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    現(xiàn)代國家陸地邊疆治理的“中國方案”:出場背景、主要內(nèi)容及基本特征

    2021-11-29 08:08:28
    西藏民族大學(xué)學(xué)報 2021年5期
    關(guān)鍵詞:中國方案邊疆地區(qū)中央

    陶 砥

    (中國共產(chǎn)黨歷史展覽館研究部 北京 100100)

    我國的陸地邊疆主要是指東北、北部、西北、西南等靠近陸地邊界的省區(qū),由于遠離祖國內(nèi)地,且自然條件迥異,這些地區(qū)在漫長的歷史進程中形成了與內(nèi)地不同的生產(chǎn)生活方式,呈現(xiàn)出不同程度的異質(zhì)性特征,陸地邊疆的治理成效,對于國家的安全、穩(wěn)定與發(fā)展具有十分重要的影響?,F(xiàn)代國家“是建立在一定的民族認同基礎(chǔ)上的,有著明確的國家稱謂,有著由公認的國際條約確定的邊界、并得到其他國家的普遍承認,是由領(lǐng)土、主權(quán)、政府、人民等因素組成的政治實體。”[1]清朝滅亡后,中國便開啟了由封建王朝國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型,能否對遼闊的邊疆實施有效治理,關(guān)乎這一轉(zhuǎn)型的成敗。面對我國傳統(tǒng)邊疆治理的歷史遺產(chǎn)與遺留問題,中國共產(chǎn)黨將馬克思主義的普遍原理與中國邊疆的實際情況相結(jié)合,吸收歷代王朝邊疆治理的積極因子,逐步探索出一套現(xiàn)代國家陸地邊疆治理的“中國方案”:確保邊疆與祖國內(nèi)地政治一體化;將邊疆發(fā)展融入國家建設(shè)發(fā)展大局;全方位保障邊疆安全與穩(wěn)定;將邊疆治理與中華民族共同體建設(shè)相結(jié)合。這一方案具有繼承創(chuàng)新性、整體協(xié)調(diào)性、現(xiàn)實針對性,黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)是其最顯著特征。

    一、現(xiàn)代國家陸地邊疆治理“中國方案”的出場背景

    1949年中華人民共和國成立,標(biāo)志著中國在歷盡艱辛后,真正完成了從王朝國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型。長期以來,歷代王朝在經(jīng)略邊疆的過程中,逐步奠定了統(tǒng)一多民族國家的基本版圖,并且顯示出了較為高超的政治智慧,為新中國的邊疆治理留下了較為豐富的歷史遺產(chǎn),但在此進程中,也積累起一些較為突出的問題。

    (一)“中央-邊疆”關(guān)系松散

    從歷史上看,在我國歷代大一統(tǒng)王朝,內(nèi)地都較為穩(wěn)定地處在中央政權(quán)的直接管轄之下,而邊疆與中央的關(guān)系則相對松散,大多存在著具有一定自立性的地方政權(quán)。盡管隨著部分邊疆地區(qū)與內(nèi)地的差異逐漸減弱甚至消失,中央政權(quán)實施直接統(tǒng)治的范圍也呈現(xiàn)出擴大的趨勢,但即便是最為強大的王朝,也沒能完全實現(xiàn)對邊疆全面而穩(wěn)定的直接治理。如唐代在嶺南與西南地區(qū)“大多是通過本地最有影響的酋帥宣諭撫定”[2](P222)。對于北方游牧民族主要以羈縻州府間接管轄,不征課賦稅,依然保留著部落酋長制的政權(quán)組織形式。明清兩代在西南實行改土歸流,但一直未徹底完成。這種統(tǒng)而不治的狀態(tài),決定了中央王朝國力強盛時尚能保持邊疆的穩(wěn)定,而國力衰弱時則無力顧及邊疆,造成邊疆的動蕩甚至分離。

    1840年鴉片戰(zhàn)爭后,列強入侵中國,在各地劃分勢力范圍、扶持代理人,并且利用邊疆地區(qū)與中央的松散關(guān)系,蠶食中國領(lǐng)土,甚至煽動邊疆地區(qū)從祖國分裂出去。晚清政府為了加強中央對邊疆的控制,試圖在新疆、東北、蒙古、西藏等地建立行省,但事實上收效甚微。南京國民政府成立后,雖然實現(xiàn)了名義上的統(tǒng)一,但國家依然處于列強環(huán)伺、軍閥割據(jù)的狀態(tài)之中,對于邊疆的治理依然力不從心。這使得在新中國成立之前,邊疆一些地區(qū)仍處于地方性封建政權(quán)的統(tǒng)治之下?!霸趦?nèi)蒙古的部分地區(qū),雖然早已設(shè)置省、縣,但同時還保存著由世襲封建王公統(tǒng)治的盟旗制度……在云南邊疆的少數(shù)民族地區(qū),仍存在著土司制度,由土司、頭人、山官實施統(tǒng)治。”[3](P60)這些地方在事實上尚未歸于中央的有效管轄之下,中央政令難以通達實施。近代以來的歷史證明,傳統(tǒng)邊疆治理中形成的松散的“中央-邊疆”關(guān)系,已經(jīng)落后于時代發(fā)展的潮流,在客觀上加劇了國家的內(nèi)憂外患。改變這一現(xiàn)狀,實現(xiàn)中央對邊疆的直接、有效治理,是中國完成向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型后所必須解決的一項重大問題。

