法理：黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐的價(jià)值基礎(chǔ)

曾鈺誠

（廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門361005）

一、法理的內(nèi)核是良法善治

所謂“法理”，是指“法”的內(nèi)在機(jī)理和規(guī)律、價(jià)值追求及其正當(dāng)性，是法的本質(zhì)所在。法理是法律與法治的高級(jí)理論形態(tài)，法律理論面向?qū)嵲诜w系及其構(gòu)建，法治理論著眼于法秩序的實(shí)現(xiàn)與規(guī)范體系的建構(gòu)，而法理理論則關(guān)注價(jià)值層面，強(qiáng)調(diào)包括實(shí)在法體系建構(gòu)以及法秩序形塑的法實(shí)踐必須滿足基本的價(jià)值要求［1］141，重視價(jià)值對(duì)法治體系及其實(shí)踐的塑造與引導(dǎo)作用。因而，法理就是對(duì)制度規(guī)范背后的觀點(diǎn)、價(jià)值、規(guī)律、正當(dāng)性依據(jù)等內(nèi)容的提煉與總結(jié)，具有普遍意義上的指導(dǎo)作用。法治與政治是緊密相關(guān)的，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)?！保?］法治是社會(huì)上層建筑的組成部分，具有鮮明的政治屬性，世界上不存在超政治和超階級(jí)的法治形態(tài)［3］。在馬克思主義法理學(xué)傳統(tǒng)中，政黨、國家、法律被視為緊密交織在一起的政治現(xiàn)象，在馬克思主義法治思想中國化的過程中，黨與法、黨的政策與國家法律之間的邏輯關(guān)聯(lián)一直是法理學(xué)研究的基本范疇與重要對(duì)象［4］。法理體現(xiàn)了政治與法治的深刻關(guān)聯(lián)。在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路的語境下，法理作為中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的理論集成，深刻反映著法治實(shí)踐過程及其背后的政治價(jià)值與意識(shí)形態(tài)。無論是法律還是黨內(nèi)法規(guī)，都是政治實(shí)踐的產(chǎn)物，政治邏輯嵌入其中，并構(gòu)成法理的具體表現(xiàn)形式。

中國共產(chǎn)黨從全面依法治國總目標(biāo)中創(chuàng)建了“中國特色社會(huì)主義法治體系”的理論概念，從推進(jìn)國家治理實(shí)踐的視角概括出“中國特色社會(huì)主義制度”以及“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的理論命題，從馬克思主義中國化的法治實(shí)踐中提煉出“習(xí)近平法治思想”的重大理論成果等，都展現(xiàn)了法理建構(gòu)的生命力與生產(chǎn)力。習(xí)近平法治思想系統(tǒng)建立了以“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系”“堅(jiān)持依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”“在法治軌道上推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化”“建設(shè)良法善治的法治中國”等理論命題為核心內(nèi)容的理論體系，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了強(qiáng)有力的思想理論指引與支撐［5］。這些重大且關(guān)鍵的頂層設(shè)計(jì)與理論成果實(shí)質(zhì)對(duì)接了新時(shí)代黨治國理政的政治需要、管黨治黨的法治需要以及人民對(duì)美好生活向往的制度需要。新時(shí)代法理必須回應(yīng)這些需要，法理的理論建構(gòu)也必須緊緊圍繞這些需要，并能全面深刻呈現(xiàn)這些重大政治頂層設(shè)計(jì)、法治思想建構(gòu)、法治理論形塑背后的價(jià)值邏輯。在理論與實(shí)踐意義上，法理的理論內(nèi)涵與價(jià)值內(nèi)容通過嵌入法治實(shí)踐，并通過上述需要展現(xiàn)的就是“立良法，行善治”。

