“十四五”時期我國先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的對策研究

馬 雙，郭京京

（中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

1 引言

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展面臨的不確定性因素復(fù)雜多樣，全球制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展格局處于深刻調(diào)整中。一方面，新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟(jì)造成災(zāi)難性打擊，主要國家對制造業(yè)供應(yīng)鏈彈性的要求增加，隨著部分國家和地區(qū)逐漸控制疫情形勢，制造業(yè)區(qū)域化趨勢進(jìn)一步凸顯；另一方面，疫情背景下，新一輪技術(shù)革命引發(fā)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)一步加強(qiáng)，科技創(chuàng)新在生產(chǎn)制造中的地位和作用越來越重要。面對國內(nèi)外環(huán)境的深刻變化，厘清新發(fā)展階段先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展思路，是制造強(qiáng)國建設(shè)的前提，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在要求。

先進(jìn)制造業(yè)的培育和發(fā)展受到了世界各國普遍重視，并被上升到關(guān)乎國家創(chuàng)新能力和國際競爭力的戰(zhàn)略高度。2016年1月，日本《第五期科技基本計劃》提出“超智能社會”的概念，并將新型制造系統(tǒng)、智能生產(chǎn)系統(tǒng)、智慧交通系統(tǒng)、綜合材料開發(fā)系統(tǒng)等11個系統(tǒng)作為超智能社會的關(guān)鍵組成部分［1］。2017年11月，英國商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部發(fā)布《產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略：打造適合未來的英國》，旨在與產(chǎn)業(yè)界合作開展科技創(chuàng)新和應(yīng)用研究，將英國建設(shè)為全球人工智能與數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新中心［2］。2018年10月，美國國家科學(xué)技術(shù)委員會發(fā)布《美國先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》，將先進(jìn)制造視為美國經(jīng)濟(jì)能力的引擎和國家安全的支柱，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)制造業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型［3］。2020年3月，歐盟委員會發(fā)布《新歐洲產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》，提出歐洲產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策措施［4］。2020年7月，日本經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和工業(yè)部發(fā)布《國際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易白皮書2020》，提出促進(jìn)通信的發(fā)展和數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，推動日本乃至亞洲數(shù)字轉(zhuǎn)型計劃［5］。

我國提出打造世界級先進(jìn)制造業(yè)集群，地方政府積極建設(shè)國家和區(qū)域先進(jìn)制造業(yè)基地。黨的十九大報告提出，要加快建設(shè)制造強(qiáng)國，加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，促進(jìn)中國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端。中央經(jīng)濟(jì)工作會議也強(qiáng)調(diào)，要力爭打造一批世界級先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平的雙向升級。《第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)要深入實施制造強(qiáng)國戰(zhàn)略，培育先進(jìn)制造業(yè)集群，推動集成電路、航空航天、船舶與海洋工程裝備、機(jī)器人、先進(jìn)軌道交通裝備、先進(jìn)電力裝備、工程機(jī)械、高端數(shù)控機(jī)床、醫(yī)藥及醫(yī)療設(shè)備等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

當(dāng)前，培育和發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)已經(jīng)成為我國制造業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的重要內(nèi)容。相對于傳統(tǒng)制造業(yè)，先進(jìn)制造業(yè)更依賴于創(chuàng)新提供驅(qū)動力，而知識和技術(shù)積累等創(chuàng)新要素遠(yuǎn)比資金等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素難積累，需要長期的研發(fā)投入［6-7］。學(xué)習(xí)借鑒典型國家先進(jìn)制造業(yè)的經(jīng)驗，將為我國推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有益指導(dǎo)。具體地，本文結(jié)合我國先進(jìn)制造業(yè)面臨的形勢和存在的問題，梳理美國發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的創(chuàng)新政策和關(guān)鍵舉措，在此基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)我國先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的啟示和政策建議。

2 我國先進(jìn)制造業(yè)面臨的形勢分析

2.1 新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革為先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展提供動力

