。

（二）地方政府對融資平臺公司的救助

2021年4月13日，國務院發(fā)布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確提出要“清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算”。早在2010年，國務院發(fā)布的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，就已明確提出要嚴格劃分地方政府承擔債務和企業(yè)承擔債務，但在具體實踐過程中，由于部分地方政府尚未確定債務承接機構，且主觀剝離的意愿較低，導致仍有較大存量債務和新增債務。依托融資平臺公司而生的隱性政府債務，導致融資平臺公司的債務風險難以有效化解。在債務額度越積越大、債務風險越來越大的情況下，一旦爆發(fā)債務危機和資金鏈斷裂，其必須且只能依靠地方政府和銀行進行救助。而在地方政府與融資平臺公司錯綜復雜的關系下，融資平臺公司債務危機造成的危害可能會不斷擴大，甚至演變成為沖擊地方財政的“灰犀牛”。融資平臺公司實施自負盈虧的市場化運行后，地方政府以出資額為限度承擔有限責任。但由于地方政府融資平臺公司在社會公共事業(yè)中有著特殊地位，如果其合理融資受阻，造成大范圍違約，勢必對地方經濟造成嚴重沖擊。因此，受到地方政府隱性債務、地方經濟發(fā)展需要和地方政府信用建設的共同作用，地方政府可能會對融資平臺公司的債務危機進行一定程度的救助。

（三）融資平臺公司債務處置問題

在融資平臺公司傳統(tǒng)經營模式中，地方政府向其注入相應資產或特許經營權限，融資平臺公司為了擴大自身的融資能力，通常會對注入資產進行一定的包裝，但由于其資產的總體流動性和變現(xiàn)能力相對較差，其償債能力會受到較大的負面影響。在融資平臺公司所背負的債務中，有相當部分為歷史時期積累的公共項目建設負債，由于其以政府信用背書，因此必須按約清償債務。在歷史債務和新增債務的雙重壓力下，市場化轉型過程中的融資平臺公司債務處置面臨較大考驗，其債務處置結果直接關系到地方政府舉債融資模式的轉型成效。

四、地方政府舉債融資模式轉型的實踐路徑

中國地方政府舉債融資體系經歷了改革開放以來“摸著石頭過河”的探索式發(fā)展。當前，地方債券的發(fā)行為地方政府舉債融資模式轉型提供了巨大利好，政府和社會資本合作方式亦日趨成熟。為有效控制和化解地方債務風險，促進地方經濟健康有序發(fā)展，亟須在新的發(fā)展條件下推動地方政府舉債融資模式轉型創(chuàng)新，融資平臺公司市場化轉型同樣是其中的重要環(huán)節(jié)。

（一）規(guī)范地方政府舉債融資行為

從根源上規(guī)范地方政府的舉債融資行為，應從以下兩方面入手：一方面，要“堵住”其違規(guī)舉債的非正規(guī)途徑，持續(xù)強化對地方政府隱性舉債的監(jiān)管和問責力度。成立專項督查隊伍，監(jiān)督地方政府與融資平臺公司之間的債務關系，對關系不清、虛報債務、隱性舉債等違規(guī)行為，依法追究地方政府負責領導的相關責任，并建立終身責任追究機制和責任倒查制度，從根本上杜絕傳統(tǒng)政績觀導向下的執(zhí)政者僥幸心理和違規(guī)行為［14］。另一方面，要“打通”地方政府合理融資渠道，降低其融資門檻和舉債成本，建立現(xiàn)代財稅體制，完善分稅制財政管理體系，優(yōu)化地方稅體系，合理劃分中央與地方政府之間的財政權責，正確處理二者之間的財政分配關系，進一步完善中央轉移支付，強化地方財政自我造血，構建公開透明、風險可控的地方政府舉債融資模式，釋放地方經濟發(fā)展活力，防范系統(tǒng)性金融風險。

（二）提高地方政府債務償還能力

建立完善的償債機制，成立地方政府債務承接專門機構和舉債融資責任制度?？茖W評估地方政府的債務償還能力，并以此為重要依據核準舉債限額，完善以債務率為主要指標的債務風險評估體系，使舉債限額與地方政府預算收入、項目收益相匹配。要妥善處置和化解與融資平臺公司剝離后的地方政府存量債務，尤其是未審批債務、任期外債務、空殼類債務等，堅決維護債權人的合法權益。摒棄傳統(tǒng)借新債還舊債的債務償還方式，抑制隱性債務增量，加強監(jiān)督，強化審計問責體系建設與完善工作［15］。建立償債專項基金等償債機制，以建立地方政府債務危機與財政安全之間的緩沖帶。

（三）加速融資平臺公司轉型發(fā)展

推動地方政府融資平臺公司市場化的順利轉型，首要前提是厘清地方政府與融資平臺公司之間的關系。因此，應以“產權明晰、權責明確、政企分開”為根本遵循，以融資平臺公司為市場主體進行改革、重組、轉型，實行現(xiàn)代化市場經營。一是對既有融資平臺公司進行分類改革和有效監(jiān)管，地方政府由“管經營”轉向“管資本”，鼓勵融資平臺公司以市場化方式轉型升級，精準定位轉型功能，加速實體化建設，在充分的市場競爭過程中培育新的競爭優(yōu)勢。二是全面清理融資平臺公司存量債務，剝離地方政府債務。對于負債水平超過安全范圍但尚未達到破產清算標準的，地方政府可注入一定的經營現(xiàn)金流量資產，幫助融資平臺公司合理控制債務規(guī)模。對于轉型過渡階段確有困難的，地方政府可在法律框架和政策允許的范圍內，給予財政補貼、稅收優(yōu)惠等扶持，提升其抗風險能力。政府相關職能部門應積極溝通協(xié)調，幫助其突破轉型瓶頸和障礙，使其持續(xù)強化市場競爭優(yōu)勢。同時，促使其盤活資產和優(yōu)質資源，拓寬融資渠道，降低融資成本［16］。三是按照市場化經營方式實施融資平臺公司內部改革。建立協(xié)調高效、決策科學的治理結構，完善管理和保障制度，通過預算控制、資源整合、財務預警等方式強化資產運作能力，明確市場定位，提高投資效益，在廣闊的市場發(fā)展空間中不斷鞏固和培育新的競爭優(yōu)勢，為地方經濟發(fā)展和社會進步貢獻更大力量。