“良法善治”既是法理的內(nèi)核，也是法理在中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)實(shí)踐的引申。從一定意義上說，良法善治就是法理之治，法理是對(duì)良法善治之價(jià)值的強(qiáng)調(diào)［1］139。良法善治是當(dāng)代中國法理體系的精髓，法治中國以良法善治作為其內(nèi)在質(zhì)量與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)［6］39。良法包括兩層含義：其一，法制定得良好，即制度健全完善無缺漏，程序完備科學(xué)，尊重客觀規(guī)律，反映基本國情與社會(huì)基本價(jià)值；其二，法實(shí)施得良好，即制度有效管用、落地見效，在實(shí)施過程中具有約束性、可操作性和實(shí)效性，能夠使各類主體都普遍服從［6］40。善治就是在制度建設(shè)與實(shí)施過程中，堅(jiān)持以人為本，注重人本關(guān)懷、人文關(guān)懷、人倫關(guān)懷，注重法治與德治相統(tǒng)一。無論執(zhí)政者還是國民，無論公主體還是私主體，都能自覺奉法守法，履行法定職責(zé)和義務(wù)，法不僅實(shí)施良好，而且具有較高的可接受性與認(rèn)可度［7］。良法善治要求法實(shí)踐不能僅停留于靜態(tài)的規(guī)范文本，還必須關(guān)注法的實(shí)施效果，將法的規(guī)范效力從文本中釋放出來，轉(zhuǎn)化為法實(shí)效［8］。法治中國建設(shè)的核心內(nèi)容是堅(jiān)持良法善治，將良法善治作為治理的根本方式。

二、法理對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的重要價(jià)值

（一）法理塑造了黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性

法理提供了法實(shí)踐的正當(dāng)性依據(jù)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心，代表著最廣大人民群眾的根本利益，具有執(zhí)政正當(dāng)性。而黨內(nèi)法規(guī)作為調(diào)整和規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)活動(dòng)、強(qiáng)化權(quán)力制約與控制的制度形式，就天然具有正當(dāng)性。中國共產(chǎn)黨注重將法理價(jià)值與法治邏輯貫穿于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的始終，將法理作為塑造黨內(nèi)法規(guī)價(jià)值內(nèi)核的理論基礎(chǔ)。中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐涵蓋兩方面內(nèi)容：依法治國與依規(guī)治黨，兩者統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。依法治國與依規(guī)治黨共同構(gòu)成法治中國建設(shè)的兩個(gè)實(shí)踐面向。為了強(qiáng)化中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的正當(dāng)性，提升制度的合法性、可接受性與認(rèn)可度，需要理論層面的知識(shí)建構(gòu)與支撐，這就是“法理中國”的形塑。法理中國是法治中國的理論形態(tài)，法治中國與法理中國是并行的，一個(gè)是制度創(chuàng)新，一個(gè)是理論建構(gòu)［6］40。法理中國以良法善治作為價(jià)值追求，無論是國家法律還是黨內(nèi)法規(guī)，均以實(shí)現(xiàn)良法善治為其最終目標(biāo)。良法是善治的前提，黨內(nèi)法規(guī)成為良法，必須依循、體現(xiàn)與貫徹法理價(jià)值和精神，樹立法治理念和法理思維。法理蘊(yùn)含的正義、良善、民主、權(quán)利、程序、秩序、制約等基本價(jià)值，不僅是國家法律的價(jià)值內(nèi)核，也是黨內(nèi)法規(guī)需要吸納、遵循、彰顯的價(jià)值追求，是將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成為良法的價(jià)值基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)制度得以存在、發(fā)展與完善，并被納入中國特色社會(huì)主義法治體系中，與國家法律體系一道作為黨治國理政的制度遵循，正因?yàn)樗w現(xiàn)了良法善治的法理邏輯，或者說它與法律規(guī)范共享普遍意義上的法理價(jià)值。

（二）黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需要法理指引

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的重要內(nèi)容。在制度安排上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同構(gòu)成中國特色的制度治理模式，共同服務(wù)于黨治國理政的法治實(shí)踐。要促進(jìn)依規(guī)治黨與依法治國良性互動(dòng)，需要妥善處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的關(guān)系。中共十八屆四中全會(huì)明確了兩者間的銜接協(xié)調(diào)關(guān)系。這一關(guān)系的建立首先應(yīng)確保黨始終在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)這一基本法治原則的實(shí)現(xiàn)。黨始終在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，在規(guī)范層面就是，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要與國家法制建設(shè)對(duì)接，避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定相背離。要做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵在于保證兩套制度在價(jià)值層面保持融貫協(xié)調(diào)，體現(xiàn)良法善治的基本理念、價(jià)值要求與精神內(nèi)容。此外，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是一個(gè)從實(shí)踐到理論再到實(shí)踐的循環(huán)過程，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐在抽象、升華為法理的同時(shí)，也受到法理的指引與關(guān)懷。缺乏法理指引，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)將失去方向，難以滿足黨內(nèi)法治的理論需要與實(shí)踐期待。推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐與推進(jìn)法理理論創(chuàng)新、發(fā)揮法理的實(shí)踐指引功能是相統(tǒng)一的，法理的要義是實(shí)現(xiàn)良法善治，在法理指引下的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)以實(shí)現(xiàn)良法善治為終極目標(biāo)。這不僅要在制度層面加快黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)步伐，而且在實(shí)踐中也要把法理理念、價(jià)值、精神貫徹到黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的始終。

