論行政訴訟中的法院釋明義務(wù)
——從新行政訴訟司法解釋談起

王 晨 秦莎莎

哈爾濱理工大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080

“釋明”指法官為明確訴訟關(guān)系，就事實(shí)和法律上的有關(guān)事項(xiàng)向當(dāng)事人發(fā)問(wèn)或者催促其立證的權(quán)利或義務(wù)[1]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于法院釋明義務(wù)抑或權(quán)利的研究并不多見(jiàn)，且主要集中于民事訴訟領(lǐng)域。2006年韓紅俊就釋明義務(wù)對(duì)民事訴訟理論的優(yōu)化作用展開(kāi)研究，認(rèn)為釋明義務(wù)作為法院和當(dāng)事人溝通交流的重要途徑，是為保障當(dāng)事人訴權(quán)而設(shè)立，促進(jìn)辯論主義優(yōu)質(zhì)化和處分權(quán)主義充分化[2]。隨后彭貴、王慧分別闡述了合同解除之訴、變更之訴中的法院釋明義務(wù)，強(qiáng)調(diào)無(wú)論是合同解除之訴還是變更之訴，法院釋明義務(wù)的發(fā)揮都起到至關(guān)重要的作用，能夠有效引導(dǎo)當(dāng)事人，減少當(dāng)事人訟累[3]；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)法院釋明義務(wù)的規(guī)則體系，規(guī)范相應(yīng)司法行為，以在最大程度上實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正[4]。近年來(lái)，開(kāi)始有學(xué)者將民事訴訟中法院釋明義務(wù)與突襲性裁判問(wèn)題相結(jié)合，通過(guò)德國(guó)和日本相關(guān)問(wèn)題的比較研究發(fā)現(xiàn)，法院釋明義務(wù)的正當(dāng)履行、法官心證的公開(kāi)、爭(zhēng)議焦點(diǎn)的確定等制度的配合，才能真正防止突襲性裁判的發(fā)生[5]，從而愈發(fā)彰顯了釋明義務(wù)的重要性。行政訴訟中鮮有關(guān)于法院釋明義務(wù)的研究成果，但上述民事訴訟領(lǐng)域?qū)τ诜ㄔ横屆髁x務(wù)的研究為行政訴訟中法院釋明義務(wù)的確立及深入研究打下了較為扎實(shí)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

一、行政訴訟法院釋明義務(wù)的歷史沿革及功能

在行政訴訟領(lǐng)域中，法院的釋明義務(wù)最早見(jiàn)于2003年10月21日最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上的講話《牢固樹(shù)立司法為民思想把行政審判工作提高到一個(gè)新的水平》，其中指出“要充分運(yùn)用釋明權(quán)”，具體體現(xiàn)為“充分告知當(dāng)事人舉證責(zé)任及其他各種訴訟權(quán)利義務(wù)，充分聽(tīng)取當(dāng)事人的質(zhì)辯和意見(jiàn)”。而行政訴訟中法院釋明義務(wù)在法律層面的確立則始于2015年行政訴訟法修正案（下稱(chēng)“行訴修正案”）第五十一條第三款，“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀?！彪S后《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（2015年，下稱(chēng)《若干解釋》）第二條第二款指出，當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明。上述兩個(gè)法律文件中的法院釋明義務(wù)集中于起訴狀，尤其是訴訟請(qǐng)求的明確。可以說(shuō)，此時(shí)的釋明義務(wù)是針對(duì)較為基礎(chǔ)性的內(nèi)容而設(shè)定。

2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（下稱(chēng)“新行政訴訟司法解釋”）繼承前人立法成果，并結(jié)合近些年行政法律司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在既有基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展了法院的釋明義務(wù)，豐富和發(fā)揚(yáng)了行政訴訟法院釋明義務(wù)的制度規(guī)定：從審查起訴時(shí)的釋明義務(wù)，拓展到庭審程序中、訴訟類(lèi)型轉(zhuǎn)換中、行政賠償中、民行關(guān)系中的法院釋明義務(wù)，豐富了法院釋明義務(wù)的內(nèi)涵，有助于更加充分地發(fā)揮法院釋明義務(wù)的功能。