    (二)邊疆安全局勢嚴峻

    自秦漢至清朝中晚期,歷代王朝的邊防重點都是“守內(nèi)”,即防止邊疆政權(quán)向內(nèi)地的攻擾,或者維系邊疆政權(quán)的“順服”,使之作為內(nèi)地的屏障,也就是所謂的“守在四夷”?!案吨T討伐,窮兵黷武,往往引致矛盾四起,政權(quán)嬗遞?!盵2](P205)同時還存在著藩鎮(zhèn)割據(jù)的風(fēng)險。因此歷代王朝在邊地用兵都非常慎重,大多配合和親、羈縻等懷柔手段,以實現(xiàn)邊疆的和平安定。這也就意味著,歷代王朝其實都沒有在邊疆完全建立起全面而穩(wěn)固的防御體系,而是通過尋求中央與邊疆之間的平衡狀態(tài)實現(xiàn)邊疆地區(qū)的安寧。事實證明這種平衡狀態(tài)極不穩(wěn)定,中央政權(quán)與邊疆政權(quán)之間、邊疆政權(quán)互相之間的力量消長,都會打破平衡,造成動蕩局面。正因如此,歷代王朝在邊疆問題上耗費大量精力,在攻與守、戰(zhàn)與和之間反復(fù)抉擇,卻都難以長期保持邊疆的安寧?!皫浊陙淼倪吔瑏y世多、治世少,太平盛世更是罕見。長期動蕩、戰(zhàn)亂頻仍,邊民顛沛流離,是歷史上邊疆的常態(tài)?!盵4](P453)

    值得注意的是,歷代中央王朝虛外守內(nèi)的策略,使得邊疆防御事實上成為一種“內(nèi)耗”,而且中央與邊疆之間的平衡一旦達成,便會在一定程度上忽視軍事防御,這造成了嚴重的邊防空虛。近代以來,外國侵略者因此得以輕而易舉地突破邊地、長驅(qū)直入。列強的入侵使中國邊疆的局勢更加復(fù)雜,他們不僅在邊疆地區(qū)大肆攫取利益,而且還通過干預(yù)劃界,滲透與控制邊疆地方政權(quán)等方式,在邊疆與中央政權(quán)之間制造矛盾,遺留下一些長期懸而未決的問題。此外,隨著邊疆自身的發(fā)展,以及周邊環(huán)境的變化,一些非傳統(tǒng)安全問題也逐漸凸顯,使邊疆安全面臨著“新舊”壓力疊加的局面,嚴重威脅著新中國成立初期我國邊疆的穩(wěn)定與安全。

    (三)邊疆地區(qū)發(fā)展長期滯后

    總體而言,我國內(nèi)地自然地理條件相對優(yōu)越,很早就發(fā)展起較為發(fā)達的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,在此基礎(chǔ)上形成了日益嚴密的政治體制,孕育出了較為先進的文明。而邊疆大多氣候惡劣、地形復(fù)雜,而且地處邊遠、山川阻隔,經(jīng)濟社會發(fā)展普遍較為緩慢。加之歷代王朝均將邊疆視為拱衛(wèi)內(nèi)地的屏障,往往更加注重邊疆的穩(wěn)定,而輕視邊疆的發(fā)展,甚至以犧牲邊疆發(fā)展為代價換取邊疆的穩(wěn)定,這種將內(nèi)地與邊疆區(qū)別對待的治理方式,使得邊疆的發(fā)展始終服從于內(nèi)地的穩(wěn)定和發(fā)展,造成了邊疆長期落后的局面。尤其在經(jīng)過近代百年的沉淪之后,邊疆的境況更加蕭條。至新中國成立之時,邊疆地區(qū)普遍貧困凋敝,生產(chǎn)整體較為落后,個別地區(qū)還處于“刀耕火種”的階段,人民群眾處于深重的剝削和壓迫之下,生活極度悲慘。邊疆地區(qū)的落后不僅不利于整體國力的提升,而且也加劇了其相比于核心區(qū)域的異質(zhì)性,使之更難融入內(nèi)地,不利于國家統(tǒng)一。同時,邊疆人民長期處于貧窮落后的生活狀態(tài)中,更容易被外國勢力滲透、欺騙、裹脅,從而醞釀出各種不穩(wěn)定因素。因此,迅速改變邊疆生產(chǎn)力落后的局面,成為新生人民政權(quán)治理邊疆的重要任務(wù)。