（三）法理提供了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的依據(jù)與邏輯

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是一個(gè)浩大的系統(tǒng)性工程，涉及黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行、保障、體系化等各個(gè)方面，每個(gè)方面都是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。由此，習(xí)近平總書記從各個(gè)角度出發(fā)，系統(tǒng)闡述了治黨必依黨規(guī)、黨規(guī)必成體系、立規(guī)必重質(zhì)量、執(zhí)規(guī)必動(dòng)真格等基本問題，創(chuàng)設(shè)了習(xí)近平依規(guī)治黨思想［9］。無論是“治黨依黨規(guī)”“立規(guī)重質(zhì)量”，還是“黨規(guī)成體系”“執(zhí)規(guī)動(dòng)真格”的目標(biāo)要求，背后都有深刻的法理依據(jù)和邏輯，都是為了追求黨內(nèi)法規(guī)的良法善治價(jià)值所開展的制度實(shí)踐。

“治黨依黨規(guī)”要求將政黨治理建立在穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)制度基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)管黨治黨的制度化、規(guī)范化、程序化、法治化。法治在法理上就是法的統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)法在整個(gè)治理過程中具有的最高權(quán)威，所有權(quán)力均處于法的效力下并受到法的調(diào)整與制約。法治是法理的實(shí)踐形態(tài)，“治黨依黨規(guī)”體現(xiàn)出確立黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威以及堅(jiān)持制度治黨法理邏輯的法治導(dǎo)向，這一治理模式是國家層面“依法治國”法治實(shí)踐模式在黨內(nèi)的延伸，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法治與國家法治在法理價(jià)值層面的共享與對(duì)接。

“立規(guī)重質(zhì)量”要求黨內(nèi)立規(guī)應(yīng)注重形式質(zhì)量與實(shí)質(zhì)質(zhì)量，保證黨內(nèi)法規(guī)的切實(shí)可行性與務(wù)實(shí)管用性。因此，黨內(nèi)立規(guī)要遵循立法法理的基本邏輯，兼顧形式質(zhì)量與實(shí)質(zhì)質(zhì)量。其中，形式質(zhì)量不僅包括制度本身的形式規(guī)范性以及立規(guī)程序的科學(xué)性，還吸納了法的形式標(biāo)準(zhǔn)，包括“一般性”“公開性”“清晰性”“避免矛盾性”“連續(xù)性”“一致性”等要素［10］。實(shí)質(zhì)質(zhì)量不僅需要黨內(nèi)法規(guī)的制度內(nèi)容符合政治性、合法合規(guī)性、合理性的要求，還需要具備解決問題的能力，務(wù)實(shí)管用并能產(chǎn)生較好的社會(huì)效果。

“黨規(guī)成體系”是從黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的自洽性與科學(xué)性的角度出發(fā)，力求形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的、比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨內(nèi)法規(guī)體系化是國家法制體系化思維與價(jià)值在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)領(lǐng)域的體現(xiàn)。由于享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體眾多、且制度覆蓋的領(lǐng)域廣泛、制度內(nèi)容變動(dòng)頻繁等原因，造成新舊黨內(nèi)法規(guī)間效力沖突、位階沖突、內(nèi)容沖突問題加劇。黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)促進(jìn)了體系內(nèi)部各規(guī)范之間效力清晰、和諧有序、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為實(shí)現(xiàn)良法善治提供制度支撐。