釋明義務(wù)作為辯論主義的補(bǔ)充，對(duì)于保障當(dāng)事人程序處分權(quán)、防止訴訟突襲、實(shí)現(xiàn)糾紛一次性解決具有重要意義[6]。相對(duì)于民事訴訟而言，社會(huì)公眾對(duì)于行政訴訟的認(rèn)知度和熟悉程度較低，2013年至2017年間全國(guó)各級(jí)法院審結(jié)的一審行政案件的數(shù)量不到民商事案件的2%①《2018年最高人民法院工作報(bào)告》顯示，2013年至2017年間全國(guó)各級(jí)法院審結(jié)的一審民商事案件為4 783.5萬(wàn)件，同期審結(jié)的一審行政案件只有91.3萬(wàn)件。；行政訴訟本身具有嚴(yán)格的程序性和一定的技巧性，有著不同于民事訴訟的一些特殊制度；行政訴訟中原被告攻防水平失衡，原告的訴訟能力弱于被告，行政訴訟難度較大。在劉某訴鄭東新區(qū)管委會(huì)拒收國(guó)家賠償申請(qǐng)書(shū)一案中，最高人民法院在（2017）最高法行申5735號(hào)行政裁定書(shū)中指出“選擇一個(gè)最為適當(dāng)?shù)脑V訟類(lèi)型，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)講通常并不十分容易，人民法院就有義務(wù)進(jìn)行必要的釋明，建議原告對(duì)訴訟請(qǐng)求進(jìn)行必要的變更，以使雙方當(dāng)事人都能盡量減少訴累，行政爭(zhēng)議能夠盡早塵埃落定。理性行使訴權(quán)，實(shí)質(zhì)解決糾紛，大家都有責(zé)任。”這個(gè)被稱(chēng)為“史上最溫情”的行政裁判很好地詮釋了法院釋明義務(wù)的功能。

二、新行政訴訟司法解釋中法院釋明義務(wù)的具體體現(xiàn)

（一）原有的法院釋明義務(wù)

新行政訴訟司法解釋第五十五條第二款規(guī)定，“起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，人民法院應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性全面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容、補(bǔ)充的材料及期限。在指定期限內(nèi)補(bǔ)正并符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?dāng)事人拒絕補(bǔ)正或者經(jīng)補(bǔ)正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由?！鄙鲜鰞?nèi)容即審查起訴時(shí)的釋明義務(wù)。在行訴修正案第五十一條第三款、《若干解釋》第二條第二款均有所體現(xiàn)。這是法院在行政訴訟啟動(dòng)之初的釋明義務(wù)，其目的在于指導(dǎo)原告正確且有效地行使訴權(quán)。

（二）新行政訴訟司法解釋增加的法院釋明義務(wù)

1.庭審程序中的法院釋明義務(wù)。新行政訴訟司法解釋第八十條第一款，“原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導(dǎo)致庭審無(wú)法進(jìn)行，經(jīng)法庭釋明法律后果后仍不陳述意見(jiàn)的，視為放棄陳述權(quán)利，由其承擔(dān)不利的法律后果。”原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，本質(zhì)上是一種放棄訴訟權(quán)利的行為。權(quán)利既可行使，亦可放棄。因此，針對(duì)這種行為，法院不必考量其主觀意愿或者主觀心理狀態(tài)，只要客觀上出現(xiàn)這種行為且造成庭審無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行的結(jié)果，經(jīng)釋明后仍然如此的，即可以按撤訴處理或者由其承擔(dān)其他不利法律后果。其目的在于保證庭審程序的正常進(jìn)行，維護(hù)庭審秩序。

2.訴訟類(lèi)型轉(zhuǎn)換中的法院釋明義務(wù)。新行政訴訟司法解釋第九十四條第二款，“公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政行為但超過(guò)法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，判決駁回其訴訟請(qǐng)求?！?/p>