    (四)民族問題較為突出

    中國自秦漢以來便奠定了統(tǒng)一多民族國家的歷史基礎(chǔ),在漫長的歷史進程中逐漸形成了中華民族多元一體的格局。從地域上看,大部分邊疆地區(qū)都是少數(shù)民族聚居區(qū)。邊疆治理的對象并不僅僅是那里廣袤的土地,更重要的是生活在那片土地上的人。這就決定了處理好民族問題歷來都是中國邊疆治理的關(guān)鍵。從歷史上看,中原王朝的統(tǒng)治者在看待邊疆少數(shù)民族時,往往并不懷有血統(tǒng)上的優(yōu)越感,而是將文化差異作為辨別夷夏的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。這使得中華大地上的民族關(guān)系具有很強的可塑性,經(jīng)濟的互通、政治的調(diào)節(jié)、社會的交流和文化的浸染在很大程度上影響著民族之間的認同,隨著各民族之間持續(xù)性的交流融合,具有整體意義的中華民族逐漸形成。但是,由于歷代統(tǒng)治者為了維護內(nèi)地的穩(wěn)定,防止“以夷亂華”,對于“四夷”常常“阻之以城塞、限之以居處、窒之以語文”,并且還采取“以夷制夷”的策略,使邊疆地區(qū)各政權(quán)之間形成相互制約的關(guān)系,造成民族之間的隔閡與矛盾。清朝中晚期以后,西方列強在邊疆地區(qū)利用這種局面,挑撥、激化民族矛盾,從中漁利,使得邊疆問題和民族問題更加深刻的糾葛在一起,古老的中國面臨著亡國滅種的危機。中國的有識之士在探求救國之路的過程中,普遍認識到,要避免國家四分五裂、任人宰割的命運,必須進行民族整合。但國民黨政府卻走向了另一個極端,將國內(nèi)各民族視為中華民族中的各個宗族,并在現(xiàn)實中實行民族歧視、民族壓迫的政策,加深了邊疆少數(shù)民族與漢族之間、部分少數(shù)民族之間矛盾。歷史的欠賬與列強制造的麻煩,使得新中國在成立之時,邊疆民族問題十分突出,嚴重影響著邊疆的鞏固、穩(wěn)定和發(fā)展。

    二、現(xiàn)代國家陸地邊疆治理“中國方案”的主要內(nèi)容

    新中國成立以來,黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民將馬克思主義基本原理與邊疆的具體實際相結(jié)合,吸收王朝國家邊疆治理的積極因子,逐步探索出一套現(xiàn)代國家邊疆治理的“中國方案”,其主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下四個方面。

    (一)實現(xiàn)邊疆與祖國內(nèi)地的政治一體化

    新中國成立后,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步建立并完善了從中央到地方的統(tǒng)一政權(quán)體系,包括邊疆地區(qū)在內(nèi)的各地方均處在中央政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。這在歷史上第一次實現(xiàn)了中央對邊疆主權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一。[5](P7)

    新中國成立以來,為了實現(xiàn)邊疆與祖國內(nèi)地的政治一體化,中央逐步將邊疆地區(qū)納入國家統(tǒng)一的行政框架。1949年新中國剛剛成立之時,西南、華南的部分邊疆地區(qū)還未解放,而且匪患嚴重,人民政權(quán)尚未建立。黨在領(lǐng)導(dǎo)人民解放軍追殲國民黨殘余部隊的同時,努力爭取邊疆地區(qū)的和平解放。解放邊疆地區(qū)之后,黨在當(dāng)?shù)匮杆俳ⅰ败娛鹿苤莆瘑T會”作為過渡政權(quán),接收舊的政權(quán)組織,鎮(zhèn)壓反革命,協(xié)助召集人民代表會議,選舉地方人民政府,并且積極推進基層政權(quán)建設(shè)。到1951年9月,除西藏外的邊疆各級人民政權(quán)均基本建立并有效運轉(zhuǎn),此外,民族區(qū)域自治制度也在邊疆民族地區(qū)逐步確立起來。在此基礎(chǔ)上,黨適時推動邊疆地區(qū)的社會變革,使之與祖國內(nèi)地一致,從而使邊疆地區(qū)政權(quán)真正成為國家政權(quán)體系的有機組成部分。新中國成立之后,當(dāng)內(nèi)地已經(jīng)處于向社會主義社會過渡的階段時,一些邊疆地區(qū)(尤其是西南邊疆地區(qū))還處于奴隸制、農(nóng)奴制甚至原始公社制的階段。落后的社會制度不僅是制約邊疆地區(qū)發(fā)展的重要因素,也是影響國家對邊疆實施直接治理的一大障礙。為此,黨帶領(lǐng)邊疆地區(qū)各族群眾堅持“慎重穩(wěn)進”的方針,在邊疆地區(qū)相繼完成了民主改革和社會主義改造,徹底鏟除了封建勢力的統(tǒng)治根基,將邊疆地區(qū)完全納入現(xiàn)代國家政權(quán)體系之中。

    總而言之,新中國成立以來,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,同質(zhì)化的政權(quán)體系從中央延伸到基層,將邊疆地區(qū)囊括在內(nèi),通過政治制度和政治組織將邊疆地區(qū)和中央緊密聯(lián)系起來。中央人民政府得以對邊疆地區(qū)實施有效的直接治理,得以充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢,徹底終結(jié)了歷史上長期存在的那種松散的“中央-邊疆”關(guān)系,為維護邊疆安全與穩(wěn)定,推動邊疆發(fā)展提供了政治保障。

    (二)將邊疆發(fā)展融入國家建設(shè)發(fā)展大局

    新中國成立后,邊疆發(fā)展被納入到整個國家建設(shè)的大局之中,中央在邊疆投入了大量的資源,提供了一系列政策支持,為邊疆的發(fā)展創(chuàng)造了積極條件。與此同時,在推動邊疆地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的過程中,加強邊疆地區(qū)與祖國內(nèi)地之間的互動和聯(lián)系,使得邊疆地區(qū)的發(fā)展與祖國內(nèi)地的發(fā)展,乃至與國家的整體發(fā)展緊緊地結(jié)合在一起。