“執(zhí)規(guī)動(dòng)真格”著眼于通過強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行以推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能?！氨ＷC執(zhí)行”是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需要重點(diǎn)關(guān)注的問題，只有保證黨內(nèi)法規(guī)獲得切實(shí)執(zhí)行與遵循，方能達(dá)致政黨善治。善治的關(guān)鍵在“治”，依規(guī)治黨的善治形態(tài)就是充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨中的規(guī)范效能，以實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。全力保障與推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，這不僅是法治共識(shí)，也是貫徹良法善治法理要義的集中體現(xiàn)。

三、法理在黨內(nèi)法規(guī)中的體現(xiàn)

黨內(nèi)法規(guī)中蘊(yùn)含著豐富的法理價(jià)值、精神及理念。法理為黨內(nèi)法規(guī)提供了正當(dāng)性、合法性、合理性的論證理由，每一部制度規(guī)范的制定理念、目標(biāo)、原則、內(nèi)容都是建立在某種法理的基礎(chǔ)上，以法理作為制度建構(gòu)的理論根據(jù)，并接受法理的檢驗(yàn)［6］25。在黨內(nèi)法規(guī)中，法理通常以理論化、抽象化的論證形式體現(xiàn)，或者存在于規(guī)范條文的價(jià)值預(yù)設(shè)中。此外，法理也彰顯于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的關(guān)系處理中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史從整體上也體現(xiàn)了法理價(jià)值的嬗變過程。

其一，法理蘊(yùn)含于黨章的總綱之中。黨章的總綱是黨章的核心內(nèi)容，規(guī)定了黨的性質(zhì)、宗旨等一些根本問題，黨章的總綱中蘊(yùn)含著豐富的法理，這部分的論述體現(xiàn)了制定者法理論證的過程。所謂法理論證，就是把“法理概念、命題、論語運(yùn)用到法實(shí)踐中，為實(shí)踐主體提供合乎法理的正當(dāng)性理由”［11］。法理論證就是展現(xiàn)法治價(jià)值與精神的過程，例如，總綱中規(guī)定的“社會(huì)主義民主”“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“依法治國”“法治體系”“政治文明”“保障人權(quán)”“民主監(jiān)督”“法律實(shí)施”等概念表述，深刻展現(xiàn)出黨章總綱概念語境中所蘊(yùn)含的提升政治過程的民主性、增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義法治建設(shè)的全面性、實(shí)現(xiàn)政黨與國家治理的法治性、確立法律的權(quán)威性、提升國家治理體系的現(xiàn)代性、彰顯政治實(shí)踐的人民性、凸顯基本權(quán)利的至上性、增強(qiáng)權(quán)力的制約性、強(qiáng)化法律制度的實(shí)效性與可操作性等社會(huì)主義法治價(jià)值與精神［12］。

其二，法理彰顯于黨內(nèi)法規(guī)的制定目的與宗旨中。黨內(nèi)法規(guī)的制定目的與立規(guī)宗旨一方面說明了制度制定的理由與意圖，體現(xiàn)出一定的價(jià)值導(dǎo)向性，另一方面也為黨內(nèi)法規(guī)制定的正當(dāng)性與合法性提供法理支撐。例如，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第1條規(guī)定，該條例的制定目的包括“規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作”“提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”“推進(jìn)依規(guī)治黨”，這些內(nèi)容分別體現(xiàn)出提高黨內(nèi)立規(guī)工作的規(guī)范性、程序性、科學(xué)性，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的有效性與可操作性，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的系統(tǒng)性、完備性，推進(jìn)黨內(nèi)治理制度化、法治化等法理內(nèi)涵與基本價(jià)值?！饵h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第1條明確了制定目的是“規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性”。這里的“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性”彰顯了增進(jìn)黨和國家法制統(tǒng)一與黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威，強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范，提升黨內(nèi)法規(guī)與其他規(guī)范體系的兼容性、協(xié)調(diào)性等法理內(nèi)容，這構(gòu)成制定《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的法理依據(jù)。