此為法院對(duì)訴之變更的釋明義務(wù)，是訴訟類(lèi)型轉(zhuǎn)換制度的落實(shí)，打破了“訴判對(duì)應(yīng)”理論，體現(xiàn)了行政訴訟訴判關(guān)系一致性和非一致性的辯證統(tǒng)一關(guān)系。訴訟類(lèi)型轉(zhuǎn)換制度是行政訴訟的特殊制度[7]，很多國(guó)家和地區(qū)亦有此項(xiàng)制度。例如德國(guó)，為了應(yīng)對(duì)訴訟類(lèi)型可能給原告帶來(lái)的不利訴訟風(fēng)險(xiǎn)，在行政訴訟中亦接受并設(shè)立了該制度，承認(rèn)訴訟類(lèi)型之間的轉(zhuǎn)換②德國(guó)行政法院法第四十三條（確認(rèn)之訴）規(guī)定：“1.通過(guò)訴訟，可以要求確認(rèn)某一法律關(guān)系存在或不存在，或一個(gè)行政行為的無(wú)效，只要原告人對(duì)及時(shí)確認(rèn)擁有合法的利益（確認(rèn)之訴）。2.原告人的權(quán)利如可以通過(guò)形成之訴或給付之訴得到滿足的，無(wú)需作出確認(rèn)；但是，這不適用于涉及行政行為無(wú)效的確認(rèn)?！?。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第一百九十八條也設(shè)置了類(lèi)似制度：“行政法院受理撤銷(xiāo)訴訟，發(fā)現(xiàn)原處分或決定雖屬違法，但其撤銷(xiāo)或變更于公益有重大損害，經(jīng)斟酌……得駁回原告之訴?！?/p>

可撤銷(xiāo)情形或者無(wú)效情形屬于法律專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，無(wú)法苛求原告在起訴時(shí)能夠做出準(zhǔn)確的判斷和選擇；而行政訴訟的性質(zhì)系客觀訴訟，法院對(duì)被訴行政行為的合法性審查并不受原告訴訟請(qǐng)求的限制。因此，就撤銷(xiāo)之訴還是確認(rèn)無(wú)效之訴而言，法院有權(quán)就原告的訴訟請(qǐng)求依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行審查甚至轉(zhuǎn)換，并作出相應(yīng)判決；也可以釋明的方式建議原告變更訴訟請(qǐng)求，原告拒絕變更的，才判決駁回其訴訟請(qǐng)求。該釋明義務(wù)的目的在于切實(shí)有效地保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，避免原告由于訴訟請(qǐng)求確定的失誤而導(dǎo)致實(shí)體權(quán)利受損。

3.有關(guān)行政賠償?shù)姆ㄔ横屆髁x務(wù)。新行政訴訟司法解釋第九十五條，“人民法院經(jīng)審理認(rèn)為被訴行政行為違法或者無(wú)效，可能給原告造成損失，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求一并解決行政賠償爭(zhēng)議的，人民法院可以就賠償事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)一并判決。人民法院也可以告知其就賠償事項(xiàng)另行提起訴訟。”行政賠償?shù)恼?qǐng)求最遲于一審?fù)徑Y(jié)束前提出，但有時(shí)原告并沒(méi)有意識(shí)到違法或者無(wú)效的行政行為給自己造成了損失，亦有可能不知道如何向行政機(jī)關(guān)索賠。此時(shí)，法院的釋明實(shí)際上是對(duì)原告的一種提醒，也是一種訴訟指導(dǎo)，這樣才能更加全面地、更大程度上地保護(hù)原告的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)對(duì)被告的深入監(jiān)督。