    第一,充實邊疆地區(qū)勞動力資源,大規(guī)模開發(fā)邊疆?!皠趧恿Σ蛔闶羌铀龠吔蜕贁?shù)民族地區(qū)的社會主義建設(shè)的重大困難?!盵6](P202)為扭轉(zhuǎn)這一局面,中央采取種種措施充實邊疆地區(qū)的勞動力。新中國成立后,國內(nèi)很快建立起大規(guī)模的軍墾和農(nóng)墾系統(tǒng),人民解放軍生產(chǎn)部隊和大批轉(zhuǎn)業(yè)軍人屯墾戍邊。中央還要求內(nèi)地各省承擔(dān)向邊疆地區(qū)支援勞動力的任務(wù),極大地改善了邊疆地區(qū)勞動力匱乏的局面,促進了邊疆地區(qū)的開發(fā)。與此同時,國家尤其注重向邊疆輸送干部和技術(shù)人才,并適當(dāng)提高待遇,鼓勵他們就地生根,安心工作。改革開放以來,計劃經(jīng)濟體制逐步被市場經(jīng)濟體制所取代,中央不再大規(guī)模向邊疆調(diào)配勞動力,但依然通過各種政策手段,引導(dǎo)各類人才向邊疆地區(qū)流動。2010年中央出臺文件,計劃在2010年到2020年間,“每年引導(dǎo)10萬名優(yōu)秀教師、醫(yī)生、科技人員、社會工作者、文化工作者到邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)工作或提供服務(wù)。”[7](P36)

    第二,給予政策和資金支持,改善邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。早在新中國成立之初,中央就經(jīng)常性地向邊疆下?lián)軐m椊?jīng)費。從“一五”期間開始,國家就有計劃地在邊疆地區(qū)安排交通建設(shè)、能源開發(fā)以及重工業(yè)建設(shè)項目。1964年開始的“三線建設(shè)”,也在部分邊疆地區(qū)投入了大量的人力物力財力,實施了一大批國防科技工業(yè)和交通設(shè)施建設(shè)工程。進入改革開放新時期,國家對邊疆發(fā)展的支持力度不斷加大。1979年,國家在制定實施邊疆建設(shè)規(guī)劃時,提出在8年內(nèi)安排邊疆建設(shè)資金400億元。1994年分稅制改革后,為平衡區(qū)域發(fā)展,中央開始試行財政轉(zhuǎn)移支付制度,對邊疆地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度逐年增大。從2001年起,在一般性轉(zhuǎn)移支付中單獨設(shè)立了邊疆地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。[8](P216)在部署西部大開發(fā)、興邊富民行動、振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略過程中,給予邊疆地區(qū)更多的優(yōu)惠扶持政策。這些資金與優(yōu)惠政策極大地推進了邊疆的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為邊疆經(jīng)濟發(fā)展注入了活力。

    第三,規(guī)劃邊疆與祖國核心區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。新中國成立后,中央基于邊疆發(fā)展較為落后的狀況,著眼于縮小邊疆與內(nèi)地的差距,有計劃有步驟地向邊疆調(diào)配人力物力財力。進入新時期,中央繼續(xù)堅持“全國一盤棋”的思路,積極探索地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展方式,努力實現(xiàn)邊疆與內(nèi)地、沿海地區(qū)的優(yōu)勢互補。1979年7月,中央確定了北京支援內(nèi)蒙古,天津支援甘肅,山東支援青海,河北支援貴州,江蘇支援廣西、新疆,上海支援云南、寧夏,全國支援西藏的幫扶格局。同時,中央在對經(jīng)濟體制改革進行頂層設(shè)計時強調(diào):“沿海、內(nèi)地和邊疆……都要打破封鎖,打開門戶,按照揚長避短、形式多樣、互利互惠、共同發(fā)展的原則,大力促進橫向經(jīng)濟聯(lián)系,促進資金、設(shè)備、技術(shù)和人才的合理交流,發(fā)展各種經(jīng)濟技術(shù)合作?!盵9](P581)黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略,“構(gòu)建連接?xùn)|中西、貫通南北方的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式的區(qū)域開發(fā)格局”[10](P15-16),有效地促進了邊疆與祖國內(nèi)地的協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。

    第四,探索適合邊疆特色的發(fā)展道路,增強內(nèi)生發(fā)展動力。我國邊疆地區(qū)雖然大多地處偏遠、氣候惡劣、條件艱苦,但也具有自身的發(fā)展優(yōu)勢。在計劃經(jīng)濟時代,國家基于邊疆的能源資源優(yōu)勢,安排了大批能源開采項目和鋼鐵、金屬冶煉等重工業(yè)項目。改革開放以來,國家一方面進一步發(fā)揮邊疆地區(qū)的能源、資源優(yōu)勢,與中、東部地區(qū)形成優(yōu)勢互補,如西部大開發(fā)過程中的西氣東輸、西電東送項目。另一方面,利用邊疆地區(qū)靠近鄰國的區(qū)位優(yōu)勢,推進邊疆地區(qū)對外開放。黨的十八大以來,中央提出的“一帶一路”建設(shè)倡議為我國的沿邊開放帶來了新機遇。此外,國家還支持邊疆地區(qū)充分發(fā)掘旅游資源,帶動第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展,如內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南等地,已經(jīng)發(fā)展起具有地方特色的旅游業(yè)。