當(dāng)前，具有通用性、基礎(chǔ)性和使能性的科學(xué)和技術(shù)不斷取得突破，創(chuàng)新應(yīng)用不斷加快和普及，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在加速?？萍寂c產(chǎn)業(yè)的互動越來越密切［8］，人工智能、高性能計算、量子信息科技、生物技術(shù)、先進(jìn)材料科學(xué)等前沿科技不斷發(fā)展，形成放大效應(yīng)，助力新產(chǎn)業(yè)部門和新商業(yè)業(yè)態(tài)培育壯大，并帶動諸多傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。前沿科技尤其是信息技術(shù)，為先進(jìn)制造業(yè)的培育和發(fā)展帶來了新契機(jī)。信息技術(shù)是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的關(guān)鍵驅(qū)動力，其與實體經(jīng)濟(jì)深度融合，全面加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)程，支撐幾乎所有產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展［9-10］。數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素之一，在研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、服務(wù)過程中流通，參與價值的創(chuàng)造和分配［11］。

2.2 美對華遏制為中國先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展帶來諸多障礙

自2017年以來，美國對中國企業(yè)發(fā)起多輪調(diào)查、管制和制裁，在技術(shù)轉(zhuǎn)移、出口、投資等領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗嗅槍χ袊目萍枷拗祁惔胧Ｊ紫?，美國政府不斷更新加征關(guān)稅商品清單，主要針對中國航天航空、信息和通信、機(jī)械等先進(jìn)制造技術(shù)產(chǎn)品［12］。高額的關(guān)稅使中國企業(yè)產(chǎn)品出口成本增加，在美國失去了原有的成本優(yōu)勢。其次，美國政府對中國企業(yè)頻繁發(fā)起“337調(diào)查”，設(shè)置中國產(chǎn)品出口美國的知識產(chǎn)權(quán)壁壘，增加了中國高新技術(shù)企業(yè)海外發(fā)展的風(fēng)險和難度［13-14］。此外，以美國為首的部分發(fā)達(dá)國家圍繞技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)鏈和貿(mào)易等事項，試圖建立排除中國參與的地區(qū)機(jī)制。英國提議組建“民主十國”（D-10）的供應(yīng)鏈和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)盟，美國一份名為《民主技術(shù)伙伴關(guān)系法案》（Democracy Technology Partner?ship Act）的提案也提議“由世界上技術(shù)領(lǐng)先的民主國家組成新的技術(shù)政策多邊外交框架”。中國在全球制造業(yè)和價值鏈分工體系中的發(fā)展面臨長期而嚴(yán)峻的風(fēng)險與挑戰(zhàn)［13，15］。

2.3 全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈分工合作機(jī)制面臨嚴(yán)重沖擊

近年來，逆全球化加劇和民族保護(hù)主義抬頭，這些思潮在疫情暴發(fā)下更加高漲，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈分工合作機(jī)制受到嚴(yán)重沖擊。自2008年國際金融危機(jī)以來，先進(jìn)工業(yè)化國家紛紛實施制造業(yè)回流與振興計劃，重心主要集中在先進(jìn)制造和新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，我國產(chǎn)業(yè)在全球中高端領(lǐng)域受到壓制。此外，東南亞、南亞等新興發(fā)展中國家利用后發(fā)優(yōu)勢，加上各項優(yōu)惠政策疊加作用，大力吸引跨國公司產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對我國先進(jìn)制造業(yè)相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展產(chǎn)生一定的擠占效應(yīng)。疫情暴發(fā)后，工廠停工停產(chǎn)、物理隔離使全球供應(yīng)鏈產(chǎn)生阻斷。各國對供應(yīng)鏈安全和彈性的要求提高，部分國外政府幫助本國制造商將生產(chǎn)基地搬離中國的趨勢加劇。例如，2020年4月，日本政府宣布撥出2 435億日元（約144億元人民幣）幫助日本制造商的生產(chǎn)基地從中國搬到日本或者東南亞；根據(jù)日本經(jīng)產(chǎn)省數(shù)據(jù)，7月份和8月份就有1 700多家公司申請了轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼［16］。

2.4 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)加大發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的必要性和重要性