4.民行關(guān)系中的法院釋明義務(wù)。民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的競(jìng)合（下稱(chēng)“民行關(guān)系”）是行政訴訟的難點(diǎn)，孰先孰后，并無(wú)定論，需根據(jù)具體情況予以確定。而這種先后關(guān)系直接影響訴訟結(jié)果，民行關(guān)系的順序確定錯(cuò)誤將直接導(dǎo)致敗訴結(jié)果。因此，為了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，新行政訴訟司法解釋第一百三十八條第三款，“人民法院在審理行政案件中發(fā)現(xiàn)民事?tīng)?zhēng)議為解決行政爭(zhēng)議的基礎(chǔ)，當(dāng)事人沒(méi)有請(qǐng)求人民法院一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人依法申請(qǐng)一并解決民事?tīng)?zhēng)議。當(dāng)事人就民事?tīng)?zhēng)議另行提起民事訴訟并已立案的，人民法院應(yīng)當(dāng)中止行政訴訟的審理。民事?tīng)?zhēng)議處理期間不計(jì)算在行政訴訟審理期限內(nèi)。”此處的“告知”雖然沒(méi)有使用“釋明”一詞，但實(shí)質(zhì)就是釋明之義：此時(shí)的法院不僅要向當(dāng)事人說(shuō)明相關(guān)法律關(guān)系，而且還應(yīng)當(dāng)直接明了地告訴當(dāng)事人有權(quán)依法提起行政附帶民事訴訟。當(dāng)事人就民事?tīng)?zhēng)議已經(jīng)另行提起民事訴訟且已立案的，此時(shí)無(wú)法啟動(dòng)行政附帶民事訴訟程序，但為了確保此案的“先民后行”，人民法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)采取中止行政訴訟審理的行為，而非被動(dòng)地等待當(dāng)事人提出中止行政訴訟的申請(qǐng)。這一少見(jiàn)的法院主動(dòng)而為的情形實(shí)際上是前面的告知行為（實(shí)質(zhì)為“釋明行為”）的更進(jìn)一步，充分體現(xiàn)了法院對(duì)于疑難行政案件的訴訟指揮權(quán)，同時(shí)也保證了訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟效率。

三、新行政訴訟司法解釋后法院釋明義務(wù)的規(guī)范延展

在新行政訴訟司法解釋之后又有三部最高人民法院頌布的司法解釋繼續(xù)對(duì)法院在行政訴訟中的釋明義務(wù)進(jìn)行了規(guī)范。

（一）庭審程序中的法院釋明義務(wù)

2020年7月1日施行的《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2020〕3號(hào)）第十三條第三款規(guī)定，“原告以行政機(jī)關(guān)具有本規(guī)定第十二條第一款情形為由在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導(dǎo)致庭審無(wú)法進(jìn)行，經(jīng)法庭釋明法律后果后仍不陳述意見(jiàn)的，人民法院可以視為放棄陳述權(quán)利，由其承擔(dān)相應(yīng)的法律后果?！鄙鲜鲆?guī)定顯然與新行政訴訟司法解釋第八十條第一款的相關(guān)規(guī)定一脈相承，并沒(méi)有更多發(fā)展，只是排除了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴、未說(shuō)明理由或者理由不成立之情形下原告的拒絕陳述權(quán)，同時(shí)賦予法院釋明義務(wù)，并明確相關(guān)法律后果。

（二）行政協(xié)議案件中的法院釋明義務(wù)

行政協(xié)議糾紛成為行政訴訟的受案范圍這一變化始于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》2015年修正案，之后在新行政訴訟司法解釋中進(jìn)一步固定。2019年11月27日最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)），其中第二十二條確立了行政協(xié)議案件中法院的釋明義務(wù)：“原告以被告違約為由請(qǐng)求人民法院判令其承擔(dān)違約責(zé)任，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為行政協(xié)議無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)向原告釋明，并根據(jù)原告變更后的訴訟請(qǐng)求判決確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效；因被告的行為造成行政協(xié)議無(wú)效的，人民法院可以依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。原告經(jīng)釋明后拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，人民法院可以判決駁回其訴訟請(qǐng)求?！?/p>