    (三)全方位保障邊疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定

    邊疆安全對于國家安全具有重要意義。新中國成立以來,我國政府堅決捍衛(wèi)國家領(lǐng)土完整,不斷充實和調(diào)整邊防力量,積極應(yīng)對日益凸顯的非傳統(tǒng)安全問題,不斷夯實保障邊疆地區(qū)安全與穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)??傮w上實現(xiàn)了我國邊疆的持續(xù)穩(wěn)定長期穩(wěn)定全面穩(wěn)定,為我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

    第一,堅決捍衛(wèi)國家領(lǐng)土完整。新中國成立后,針對任何蓄意侵占我國領(lǐng)土的行為都予以堅決反擊。1950年,朝鮮內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā),美國武裝干涉朝鮮內(nèi)政,對我國東北邊疆的安全造成嚴重威脅,中央軍委迅速決定組建東北邊防軍,保衛(wèi)東北邊境安全。美軍越過三八線后,中國人民志愿軍跨過鴨綠江,進入朝鮮戰(zhàn)場作戰(zhàn)。此后,我國在中印、中蘇、中越邊境也進行過自衛(wèi)反擊作戰(zhàn),捍衛(wèi)了國家領(lǐng)土完整。對于遺留下來的邊界問題,我國政府本著友好協(xié)商、互諒互讓的原則,積極與鄰國展開外交磋商,并取得顯著成績,截至當(dāng)前,我國與14個鄰國中的12個國家圓滿解決陸地邊界問題。對于尚未解決的問題,也繼續(xù)在堅持原則的前提下,積極通過外交手段尋求解決方案。

    第二,充實邊防力量,健全邊防體系。為了防患于未然,更好地保衛(wèi)邊疆安全,我國不斷推進軍隊和國防現(xiàn)代化建設(shè)。根據(jù)形勢的變化,不斷充實、整合、調(diào)整邊防武裝力量,以應(yīng)對各種可能發(fā)生的挑戰(zhàn)。1949年11月,中央成立公安部邊防局,1951年組建中國人民解放軍邊防公安部隊,負責(zé)邊界巡邏、出入境檢查、緝私緝毒等任務(wù),后來經(jīng)過多次體制編制改革,邊防部隊在守衛(wèi)邊疆安全、進行邊疆管理和服務(wù)方面發(fā)揮著日益全面的作用。與此同時,我國政府在維護邊疆安全方面,緊緊依靠人民群眾,構(gòu)建起軍警民聯(lián)防聯(lián)管聯(lián)建體系,筑起了維護邊疆安全與穩(wěn)定的“鋼鐵長城”。

    第三,有效應(yīng)對日益凸顯的非傳統(tǒng)安全問題。新中國成立以來,中國政府始終高度警惕境外反動勢力打著民族、宗教、文化等旗號,在中國邊疆地區(qū)從事滲透和破壞活動。嚴厲打擊境外敵對勢力在邊疆地區(qū)的文化滲透,有效保衛(wèi)邊疆文化安全。同時,中央和邊疆各級政府極為注重對群眾進行“五觀”“兩論”及愛國主義教育,增強邊疆群眾“五個認同”,提高邊疆各族群眾的“免疫力”。針對邊疆地區(qū)的毒品、走私、偷渡等問題,中國政府不僅在境內(nèi)加大打擊力度,并且積極與周邊國家開展合作。如2011年湄公河慘案發(fā)生后,中國政府倡導(dǎo)建立中老緬泰湄公河流域安全執(zhí)法合作機制,在偵破、抓捕及審理過程中充分協(xié)調(diào)協(xié)作,徹底鏟除糯康犯罪集團,并且集中展開聯(lián)合行動,摧毀“金三角”毒品在湄公河流域的運輸網(wǎng)絡(luò)。此外,日益突出邊疆地區(qū)作為國家生態(tài)安全屏障的地位,防止破壞生態(tài)環(huán)境。如在青藏鐵路的修建中,充分考慮野生動物的生存和遷徙。又如規(guī)劃期限為70年的三北防護林工程,經(jīng)過長期建設(shè),大幅度提升了三北地區(qū)的森林覆蓋率,“在祖國北疆筑起了一道抵御風(fēng)沙、保持水土、護農(nóng)促牧的綠色長城?!盵11]