當(dāng)前，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要趨勢，世界各國紛紛推動以全球協(xié)約的方式減少溫室氣體排放。我國提出“碳達(dá)峰”“碳中和”的中國行動方案，而加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、廣泛應(yīng)用先進(jìn)制造技術(shù)是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要抓手。制造業(yè)綠色創(chuàng)新被廣泛關(guān)注，資源能源利用效率成為衡量國家制造業(yè)競爭力的重要因素［17］。包括中國在內(nèi)的24個國家和歐盟發(fā)起“創(chuàng)新使命”（Mission Innovation）的全球倡議，通過多邊合作機(jī)制，加速技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)和示范，減少溫室氣體排放、加強(qiáng)能源安全和促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展［18］。利用新興技術(shù)和先進(jìn)加工設(shè)計、制造和鑒定材料的綜合方法（如增材制造、自動化和機(jī)器人、人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)），有助于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。其中，增材制造等先進(jìn)制造技術(shù)在加速全球清潔能源創(chuàng)新、減少制造業(yè)對環(huán)境的影響、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面有巨大潛力［19］。

3 我國先進(jìn)制造業(yè)存在的問題分析

工業(yè)化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的核心動力之一［20］?！笆濉睍r期，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)深入推進(jìn)下，我國制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力明顯提升［17］，在新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、先進(jìn)材料制造、生物醫(yī)藥制造等領(lǐng)域，形成了一批具有競爭力和影響力的先進(jìn)制造業(yè)集群［21］。然而，當(dāng)前我國在集成電路、芯片等知識密集型產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)和工藝、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料和零部件、生產(chǎn)儀器和設(shè)備等產(chǎn)業(yè)鏈核心部分受制于人，越來越成為制約我國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。此外，我國發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)對創(chuàng)新人才需求巨大，而世界各國將大力培養(yǎng)和引進(jìn)科技人才作為贏得國際競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略性選擇，開啟一系列“人才搶奪戰(zhàn)”等［22］，國際合作和人才引進(jìn)面臨一定的困難。

3.1 缺乏核心技術(shù)導(dǎo)致中國先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展存在巨大隱患

在國際科技競爭日益激烈、全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈分工合作機(jī)制面臨嚴(yán)重沖擊的格局下，由于技術(shù)對外依存度較高，中國先進(jìn)制造業(yè)極易受到外國企業(yè)和政府的制約。通過引進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)、核心零部件，完成組裝生產(chǎn)依然是不少中國先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)的通常做法。除了華為、中興等少數(shù)企業(yè)外，大部分企業(yè)產(chǎn)品技術(shù)含量和附加值都比發(fā)達(dá)國家先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)要低，研發(fā)中心規(guī)模普遍較小，研發(fā)能力不強(qiáng)，且存在重復(fù)建設(shè)、力量分散等問題［23］?！?020年中國國際收支報告》顯示，我國知識產(chǎn)權(quán)使用費逆差292億美元［24］。以智能手機(jī)產(chǎn)業(yè)為例，華為、Oppo、Vivo和小米等中國頂級品牌均沒有自己的核心技術(shù)，關(guān)鍵技術(shù)供應(yīng)商如谷歌、三星、高通、博通以及領(lǐng)先的半導(dǎo)體公司ARM和NXP等主要來自發(fā)達(dá)國家［25］。在當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦、世界各國科技競爭日益激烈的情況下，中國企業(yè)獲得國外核心技術(shù)和核心零部件的渠道面臨風(fēng)險，更加凸顯了中國先進(jìn)制造業(yè)缺乏核心技術(shù)的巨大隱患。