其三，法理呈現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的處理中?！把芯奎h規(guī)中的法理，就是要準(zhǔn)確定位黨規(guī)和國法間的關(guān)系?！保?3］黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)不能與憲法法律產(chǎn)生直接沖突。中共十八屆四中全會(huì)提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”［14］。 “銜接”“協(xié)調(diào)”成為處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的法理依據(jù)。“銜接”指不同制度間要無縫對(duì)接，形成制度合力；“協(xié)調(diào)”指避免不同制度內(nèi)容間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定存在抵觸與沖突［15］。在銜接方面，《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》建立起黨內(nèi)法規(guī)與國家法律備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)了兩套制度體系間的和諧統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨通過加強(qiáng)《紀(jì)律處分條例》與《公職人員政務(wù)處分法》的互動(dòng)關(guān)聯(lián)，以實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通、法法銜接［16］。在協(xié)調(diào)方面，中國共產(chǎn)黨建立了黨內(nèi)法規(guī)前置（發(fā)文）審查、備案審查、清理、解釋、評(píng)估等一系列工作機(jī)制，促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。

其四，法理體現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)史中?？v觀黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展史，其深刻體現(xiàn)了某些法理上的價(jià)值導(dǎo)向。不同價(jià)值導(dǎo)向隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的深入而不斷調(diào)整和嬗變，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)由功能主義向規(guī)范主導(dǎo)主義的轉(zhuǎn)變。功能主義是在工具主義視角下認(rèn)識(shí)法規(guī)范的，它關(guān)注法的便利功能，強(qiáng)調(diào)法服務(wù)的政策意圖及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，視法為政策貫徹工具［17］；規(guī)范主導(dǎo)主義注重體現(xiàn)法的控制與規(guī)范價(jià)值，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮權(quán)力制約功能，但也主張法的建設(shè)應(yīng)根據(jù)需要適度體現(xiàn)權(quán)威意志，兼具靈活性與便利性。黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)歷程鮮明體現(xiàn)出由功能主義向規(guī)范主導(dǎo)主義轉(zhuǎn)變的路徑。這一轉(zhuǎn)變趨勢(shì)在中共十八大后表現(xiàn)得尤為清晰。雖然這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在政治上仍然服務(wù)于強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的政策落實(shí)需要，制度內(nèi)容也深刻反映出政治權(quán)威的頂層意志，但總體上更傾向于凸顯黨內(nèi)法規(guī)的限權(quán)、控權(quán)與規(guī)范功能導(dǎo)向，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障等各領(lǐng)域法規(guī)制度不斷獲得完善，黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為被完全納入法治軌道，受到黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)格限制。二是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)由形式法治到法理型法治的嬗變。形式法治觀主張法治的目的是建構(gòu)秩序，而秩序則由法規(guī)則來塑造。形式法治觀的最終目的是實(shí)現(xiàn)國家治理的制度化，追求立法數(shù)量與調(diào)整領(lǐng)域的廣泛性、覆蓋性，做到有法可依。法理型法治觀是將法理運(yùn)用到治國理政實(shí)踐的治理觀念，這要求法治建設(shè)立足于規(guī)范文本，并體現(xiàn)良善價(jià)值，既重視法的形式價(jià)值，又關(guān)切法的質(zhì)量與實(shí)質(zhì)精神，做到科學(xué)立法。“法治中國是形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一，推進(jìn)中國法治的法理化，就是建設(shè)融形式法治和實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一的法理型法治。”［6］39推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)走向良法善治也就是將法理型法治邏輯貫穿于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的全過程。改革開放后到1990年以前，受法制建設(shè)理念的影響，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)呈現(xiàn)出追求黨內(nèi)法規(guī)制定數(shù)量與覆蓋領(lǐng)域廣泛性的特點(diǎn)，但黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量卻相對(duì)較差，諸如黨內(nèi)法規(guī)名稱使用缺乏規(guī)范性、不同黨內(nèi)法規(guī)位階存在模糊性、黨內(nèi)立規(guī)規(guī)劃與程序機(jī)制建設(shè)存在滯后性、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律缺乏協(xié)調(diào)性、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施缺乏實(shí)效性等現(xiàn)象問題普遍存在。1990年以后，隨著《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺(tái)，推進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)的規(guī)范化、程序化、科學(xué)化、法治化，提升了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在質(zhì)量與有效性。