    第四,夯實保障邊疆安全與穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。新中國成立以來,我國政府將改善邊疆群眾生活水平作為邊疆治理的出發(fā)點與落腳點,在促進邊疆發(fā)展的過程中改善民生,不斷夯實保障邊疆安全與穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。從新中國成立之初,我國政府就努力改變邊疆群眾生活貧困、缺醫(yī)少藥、教育落后的局面。比如西藏和平解放之初,醫(yī)療衛(wèi)生條件十分落后,傳染病流行,人均壽命極短,人口增長緩慢。人民解放軍及進藏工作人員進入西藏后,在西藏實行免費醫(yī)療政策。隨后衛(wèi)生部也多次派遣衛(wèi)生工作隊進藏,在農(nóng)牧區(qū)開展巡回醫(yī)療,建立醫(yī)療機構(gòu),開展全國范圍內(nèi)的衛(wèi)生援藏工作。我國邊疆地區(qū)與貧困地區(qū)高度重疊,是脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。我國政府為了幫助邊疆人民擺脫貧困,進行了長期不懈的努力,并且取得了顯著成績。據(jù)統(tǒng)計,到2017年,5個自治區(qū)以及滇、貴、青三省的地區(qū)生產(chǎn)總值由1978年的324億元增至84899億元。[12]到2021年,我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村人口全部脫貧,832個貧困縣全部摘帽,12.8萬個貧困村全部出列,歷史性消除絕對貧困。生活水平的不斷提高,使廣大人民群眾更加自覺地維護邊疆穩(wěn)定,更加主動地捍衛(wèi)國家安全,夯實了保障邊疆安全與穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。

    (四)將邊疆治理與中華民族共同體建設(shè)相結(jié)合

    我國大部分邊疆地區(qū)都是少數(shù)民族的聚居地,因此在邊疆治理中,處理好民族關(guān)系便是一項重要的工作。新中國成立以來,黨在保衛(wèi)邊疆、鞏固邊疆、建設(shè)邊疆、發(fā)展邊疆的過程中,將邊疆治理與中華民族共同體建設(shè)相結(jié)合,發(fā)展了平等團結(jié)互助和諧的民族關(guān)系,鞏固了中華民族多元一體的格局,維護了邊疆穩(wěn)定和民族團結(jié)。

    第一,在實現(xiàn)政治一體化過程中妥善處理民族關(guān)系。為了實現(xiàn)民族自治與國家統(tǒng)一之間的平衡,并且在統(tǒng)一的國家行政框架中兼顧邊疆地區(qū)特殊性,中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地提出了民族區(qū)域自治的方案?!斑@種民族因素和地方因素的雙重自治,在國家政黨政治的統(tǒng)一、法律政令的統(tǒng)一、經(jīng)濟社會體制的統(tǒng)一條件下,使國家結(jié)構(gòu)單一制的統(tǒng)一性中包含了民族區(qū)域自治的特殊性。”[13](P142)各民族自治地方是中華人民共和國不可分離的部分,依法行使自治權(quán)。這一方面保障了少數(shù)民族自己管理本民族事務(wù)的權(quán)利。在155個民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會中,均有實行區(qū)域自治民族的公民擔(dān)任主任或者副主任;民族自治地方政府的主席、州長、縣長或旗長,均由實行區(qū)域自治民族的公民擔(dān)任。[14](P28)另一方面,也為中華民族共同體建設(shè)提供了制度保障。

    第二,在促進邊疆發(fā)展的過程中注重加強各民族之間的聯(lián)系。在推動邊疆經(jīng)濟發(fā)展的過程中,國家充分考慮了民族關(guān)系的因素。一方面注重對少數(shù)民族的支持和幫扶?!皣乙杏媱澋貜呢斄Α⑽锪?、人力各方面幫助少數(shù)民族,保證少數(shù)民族地區(qū)的‘農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、工業(yè)要一年比一年發(fā)展,經(jīng)濟要一年比一年繁榮,人民生活要一年比一年改善’?!盵15](P41)另一方面注重加強各民族之間的經(jīng)濟聯(lián)系。“多重因素相結(jié)合的民族區(qū)域自治地方,必須從人口、自然條件、礦產(chǎn)資源、交通運輸、商貿(mào)條件、城鎮(zhèn)布局、工業(yè)基礎(chǔ)等有利于自治地方經(jīng)濟發(fā)展的條件出發(fā),使自治地方形成各民族互相幫助、團結(jié)合作、共同發(fā)展的民族關(guān)系和區(qū)域經(jīng)濟特點?!盵13](P153)如籌建廣西壯族自治區(qū)時,為了避免形成區(qū)域性、民族性封閉,沒有將桂、滇、黔的壯族聚居地在行政區(qū)劃上完全合為一體,而是促使各個自治地方與周圍漢族聚居區(qū)或其他民族聚居區(qū)建立起緊密的經(jīng)濟聯(lián)系。同時,在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體系的過程中,也將邊疆民族地區(qū)納入全國統(tǒng)一的市場體系之中。

    第三,保護少數(shù)民族文化,構(gòu)建各族群眾共有的精神家園?!爸袊畬ι贁?shù)民族文化的保護……不局限于某種文化類型,而是關(guān)涉少數(shù)民族社會生活的方方面面。”[13](P306)新中國成立以來,中央高度重視少數(shù)民族文化的保護工作,尊重各少數(shù)民族特有的風(fēng)俗習(xí)慣。積極保護少數(shù)民族語言文字,在少數(shù)民族聚居區(qū)推進雙語教學(xué)。到2018年,少數(shù)民族雙語教育的中小學(xué)共6521所,接受雙語教育的在校生309.3萬人,雙語教育的專任教師20.6萬人。[16]到2020年,一些少數(shù)民族聚居地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)雙語教育的全面普及。努力保護少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,拉薩布達拉宮歷史建筑群、麗江古城、元上都遺址等被列入聯(lián)合國教科文組織《世界遺產(chǎn)名錄》[16]。同時,中央反復(fù)強調(diào)中華文化是各族文化之集大成,積極引導(dǎo)各族群眾加強對中華文化的認同,構(gòu)筑各族人民共有的精神家園。