3.2 創(chuàng)新要素難以協(xié)同限制中國先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)等不同創(chuàng)新主體協(xié)同互動［26-27］，但是目前我國各類創(chuàng)新主體的功能定位模糊不清、創(chuàng)新資源分散，尚未實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。企業(yè)、高校、科研院所在產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈上缺乏緊密聯(lián)動，限制了先進(jìn)科學(xué)技術(shù)向生產(chǎn)力的有效轉(zhuǎn)化，不利于先進(jìn)制造業(yè)培育和發(fā)展。一方面，我國工業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新要素集聚能力不足［28-29］，一些領(lǐng)域的上下游企業(yè)之間缺乏緊密合作［30］。例如，目前我國龍頭企業(yè)尚未完全發(fā)揮引領(lǐng)優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作能力不強(qiáng)，不利于操作系統(tǒng)、芯片、精密儀器、觸覺傳感器、航空發(fā)動機(jī)等短板技術(shù)的發(fā)展［31-32］。另一方面，科技界與產(chǎn)業(yè)界缺乏深度融合，科技成果轉(zhuǎn)化能力薄弱，導(dǎo)致科技經(jīng)濟(jì)“兩張皮”問題。企業(yè)需要通過獲取或利用新知識來提高自身競爭力，而將高校的科研成果推介給能夠?qū)ζ溥M(jìn)行實際利用的組織機(jī)構(gòu)十分困難［33］；我國各類科研機(jī)構(gòu)掌握著較多的研發(fā)資源，但是功能定位不清，從事關(guān)鍵共性技術(shù)研究和服務(wù)的屬性較弱［34-35］。

3.3 現(xiàn)有高素質(zhì)人才供給難以支撐中國先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

人才是實現(xiàn)先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，但目前我國先進(jìn)制造技術(shù)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的高素質(zhì)人才供給不足。我國每萬名就業(yè)人員中從事研發(fā)活動的人員僅為62人年，遠(yuǎn)低于丹麥的218人年，甚至僅為俄羅斯聯(lián)邦（105人年）的59%［36］。根據(jù)《2020中國500強(qiáng)企業(yè)發(fā)展報告》，2020年我國500強(qiáng)領(lǐng)先企業(yè)與世界500強(qiáng)領(lǐng)先企業(yè)的勞動生產(chǎn)率①相比，電子電器設(shè)備業(yè)的中國電子信息產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司僅為三星電子（韓國）的34%，制藥行業(yè)的中國華潤有限公司僅為強(qiáng)生（美國）的36%，而航空工業(yè)的中國航空工業(yè)集團(tuán)有限公司僅為空中客車公司（荷蘭）的27%［37］。我國制造業(yè)出現(xiàn)勞動力過早短缺現(xiàn)象［28］，《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》等系列文件也指出，人才短缺問題已成為制約制造強(qiáng)國戰(zhàn)略順利實施的瓶頸。中國增材制造產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟摸底統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在2016—2018年，我國企業(yè)人才需求年均增速超過20%，預(yù)計增材制造領(lǐng)域研發(fā)、工程、設(shè)計、應(yīng)用等方面的科研型和技能型人才數(shù)量短缺將達(dá)到800萬人［38］。

4 典型國家推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵舉措——以美國為例

先進(jìn)制造業(yè)對于國家競爭力和經(jīng)濟(jì)安全具有至關(guān)重要的作用。面對激烈的全球競爭和新科技革命，美國開始重視捍衛(wèi)其在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，相繼出臺多份戰(zhàn)略文件，形成了較為完整系統(tǒng)的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略體系。2018年，美國發(fā)布《美國先進(jìn)制造領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略”），將保持先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力上升為國家戰(zhàn)略［39］。2019年，美國發(fā)布《美國主導(dǎo)未來產(chǎn)業(yè)》戰(zhàn)略規(guī)劃，將先進(jìn)制造業(yè)列為推動經(jīng)濟(jì)繁榮與保護(hù)國家安全的四大未來產(chǎn)業(yè)之一［40］。2020年6月，美國再次發(fā)布相關(guān)戰(zhàn)略報告——《關(guān)于加強(qiáng)美國未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的建議》（以下簡稱“未來產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”），對先進(jìn)制造業(yè)等未來產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了具體部署［41］。這三份戰(zhàn)略文件均突出體現(xiàn)了“保持和加強(qiáng)美國先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力”這一主題，反映了美國政府的戰(zhàn)略競爭意圖。當(dāng)前，全球產(chǎn)業(yè)鏈開始深度重構(gòu)變革，有必要深入探究美國針對先進(jìn)制造業(yè)采取的戰(zhàn)略舉措，為我國先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供政策保障。

美國針對先進(jìn)制造業(yè)出臺的系列戰(zhàn)略規(guī)劃均以“保持美國先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力，確保國家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮”作為長期愿景，在以下六個方面提出了具體舉措與措施。