四、新時(shí)代在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中貫徹法理的路徑

（一）黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)更充分貫徹法理思維

法理思維是整合法律思維與法治思維所形成的一種良法善治思維模式。其中，法律思維表現(xiàn)為形式法治思維，即運(yùn)用、借助法律規(guī)范思考與解決法律問題的思維方法或過程，其強(qiáng)調(diào)法律思維的文本性、規(guī)范性和形式性。法治思維是指“執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)和過程”［18］。法治思維是特定權(quán)力主體在依法治國與管黨治黨中所應(yīng)具有的思維方式，它要求領(lǐng)導(dǎo)者在上述過程中樹立法治意識(shí)、法治信仰和法治目標(biāo)，要像法律職業(yè)者一樣思考。要求政治人像法律人一樣的思考，實(shí)際上就是要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維與方式治國理政。制度治黨的法理內(nèi)涵集中體現(xiàn)為，通過將法治思維與法治方式貫穿全面從嚴(yán)治黨全過程，推動(dòng)黨的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治國理政效能［19］。法理思維蘊(yùn)含的良法善治價(jià)值要求黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)服務(wù)于善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。善治的理想形態(tài)不僅注重制度質(zhì)量，而且還要促進(jìn)制度實(shí)效的產(chǎn)生，前者展現(xiàn)法律思維的基本價(jià)值，后者呈現(xiàn)法治思維的基本面向。

新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要充分貫徹法理思維，需要融貫與彰顯法律思維和法治思維的基本理念。

其一，提升黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。法律思維是將外部法律現(xiàn)象轉(zhuǎn)化為概念、規(guī)范、體系的思維方式。形式邏輯是法律思維的基本方法，它將復(fù)雜多樣的法現(xiàn)象轉(zhuǎn)化為抽象概念并上升為一般性規(guī)則［1］144，為事實(shí)與規(guī)范間的聯(lián)通提供了渠道，并借助“三段論”式演繹推理對(duì)規(guī)則進(jìn)行適用。法律思維建立在事實(shí)歸納與演繹推理的形式邏輯上，強(qiáng)調(diào)事實(shí)歸納的一般性、規(guī)則適用的普遍性、問題處理的公式化。提升黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性，主要包括優(yōu)化普遍適用的管黨治黨實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)向黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化的程序與方式，同時(shí)還應(yīng)努力提升黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容結(jié)構(gòu)（前提條件、行為模式、法規(guī)后果）的完整性與確定性。這有助于克服制度表達(dá)的模糊性，降低尋找與適用規(guī)則的難度，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效率與有效性。

其二，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)貫徹法理思維的重要表現(xiàn)就是強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，確立全黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的遵從。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性的塑造主要包括：首先，積極推動(dòng)中央政策文件的規(guī)范化、制度化，建立健全相應(yīng)的轉(zhuǎn)化機(jī)制，使缺乏穩(wěn)定性的政策文件及時(shí)固定成為規(guī)范程度較高的黨內(nèi)法規(guī)，確保黨內(nèi)法規(guī)能夠?qū)h內(nèi)權(quán)力形成長效制約。其次，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)廣大黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同度、接受度以及遵守的自覺度。再次，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制度建設(shè)，明確責(zé)任配置，提高違規(guī)違紀(jì)的行為成本。對(duì)不執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)肅問責(zé)，確保黨內(nèi)法規(guī)時(shí)時(shí)生威、處處有效。

（二）推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系現(xiàn)代化

中共十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大理論命題；中共十九屆五中全會(huì)提出“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”的新戰(zhàn)略布局。從“國家治理體系現(xiàn)代化”到“建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”，概念表述的演進(jìn)蘊(yùn)含著相同的法理邏輯，即推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化是社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的基礎(chǔ)內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的前提條件。國家治理體系現(xiàn)代化以充分反映中國特色、民族特性、時(shí)代特征的價(jià)值觀念，滿足法治、科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)、規(guī)范等制度要素為基本標(biāo)準(zhǔn)。黨內(nèi)法規(guī)體系作為國家治理體系的重要組成部分，在體系建設(shè)上需要同國家治理體系現(xiàn)代化的基本法理相對(duì)接、相融貫。