    第四,營造各族群眾平等團結(jié)、和睦相處的良好社會氛圍。新中國成立后,“對于歷史上遺留下來的加于少數(shù)民族的稱謂及有關(guān)少數(shù)民族的地名、碑碣、匾聯(lián)等,如帶有歧視和侮辱的少數(shù)民族意思者”[6](P66),予以禁止、更改、封存或收管?!斑@種著眼于消除民間生活中習(xí)以為常的不良歷史痕跡,目的是使各民族人民在社會生活中建立一種新型的民族關(guān)系?!盵13](P249)對于少數(shù)民族地名中昭示天子皇恩浩蕩、宣示威勢震撫、寓意臣服歸順的政治文化標(biāo)識也進行清理。如歸綏改為呼和浩特,迪化改為烏魯木齊。在邊疆民族聚居地區(qū)探索建立“互嵌式”社區(qū),探索有利于加強民族交往交流交融的社會治理方式,如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團融入新疆社會,“長期與地方各民族毗鄰而居、和睦相處、守望相助,構(gòu)成各民族相互交往交流交融的‘嵌入式’社會發(fā)展模式?!盵17](P15)

    三、現(xiàn)代國家陸地邊疆治理“中國方案”的鮮明特征

    現(xiàn)代國家邊疆治理的“中國方案”,是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國各族人民立足于中國邊疆的具體實際,在保衛(wèi)邊疆、鞏固邊疆、發(fā)展邊疆的實踐中探索而來的,因而獨具特色。

    第一,繼承創(chuàng)新性。中華人民共和國作為一個現(xiàn)代統(tǒng)一的多民族國家,并不是被憑空締造出來的,而是植根于悠久的歷史。清中晚期以后,封建王朝國家落后于世界潮流而不自知,從而面臨著深重的危機。無數(shù)仁人志士為挽救國家危亡艱苦探索,力圖除舊布新。新中國的成立標(biāo)志著王朝國家向現(xiàn)代國家的成功轉(zhuǎn)型,中國迅速呈現(xiàn)出前所未有的嶄新氣象,但這并不意味著和歷史一刀兩斷,新中國成立以來,在國家治理各領(lǐng)域所取得的積極成就,其實都是在汲取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)、立足現(xiàn)實情況、規(guī)劃未來戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上取得的,邊疆治理方面也是如此。王朝國家的邊疆治理存在明顯的局限性和不穩(wěn)定性,比如對邊疆政權(quán)的控制力較弱、對于邊疆地區(qū)的發(fā)展較為消極等。從一定程度上講,這是主客觀因素制約的結(jié)果,是歷史發(fā)展的必經(jīng)過程。黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命二十八年,對于封建王朝國家在近代世界發(fā)展浪潮中所遭受的沖擊有著深刻的認識。新中國成立后,黨徹底摒棄了封建統(tǒng)治者的“夷夏觀”“服事觀”等傳統(tǒng)的治理觀念,通過艱苦的探索和努力,理順了中央與地方的關(guān)系,加強中央對邊疆的領(lǐng)導(dǎo),從政治、經(jīng)濟、文化等各方面強化邊疆與內(nèi)地的聯(lián)系,大規(guī)模開發(fā)邊疆、建設(shè)邊疆,全方位保衛(wèi)邊疆安全,這正是基于對歷史上邊疆治理所出現(xiàn)的問題進行反思的結(jié)果。此外,黨也充分肯定和吸收歷代王朝邊疆治理的積極因子,如移民實邊、屯墾戍邊等舉措,使其在新的歷史條件下煥發(fā)出勃勃生機。值得注意的是,新中國的陸地邊疆治理還具有很強的戰(zhàn)略前瞻性,既高度重視邊疆地區(qū)傳統(tǒng)安全,也重視日益凸顯的非傳統(tǒng)安全問題;既積極開發(fā)邊疆、建設(shè)邊疆,又注重保護邊疆地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

    第二,人民主體性。作為一個現(xiàn)代民族國家,中華人民共和國與歷代王朝國家的最根本區(qū)別在于,她不是一家一姓的“私器”,而是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民通過艱苦奮斗共同締造的,人民是國家真正的主人。黨杜絕了王朝國家治理邊疆過程中曾經(jīng)出現(xiàn)的不惜民力、忽視民生的現(xiàn)象,堅持一切為了群眾、一切依靠群眾,在領(lǐng)導(dǎo)陸地邊疆治理的過程中顯示出鮮明的人民主體性。一方面,堅持依靠人民保衛(wèi)邊疆、建設(shè)邊疆、發(fā)展邊疆,通過軍民聯(lián)防構(gòu)建起鞏固邊疆安全的鋼鐵長城,依靠群眾的智慧和力量,大規(guī)模開發(fā)邊疆,使邊疆地區(qū)迅速呈現(xiàn)出欣欣向榮的發(fā)展勢頭。另一方面,將改善群眾生活、維護群眾利益作為邊疆治理的出發(fā)點和落腳點,在保衛(wèi)邊疆、建設(shè)邊疆、發(fā)展邊疆的過程中,保障群眾生產(chǎn)生活安全,持續(xù)保障和改善民生,從根本上改變了邊疆群眾長期以來貧窮落后的生活狀態(tài),人民群眾的獲得感幸福感安全感顯著提升。邊疆治理的人民主體性,是現(xiàn)代國家陸地邊疆治理“中國方案”的基本價值理念,正因為堅持了人民主體性,我國邊疆的鞏固、穩(wěn)定和發(fā)展才有無比強大的依靠力量,邊疆地區(qū)才得以呈現(xiàn)出前所未有的嶄新面貌。