4.1 重視面向未來的制造技術(shù)

美國政府把握世界科技前沿態(tài)勢，在關(guān)系先進(jìn)制造業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)前沿領(lǐng)域前瞻部署。領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略將智能制造系統(tǒng)、世界領(lǐng)先材料和加工、醫(yī)療產(chǎn)品、電子設(shè)計以及食品和農(nóng)業(yè)制造等五個技術(shù)領(lǐng)域作為戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，其中，明確將智能和數(shù)字制造、先進(jìn)工業(yè)機(jī)器人、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施以及制造業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全作為智能制造系統(tǒng)的技術(shù)重點，重視對制造業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)的投入，以搶占智能制造領(lǐng)域的未來市場。美國政府每年投入5 000多億美元支持制造業(yè)和國防工業(yè)領(lǐng)域的研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新。未來產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域建設(shè)未來工廠，推廣數(shù)字孿生、人工智能、量子計算等技術(shù)在智能制造領(lǐng)域的應(yīng)用，以顯著提升美國制造業(yè)的全球競爭力。

4.2 探索建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)

美國政府強(qiáng)調(diào)利用其世界科技創(chuàng)新引領(lǐng)者的能力，充分發(fā)揮研發(fā)機(jī)構(gòu)在跨越“死亡之谷”中的作用，高效實現(xiàn)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。未來產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國家實驗室的科研優(yōu)勢，在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域建立具備世界競爭力的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)。這一新型研發(fā)機(jī)構(gòu)重點關(guān)注人工智能與生成式設(shè)計的結(jié)合應(yīng)用，尤其注重發(fā)揮在企業(yè)、高校、國家實驗室之間的紐帶作用，推動技術(shù)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化，支撐美國本土制造業(yè)供應(yīng)鏈的構(gòu)建。

4.3 提升國內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力

美國政府認(rèn)為，離岸外包致使制造業(yè)易受到供應(yīng)鏈中斷的沖擊，影響國家安全，亟須重塑先進(jìn)和富有韌性的制造業(yè)供應(yīng)鏈。一是重視產(chǎn)業(yè)空心化問題，重建制造業(yè)供應(yīng)鏈。主張供應(yīng)鏈不僅要涵蓋高附加值環(huán)節(jié)，也應(yīng)恢復(fù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)。鼓勵制造業(yè)企業(yè)和資金回岸，不僅要維持美國在全球先進(jìn)制造業(yè)的競爭力，也要恢復(fù)傳統(tǒng)制造業(yè)，以保證國內(nèi)供應(yīng)鏈安全。2020年4月，美國提出鼓勵美國企業(yè)撤出中國、回流美國，并補(bǔ)貼所有回流費用。二是加強(qiáng)制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)。通過創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)轉(zhuǎn)化先進(jìn)技術(shù)，拓展國內(nèi)供應(yīng)鏈。產(chǎn)業(yè)重大研發(fā)合作的技術(shù)路線更加強(qiáng)調(diào)“自下而上”。例如，領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)由產(chǎn)業(yè)界主導(dǎo)資助研發(fā)合作，使得技術(shù)甄別、技術(shù)路線選擇等更貼近產(chǎn)業(yè)需求。

4.4 營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境

一是將網(wǎng)絡(luò)安全視為制造業(yè)基礎(chǔ)能力提升的重要保障。領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略提出優(yōu)先研發(fā)智能制造系統(tǒng)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)、工具與指南，保障高度連接的制造設(shè)施安全。依托國防部數(shù)字化制造和設(shè)計創(chuàng)新研究所建立制造業(yè)網(wǎng)絡(luò)中心，為全美300多個合作伙伴提供制造車間，并為中小企業(yè)提供網(wǎng)絡(luò)安全培訓(xùn)與服務(wù)。二是降低知識產(chǎn)權(quán)管制以激勵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。未來產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)學(xué)研合作中建立靈活的知識產(chǎn)權(quán)條款，明確知識產(chǎn)權(quán)歸屬。在合作開發(fā)過程中，如果由企業(yè)承擔(dān)全部成本，則企業(yè)有權(quán)獲得項目發(fā)明的所有權(quán)。