具體而言，這屬于行政協(xié)議案件中關(guān)于原告訴訟請(qǐng)求的法院釋明義務(wù)。行政協(xié)議案件作為新型行政訴訟案件，認(rèn)知度較低，訴訟難度較大。因此，為了發(fā)揮法院的訴訟指導(dǎo)功能，避免原告由于訴訟能力不足而給自身的合法權(quán)益以及訴訟程序的正常進(jìn)行帶來(lái)消極影響，該司法解釋賦予法院以釋明義務(wù)。同時(shí)，明確原告經(jīng)釋明后拒絕變更訴訟請(qǐng)求的法律后果，即法院可以從實(shí)體上對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求予以駁回，而不必再繼續(xù)審理，從而節(jié)約司法資源。

（三）國(guó)家賠償案件中的法院釋明義務(wù)

自1994年5月12日頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》，正式確立我國(guó)國(guó)家賠償制度以來(lái)，截至2021年1月在國(guó)家賠償領(lǐng)域只有一個(gè)司法解釋涉及到法院的釋明義務(wù)，即法釋〔2013〕27號(hào)《最高人民法院關(guān)于人民法院賠償委員會(huì)適用質(zhì)證程序?qū)徖韲?guó)家賠償案件的規(guī)定》（2013年）。該規(guī)定第十九條在國(guó)家賠償案件的自認(rèn)制度中明確，賠償請(qǐng)求人或者賠償義務(wù)人針對(duì)對(duì)方主張的不利于自己的事實(shí)，既不承認(rèn)亦不否認(rèn)，經(jīng)審判員詢(xún)問(wèn)并釋明法律后果后，仍不作明確表示的，則視為其對(duì)該項(xiàng)事實(shí)予以承認(rèn)。上述規(guī)定與民事訴訟自認(rèn)制度的相關(guān)規(guī)定完全一致③參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定（2019年修正）》第四條：“一方當(dāng)事人對(duì)于另一方當(dāng)事人主張的于己不利的事實(shí)既不承認(rèn)也不否認(rèn)，經(jīng)審判人員說(shuō)明并詢(xún)問(wèn)后，其仍然不明確表示肯定或者否定的，視為對(duì)該事實(shí)的承認(rèn)?！痹摋l款沒(méi)有用“釋明”一詞，而使用了“說(shuō)明并詢(xún)問(wèn)”的表述，但其實(shí)質(zhì)涵義與“釋明”一致。。

而新行政訴訟司法解釋發(fā)布后，2021年2月7日最高人民法院通過(guò)了《最高人民法院關(guān)于審理國(guó)家賠償案件確定精神損害賠償責(zé)任適用法律若干問(wèn)題的解釋》，分別以?xún)蓚€(gè)條款進(jìn)一步拓展了國(guó)家賠償案件中的法院釋明義務(wù)。其第二條規(guī)定，“公民以人身權(quán)受到侵犯為由提出國(guó)家賠償申請(qǐng)，未請(qǐng)求精神損害賠償，或者未同時(shí)請(qǐng)求消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉以及精神損害撫慰金的，人民法院應(yīng)當(dāng)向其釋明。經(jīng)釋明后不變更請(qǐng)求，案件審結(jié)后又基于同一侵權(quán)事實(shí)另行提出申請(qǐng)的，人民法院不予受理?！边@一釋明義務(wù)的增加實(shí)則從精神層面加大對(duì)受侵害人救濟(jì)權(quán)利的保護(hù)，使其不僅能夠?qū)で笪镔|(zhì)賠償，而且有機(jī)會(huì)獲得精神損害賠償，可以說(shuō)是從實(shí)體權(quán)利上給予受侵害人的指導(dǎo)。

而該解釋的第十條第二款，進(jìn)一步在索賠金額上增設(shè)了法院的釋明義務(wù)：“賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求的精神損害撫慰金少于一千元，且其請(qǐng)求事由符合本解釋規(guī)定的造成嚴(yán)重后果情形，經(jīng)釋明不予變更的，按照其請(qǐng)求數(shù)額支付?！痹摻忉屖讋?chuàng)性地規(guī)定精神損害撫慰金的底線，即精神損害撫慰金的數(shù)額一般不少于一千元。鑒于相關(guān)人員對(duì)此的認(rèn)知有限性，故在此增設(shè)了法院的釋明義務(wù)。同時(shí)，兼顧賠償請(qǐng)求人的意思自治原則，賦予其在法院釋明之后的自主選擇權(quán)。