    第三,整體協(xié)調(diào)性。領(lǐng)土主權(quán)意識的確立,以及現(xiàn)代民族國家邊界與疆域的確定,意味著邊疆和內(nèi)地在法理上具有平等的地位,都是國家領(lǐng)土不可分割的部分,這是對封建統(tǒng)治者家國觀念的超越。邊疆地區(qū)的發(fā)展得到了高度的重視,不再處處受制于、服務(wù)于內(nèi)地的發(fā)展。與此同時,邊疆地區(qū)在整個國家的發(fā)展中也扮演著重要的角色,新中國成立以來的邊疆治理始終被置于國家發(fā)展的大局之中,在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)邊疆與祖國內(nèi)地的發(fā)展之中推進。由于邊疆地區(qū)自然條件較差、發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱,所以長期落后于內(nèi)地。針對這種情況,中央舉全國之力進行援助和扶持,為推進邊疆地區(qū)發(fā)展投入了大量的人力物力財力,中、東部地區(qū)也都承擔(dān)起了相應(yīng)的支援邊疆任務(wù),改變了邊疆地區(qū)發(fā)展緩慢的狀況,與此同時,還積極發(fā)揮邊疆地區(qū)的優(yōu)勢,探索區(qū)域間的優(yōu)勢互補,在更大的格局上推動邊疆地區(qū)與內(nèi)地的協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。但在加大對邊疆的支持力度的同時,也強調(diào)邊疆地區(qū)的發(fā)展具有一定的特殊性,與其他地區(qū)并不是同步的。改革開放以來,國家一直鼓勵支持東部地區(qū)率先發(fā)展,并且適時實施中部崛起戰(zhàn)略,對邊疆的支援并沒有脫離國家的整體發(fā)展,而是站在全局的高度統(tǒng)籌邊疆、內(nèi)地和沿海的發(fā)展??偠灾?,在國家發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃中,邊疆地區(qū)已經(jīng)不再處于內(nèi)地的從屬地位,而是服從于國家的整體利益。

    第四,現(xiàn)實針對性。邊疆在國家安全和發(fā)展中扮演著特殊的角色。一方面,邊疆是邊緣性的國土,是距離邊界較近的地區(qū),是防范外部危機的“第一線”,也是反動勢力重點滲透的區(qū)域,邊疆地區(qū)的穩(wěn)定對國家安全具有重大意義。另一方面,我國邊界漫長,邊疆地區(qū)十分遼闊,邊疆的發(fā)展水平對國家的整體實力有較大影響,如果邊疆地區(qū)長期貧困,會成為國家發(fā)展的沉重包袱。針對這一現(xiàn)實情況,中國共產(chǎn)黨將妥善處理穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系,實現(xiàn)邊疆地區(qū)的長足發(fā)展和長治久安作為邊疆治理的重點。在明確重點的基礎(chǔ)上,將邊疆治理視為一項系統(tǒng)性工程,多維發(fā)力、綜合施策,構(gòu)建全面的邊疆防御體系,全面發(fā)掘邊疆地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?。在實踐探索中努力減少各領(lǐng)域之間的沖突,促進各領(lǐng)域間的配合,打好組合拳,維護邊疆地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展,一套現(xiàn)代化的邊疆治理體系正在構(gòu)建之中。

    第五,黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)。邊疆是“存在較大管控風(fēng)險和較多治理挑戰(zhàn)的邊緣性行政區(qū)域”[18],治理難度較大,所以邊疆治理必須依托于強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),否則將難以對邊疆的各種潛在風(fēng)險進行有效管控,從而產(chǎn)生各種危機?!包h政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。[19](P107)回顧歷史可以發(fā)現(xiàn),正是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下,邊疆地區(qū)才得以真正建立起與內(nèi)地、與中央的密切聯(lián)系,全面、系統(tǒng)、有效的邊疆治理才得以開展。新中國成立以來,中國共產(chǎn)黨始終致力于帶領(lǐng)人民將我國建設(shè)成為一個社會主義強國,盡最大努力為國內(nèi)的發(fā)展和建設(shè)創(chuàng)造良好的周邊環(huán)境和國際環(huán)境。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,我國經(jīng)過長期發(fā)展綜合實力顯著提升,有足夠的能力為邊疆提供更多資金、技術(shù)和政策支持,為發(fā)展邊疆,鞏固邊疆,捍衛(wèi)邊疆安全創(chuàng)造良好條件,邊疆治理的效度不斷提高。中國共產(chǎn)黨是新中國陸地邊疆治理方案的提出者、領(lǐng)導(dǎo)者,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代國家陸地邊疆治理“中國方案”最顯著的特征。

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