4.5 教育和培訓(xùn)未來勞動力

美國發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)面臨的重要挑戰(zhàn)是缺乏具備科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)（STEM）知識和技能的勞動力，亟須加強(qiáng)對新型勞動力的教育與培訓(xùn)。一是優(yōu)先發(fā)展STEM教育，培養(yǎng)未來的制造業(yè)勞動力。美國建立了聯(lián)邦、州和地方政府協(xié)同機(jī)制，支持初高中、職業(yè)學(xué)校、高校和企業(yè)面向制造業(yè)未來需求設(shè)置人工智能、量子計算等課程，開展STEM教育和培訓(xùn)；積極拓展職業(yè)技術(shù)教育途徑。2022年之前，聯(lián)邦政府將成立50個STEM再培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為非技術(shù)人員培訓(xùn)適應(yīng)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技能。二是重視通用技能許可證的推廣應(yīng)用。這一舉措反映了美國在先進(jìn)制造業(yè)人才培養(yǎng)方面做出的改變，開始注重培養(yǎng)擁有通用技能的人才。未來產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略指出，到2025年前，參與通用技能認(rèn)證許可的企業(yè)50%的雇傭員工將來自于這一認(rèn)證群體。

4.6 開展針對性的競爭與合作

一是縮小國際合作范圍。美國對于國際合作和開放存在愈發(fā)謹(jǐn)慎的取向，合作對象明確為盟友和利益一致國。領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略指出，制造業(yè)新興技術(shù)的開發(fā)和轉(zhuǎn)化要在美國本土和盟國開展。二是采用出口管制等措施限制競爭對手。領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)，要實施保護(hù)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貿(mào)易政策，并將技術(shù)管制和標(biāo)準(zhǔn)視為必要措施。美國已經(jīng)明確把中國定位為戰(zhàn)略競爭者，采用出口管制和技術(shù)封鎖等手段打壓我國先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展。2020年8月17日，美國發(fā)布公告，將38家華為相關(guān)實體列入出口管制“實體清單”。2020年8月27日，美國針對基礎(chǔ)技術(shù)向“受美國全面禁運(yùn)或美國武器禁運(yùn)影響的國家（包括中華人民共和國）”［42］的出口管制征求公眾評議，涉及增材制造、人工智能與機(jī)器學(xué)習(xí)、生物技術(shù)、機(jī)器人等領(lǐng)域技術(shù)，目前國際清算銀行已經(jīng)對一些技術(shù)實施了管制。

5 促進(jìn)“十四五”時期我國先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的啟示與建議

“十四五”時期，我國加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，需要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享與新型工業(yè)化建設(shè)有機(jī)結(jié)合在一起。一方面，要促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推動制造業(yè)整體的轉(zhuǎn)型升級，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性并提高競爭力；另一方面，要在實現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”的“雙碳”目標(biāo)愿景下，確保產(chǎn)業(yè)鏈的綠色低碳，充分利用國際和國內(nèi)兩個市場的創(chuàng)新資源，推動可持續(xù)發(fā)展。

5.1 加強(qiáng)戰(zhàn)略性競爭領(lǐng)域的超前布局

美國政府針對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢，著眼于保持和加強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力的戰(zhàn)略目標(biāo)，聚焦重點領(lǐng)域加大研發(fā)投資。我國應(yīng)針對先進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，加強(qiáng)戰(zhàn)略謀劃和前瞻部署。一是大力推進(jìn)智能制造系統(tǒng)研制，重點研發(fā)高安全、高可信的實時工業(yè)操作系統(tǒng)，在先進(jìn)軌道交通裝備、高端船舶和海洋工程裝備等領(lǐng)域推廣應(yīng)用。二是推進(jìn)工業(yè)軟件研制應(yīng)用，加強(qiáng)工業(yè)數(shù)據(jù)分析軟件以及工業(yè)智能解決方案開發(fā)，研發(fā)覆蓋產(chǎn)品全生命周期和制造全業(yè)務(wù)活動的工業(yè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。三是加強(qiáng)機(jī)器人自動化生產(chǎn)線、數(shù)字化車間、智能工廠建設(shè)，圍繞網(wǎng)絡(luò)協(xié)同制造、大批量定制、遠(yuǎn)程運(yùn)維服務(wù)、工業(yè)云平臺等方面，探索形成智能制造新模式。四是加快工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，推進(jìn)智能監(jiān)測、遠(yuǎn)程診斷管理、全產(chǎn)業(yè)鏈追溯等工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)新應(yīng)用，促進(jìn)制造業(yè)全要素連接和資源優(yōu)化配置。