其一，植根于中國特色社會(huì)主義法治道路，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，持續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)體系，著力打造黨內(nèi)法規(guī)法學(xué)話語體系與理論體系。一是加強(qiáng)黨對(duì)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。中國特色社會(huì)主義法治道路是黨領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)人民在長期法治實(shí)踐與探索中逐步形成的，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的基本法理，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系現(xiàn)代化離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是著眼于黨內(nèi)法治建設(shè)總體布局，以健全黨內(nèi)法規(guī)體系為抓手，協(xié)同推進(jìn)黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)范化與法治化。推動(dòng)形成整合黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件等制度形式的黨內(nèi)法治規(guī)范體系，同時(shí)還應(yīng)打通“立規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)”各環(huán)節(jié)，不斷健全黨領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法治建設(shè)的法規(guī)制度和工作機(jī)制。三是著力構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)法學(xué)話語體系與理論體系，將黨內(nèi)法規(guī)作為法學(xué)研究新范疇，為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系現(xiàn)代化提供理論根基。將黨內(nèi)法規(guī)融入中國法學(xué)話語體系與理論體系，就是要把黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)概念與基本理論闡釋清楚，將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的關(guān)系闡釋清楚［20］，并持續(xù)推動(dòng)法學(xué)理論創(chuàng)新與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐發(fā)展。

其二，立足于中國政黨治理實(shí)踐，提升黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在質(zhì)量與黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化程度。一是切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系各階段、各流程制度建設(shè)，提升制度體系的完備性、科學(xué)性與有效性。具體而言，在實(shí)踐中需進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定體系，健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系，細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)備案審查體系，從科學(xué)立規(guī)、嚴(yán)格執(zhí)規(guī)、精準(zhǔn)備案、高效清理全流程提升黨內(nèi)法規(guī)體系的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。增進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)“法言法語”“黨言黨語”表述的規(guī)范性、精確性、嚴(yán)謹(jǐn)性。二是妥善處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，健全備案審查銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。在統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨的治理框架下，應(yīng)立足中國政治體制實(shí)際，形塑黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共治的中國特色社會(huì)主義法治模式?？梢試L試從強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)與國家法律價(jià)值理念融通，填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的制度縫隙、避免交叉共管領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定的不協(xié)調(diào)等方面著手，切實(shí)保障黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與人民美好生活需要相對(duì)接

中共十九大報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！比嗣袷亲罡叩姆ɡ恚h的最高價(jià)值和理念就是人民中心主義?！懊篮蒙钚枰辈粌H包括美好物質(zhì)需要，也包括美好精神需要，還包括美好制度需要。將新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)同人民美好生活需要相對(duì)接，通過實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的良法善治來滿足人民美好制度需要，是同人民意志實(shí)現(xiàn)、公民權(quán)利保護(hù)、公共權(quán)力監(jiān)督等善治目標(biāo)緊密相關(guān)的本源性法理。具體來說：

其一，堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的黨性與人民性相統(tǒng)一原則。堅(jiān)持黨性與人民性相統(tǒng)一是馬克思主義的基本觀點(diǎn)，其背后反映的是黨與人民的關(guān)系問題［21］，是對(duì)黨與人民關(guān)系在長期實(shí)踐中的整體性把握。黨性與人民性相統(tǒng)一原則的法理內(nèi)涵就是要把黨的主張和人民訴求統(tǒng)一起來。習(xí)近平總書記提出，檢驗(yàn)黨的工作成效的關(guān)鍵在于能否在三個(gè)基本問題上獲得肯定性回答，即“人民是否得到了實(shí)惠、人民生活是否得到了改善、人民權(quán)益是否得到了保障”［22］。黨內(nèi)法規(guī)是黨的主張的制度表達(dá)，這就要求黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)樹立以人民為中心的發(fā)展理念，努力完善針對(duì)公權(quán)力的制約機(jī)制，增進(jìn)人民的獲得感、幸福感和安全感。

其二，將民本思想融入黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中。民本思想強(qiáng)調(diào)以民為本、執(zhí)政為民，人民是黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。民本思想實(shí)質(zhì)是一種法理思維，中國共產(chǎn)黨的立黨宗旨“全心全意為人民服務(wù)”就是民本思想的法理表達(dá)。將民本思想融入黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)：一方面要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)包括黨員在內(nèi)的一般公民基本憲法權(quán)利的保障力度；另一方面要求黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)努力促進(jìn)黨員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主?！包h內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律”意味著黨員作為一般公民的憲法權(quán)利受到部分抑制［23］，但這同保障黨章賦予黨員的政治權(quán)利并不矛盾。黨內(nèi)法規(guī)在強(qiáng)調(diào)黨員的義務(wù)性時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重與保障黨員權(quán)利，確立以黨員為中心的黨內(nèi)政治生活基本準(zhǔn)則，這有助于充分激發(fā)黨員的政治能動(dòng)性和創(chuàng)造性。