四、關(guān)于行政訴訟法院釋明義務(wù)的思考

（一）法定之外，可否釋明

從行政法基本理念和行政訴訟基本原則出發(fā)，釋明作為一項(xiàng)值得鼓勵(lì)的、彰顯司法為民精神的重要舉措，本文認(rèn)為法定之外，亦可釋明。行政法的基本理念是規(guī)范和控制行政權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政訴訟堅(jiān)持“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”“當(dāng)事人訴訟法律地位平等”等原則。就訴訟能力而言，行政相對(duì)人處于劣勢(shì)地位。因此，要想最大程度上地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，就需要對(duì)其予以法律知識(shí)、訴訟能力的幫助，這樣才能充分實(shí)現(xiàn)其訴訟地位平等之要義。同時(shí)，通過(guò)釋明促使行政相對(duì)人充分了解訴訟義務(wù)和訴訟權(quán)利，從而推動(dòng)法院查清事實(shí)，明確法律適用。

以是否有法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，釋明可以分為法定和非法定兩種情形。在不違反公平公正原則的前提下，法院在任何環(huán)節(jié)都可以進(jìn)行，并不限于法律規(guī)定。即使沒(méi)有法律明確規(guī)定，只要遵循公平公正原則，且沒(méi)有影響正常的司法審查，亦可釋明。但是需要注意的是，上述兩類(lèi)釋明的法律后果不同：法定的釋明，作為一項(xiàng)法定義務(wù)，如果法院沒(méi)有依法履行，要為此承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，如裁判被撤銷(xiāo)或者改判、辦案法官被追究相應(yīng)法律責(zé)任等；而非法定的釋明則不存在上述法律責(zé)任，法院對(duì)此有自由裁量權(quán)。另外，二者是可以相互轉(zhuǎn)化，非法定釋明在立法時(shí)機(jī)和立法條件成熟時(shí)，隨著立法理念的發(fā)展，可以轉(zhuǎn)化為法定釋明。當(dāng)然，法定釋明也可以被廢止、取消、調(diào)整和完善，存在轉(zhuǎn)為非法定釋明的可能。

（二）法院違背釋明義務(wù)的法律后果

德國(guó)的主流學(xué)說(shuō)及判例均認(rèn)為釋明是法院或者法官的義務(wù)，違背釋明義務(wù)可以成為上訴理由[8]。日本也明確規(guī)定“為了保證當(dāng)事者主導(dǎo)原則真正發(fā)揮作用，必須適時(shí)地向當(dāng)事者提供建議和意見(jiàn)。沒(méi)有做到這一點(diǎn)的案件審理有可能被駁回”[9]。在我國(guó)只是行訴修正案第五十一條第四款規(guī)定沒(méi)有一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。至于其他違反釋明義務(wù)的法律后果，新行政訴訟司法解釋及其他行政法律規(guī)范均沒(méi)有明確。而在司法實(shí)踐中，存在以下兩種情形：

1.可以作為上訴的理由并被接受。在趙立文等分別訴長(zhǎng)春凈月高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)強(qiáng)行占用農(nóng)民承包地和土地征收補(bǔ)償?shù)乃膫€(gè)行政案件中，原告的訴訟請(qǐng)求均不明確，對(duì)此最高人民法院分別在（2016）最高法行申4177號(hào)、（2016）最高法行申4210號(hào)、（2016）最高法行申4219號(hào)、（2016）最高法行申4231號(hào)再審行政裁定書(shū)中認(rèn)為“一審（法院）未履行相關(guān)釋明義務(wù)，顯屬不妥，本院予以指正。在一審未履行釋明義務(wù)可能影響案件公正審理的情形下，二審（法院）本應(yīng)撤銷(xiāo)一審判決，發(fā)回重審，要求一審履行釋明義務(wù)后，依法重新作出裁判”。