5.2 促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展

瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，借助國家實驗室等科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)資源，組建一批國內(nèi)領(lǐng)先的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合。依托新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，以“撥投結(jié)合”方式推動重大原創(chuàng)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。針對引領(lǐng)全產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，設(shè)立專項資金支持計劃，在條件平臺、成果轉(zhuǎn)化等方面給予重點支持，加快技術(shù)與市場對接。建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)政策引導(dǎo)示范基地，探索人才選拔、科研評價、成果轉(zhuǎn)化等先行先試政策。

5.3 以開放合作提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平

要妥善應(yīng)對全球產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域化趨勢，打好產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅戰(zhàn)。加快實施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，補(bǔ)齊基礎(chǔ)零部件、工業(yè)軟件等短板，著力構(gòu)建自主可控的產(chǎn)業(yè)鏈。全面推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)對外開放合作，積極同“一帶一路”沿線國家共建互利共贏的產(chǎn)業(yè)鏈合作體系，建設(shè)一批境外制造業(yè)聯(lián)合實驗室、聯(lián)合研究中心，深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈分工合作。支持產(chǎn)業(yè)合作由加工組裝向研發(fā)合作、聯(lián)合設(shè)計、品牌培育等高附加值環(huán)節(jié)延伸，提高國際合作水平。鼓勵企業(yè)與境外企業(yè)開展高層次技術(shù)合作，加強(qiáng)與國際知名高校、科研機(jī)構(gòu)以及跨國公司之間的戰(zhàn)略研發(fā)合作。支持境外企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)在我國設(shè)立全球研發(fā)中心，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新。

5.4 多措并舉構(gòu)筑發(fā)展新環(huán)境

繼續(xù)完善《數(shù)據(jù)安全法（草案）》，制定一般性數(shù)據(jù)安全管理制度，完善針對數(shù)據(jù)的防泄露、防篡改和數(shù)據(jù)備份的法規(guī)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全管理。加強(qiáng)智能制造領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)信息安全平臺建設(shè)，開發(fā)工業(yè)控制系統(tǒng)防火墻、入侵檢測設(shè)備和工業(yè)企業(yè)信息安全檢測系統(tǒng)，推進(jìn)系統(tǒng)共通安全性技術(shù)的升級和應(yīng)用，提升智能制造信息安全保障能力。建設(shè)一批面向智能制造和數(shù)字制造等領(lǐng)域的公共服務(wù)平臺，加強(qiáng)國家機(jī)器人檢測與評定中心、制造業(yè)智能化驗證體驗中心建設(shè)，加強(qiáng)開展檢驗檢測、技術(shù)交易、知識產(chǎn)權(quán)、質(zhì)量認(rèn)證、人才培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)。

5.5 培養(yǎng)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型人才

人才是制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的根本基礎(chǔ)，世界主要制造強(qiáng)國都有獨具特色的人才文化，如美國的“企業(yè)家精神”、德國的“工程師文化”、日本的“工匠精神”等，我國應(yīng)出實策，加強(qiáng)面向未來制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的人才培養(yǎng)。加快新興學(xué)科布局，鼓勵高校設(shè)置人工智能、量子計算、機(jī)器人等相關(guān)專業(yè)，推進(jìn)高校專業(yè)學(xué)科體系改革。營造吸引國際高層次人才來華工作的政策環(huán)境，完善住房、醫(yī)療、教育、社會保障等配套政策。建設(shè)一批數(shù)字化轉(zhuǎn)型專業(yè)人才培訓(xùn)基地，深化校企合作、產(chǎn)教融合，大力培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。