其三，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政制度建設(shè)。全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨，需要在加強(qiáng)執(zhí)政黨的行為合規(guī)上投入更多制度資源［24］。在黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)中，人民群眾最關(guān)注、反映最強(qiáng)烈的問題是黨風(fēng)廉政問題。黨內(nèi)作風(fēng)與腐敗問題嚴(yán)重侵蝕黨的執(zhí)政根基與群眾基礎(chǔ)，損害人民群眾根本利益?！叭嗣衩篮蒙钚枰眱?nèi)含有人民群眾對(duì)廉潔型政黨與紀(jì)律型政黨建設(shè)的政治訴求，這需要從制度層面進(jìn)行統(tǒng)籌保障。中共十八大以來，推進(jìn)黨的紀(jì)律與黨風(fēng)廉政法規(guī)制度建設(shè)一直都是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要工作內(nèi)容。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)仍應(yīng)立足于人民實(shí)際需要，加強(qiáng)對(duì)人民群眾反映較為強(qiáng)烈的黨內(nèi)作風(fēng)、腐敗等問題進(jìn)行針對(duì)性制度建設(shè)，切實(shí)回應(yīng)人民利益的關(guān)切。充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，維護(hù)黨的先進(jìn)性、純潔性的保障作用。

（四）加強(qiáng)批判繼承與科學(xué)借鑒

“繼承”與“借鑒”是黨內(nèi)法規(guī)不斷成熟、發(fā)展、完善的重要路徑。繼承涉及制度體系的內(nèi)部展開，是新制度對(duì)舊制度內(nèi)容、原則、理念等的承接延續(xù)；借鑒是不同制度間的互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)制度體系的外部展開，是對(duì)不同制度體系內(nèi)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、內(nèi)容、成果的吸納轉(zhuǎn)化。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)著眼于批判繼承黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)借鑒國家法制體系建設(shè)的制度成果。

批判繼承黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，就是在制定新的黨內(nèi)法規(guī)過程中，應(yīng)批判繼承之前黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)確立的，體現(xiàn)黨的性質(zhì)、任務(wù)、宗旨、路線、方針、政策等內(nèi)容的一些基本原則、核心理念與重要精神，增進(jìn)體系內(nèi)部的統(tǒng)一、自洽與融貫。黨的宗旨、性質(zhì)、路線、理想等內(nèi)容是立黨的基石，永遠(yuǎn)不會(huì)改變，也是每一部黨內(nèi)法規(guī)需要體現(xiàn)與貫徹的基本法理。為了使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)展現(xiàn)歷史延續(xù)性與體系自洽性，這些內(nèi)容應(yīng)該在新的黨內(nèi)法規(guī)制定過程中得到繼承和貫徹。同時(shí)，在繼承黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)建立批判思維，對(duì)一些不合時(shí)宜、不符合現(xiàn)階段黨情、國情的制度經(jīng)驗(yàn)應(yīng)予以摒棄與剔除。

科學(xué)借鑒國家法制體系建設(shè)的制度成果。國家法制體系是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、成熟、完善的制度體系，具有制度體系健全完備、制度內(nèi)容表述邏輯嚴(yán)密、制定程序科學(xué)、制定技術(shù)先進(jìn)、制度運(yùn)行有效等諸多優(yōu)勢(shì)與特征。黨內(nèi)法規(guī)體系相較于國家法制體系，仍然存在較大的完善與提升空間。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)可以適當(dāng)吸收國家法制體系建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)，借鑒國家法律的制度成果，促進(jìn)法制內(nèi)容精神同黨內(nèi)法規(guī)相貫通。這樣做不僅能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供寶貴參考，提高立規(guī)質(zhì)量并節(jié)省成本，同時(shí)使法律規(guī)范中蘊(yùn)含的法理價(jià)值能夠滲透、融入黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)銜接。