2.不屬于申請(qǐng)?jiān)賹彽氖掠?。彭惠嫻訴廣東省人力資源和社會(huì)保障廳不予受理投訴行政糾紛一案中，原告認(rèn)為二審法院沒(méi)有依法履行“要求原告明確訴訟請(qǐng)求”的釋明義務(wù)，因此向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。最高人民法院在?016）最高法行申1771號(hào)再審行政裁定書(shū)中指出，再審申請(qǐng)人“提出的二審判決未盡釋明義務(wù)的問(wèn)題，不屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的再審事由，本院不予審查。”

通過(guò)上述再審案例，能夠看到最高人民法院的態(tài)度。一審法院沒(méi)有依法履行釋明義務(wù)系嚴(yán)重違反法定程序的情形，屬于二審中“撤銷(xiāo)原判、發(fā)回重審”的適用范疇。基于法律規(guī)范，一審法院未如實(shí)履行釋明義務(wù)的行為應(yīng)依法承擔(dān)不利的法律后果，這既是對(duì)法院釋明義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，又是對(duì)法院釋明義務(wù)的功能和價(jià)值之肯定。但是如果二審法院沒(méi)有依法履行釋明義務(wù)，雖然亦屬于嚴(yán)重違反法定程序的情形，卻由于沒(méi)有影響公正審判，因此并不符合申請(qǐng)?jiān)賹徥掠?。審判監(jiān)督程序是針對(duì)生效裁判進(jìn)行的事后監(jiān)督，出于謹(jǐn)慎和克制的需要，其啟動(dòng)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于二審程序，因此上述不同態(tài)度是可以理解和接受的。也就是說(shuō)，法院沒(méi)有依法履行釋明義務(wù)的，可以作為上訴的理由并被接受，最終會(huì)導(dǎo)致一審裁判由于嚴(yán)重違反法定程序而被撤銷(xiāo)并發(fā)回重審，待一審法院依法履行釋明義務(wù)后重新做出相應(yīng)判決；但法院違反釋明義務(wù)不宜作為當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽氖掠?，其影響程度不足以達(dá)到啟動(dòng)再審的要求，因此從盡量維護(hù)生效裁判以及行政法律關(guān)系穩(wěn)定性的角度考慮，不支持因違反釋明義務(wù)而提起再審。

另外，在審理過(guò)程中，當(dāng)事人有權(quán)對(duì)法院沒(méi)有依法履行釋明義務(wù)的情況提出異議，而不必非要作為上訴理由或者申請(qǐng)?jiān)賹彽氖掠桑粚?duì)此法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的上述異議權(quán)，依法處理，積極履行釋明義務(wù)[10]。其目的在于盡量節(jié)約訴訟成本，能夠在原本的訴訟程序中解決釋明及其法律后果問(wèn)題的，無(wú)需啟動(dòng)新的訴訟程序，否則既是訴訟成本的擴(kuò)大，亦增加了法院和當(dāng)事人的負(fù)累。

（三）法院釋明義務(wù)的限度

在某種角度上看，法院釋明既是義務(wù)，又是權(quán)力。如果超過(guò)了一定限度，則為違法[11]。在我國(guó)當(dāng)前司法改革的大背景下，在公正司法、司法為民的客觀要求下，法院和法官應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持中立原則，以一個(gè)居中裁判者的地位和態(tài)度來(lái)對(duì)待案件當(dāng)事人。在行政訴訟中，由于原被告訴訟能力的差異性，法院釋明義務(wù)的重要性尤為突出，但是需要明確的是，法院釋明的目的不在于從實(shí)體上對(duì)任何一方當(dāng)事人予以幫助，而只是從程序上對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行公平提示和解釋說(shuō)明，以使得任何一方不會(huì)由于自身訴訟能力差異而影響實(shí)體權(quán)利。換言之，應(yīng)當(dāng)以訴訟程序性事項(xiàng)為釋明義務(wù)的內(nèi)容和限度，不應(yīng)涉及實(shí)體問(wèn)題。