江西省天然林資源保護(hù)工程實(shí)施成效、問題及對策研究

祝必琴，朱江江，李 遵，寧金魁，鄭育桃

（1.江西省森林資源保護(hù)中心，江西 南昌330038；2.江西省林業(yè)資源監(jiān)測中心，江西 南昌330046；3.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)·園林與藝術(shù)學(xué)院，江西 南昌330045；4.江西省林業(yè)科學(xué)院，江西 南昌330013）

天然林是指天然起源或天然林區(qū)人工促進(jìn)天然更新后形成的森林，主要包括原始林、過伐林、次生林、疏林或無林地，根據(jù)受干擾及恢復(fù)程度又可細(xì)分為：基本沒受人類干擾破壞的原始林、受輕微干擾的原始林、輕度破壞或恢復(fù)良好的擇伐林、重度破壞或恢復(fù)不良的擇伐林、恢復(fù)良好的次生林、殘破次生林、條件較好的疏林和無林地、條件較差的疏林和無林地[1-2]。全球95%的森林是天然林，我國天然林面積達(dá)10 696.5萬hm2，占森林總面積的69.6%，天然林蓄積907 264.8萬m3，占森林總蓄積的93.5%。因此，天然林是森林資源的主體，保護(hù)森林的根本就是保護(hù)天然林[3-4]。

1998年我國長江、松花江、嫩江流域發(fā)生特大洪災(zāi)后，針對長期以來我國天然林資源過度消耗而引起的生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)，我國開始實(shí)施天然林資源保護(hù)工程（簡稱“天保工程”），目的是解決天然林的休養(yǎng)生息和恢復(fù)發(fā)展問題。我國天保工程實(shí)施經(jīng)歷了試點(diǎn)（1998—1999年）、一期（2000—2010年）、二期（2011—2020年）及全面保護(hù)（2016年以來）4個階段。自實(shí)施以來，我國天保工程取得了重大成效，實(shí)現(xiàn)了森林資源由過渡消耗向恢復(fù)性增長的轉(zhuǎn)變、生態(tài)狀況由持續(xù)惡化向逐步改善的轉(zhuǎn)變，為維護(hù)國家生態(tài)安全、有效應(yīng)對全球氣候變化、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)[5-9]。

江西歷來高度重視天然林保護(hù)工作，出臺一系列森林資源保護(hù)措施，全力保護(hù)天然林。2005年，江西省第十屆人大常委會第十八次會議通過了《江西省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)森林資源保護(hù)和林業(yè)生態(tài)建設(shè)的決議》，決定從2006年起對全省闊葉林全面禁伐。2006年，全省取消了天然闊葉林采伐計劃；同年在生態(tài)公益林區(qū)劃界定中，優(yōu)先將江河源頭等重要區(qū)位天然林劃入生態(tài)公益林。2016年，省政府下發(fā)《江西省人民政府批轉(zhuǎn)省林業(yè)廳關(guān)于加強(qiáng)全省“十三五”期間年森林采伐限額管理意見的通知》，在全省范圍內(nèi)全面禁止天然林商業(yè)性采伐。

1 基本情況

江西地處中國東南偏中部長江中下游南岸，24°29′14″—30°04′41″N，113°34′36″—118°28′58″E。地貌以山地、丘陵為主，地勢四周高、中間低，南面高、北面低，從外向內(nèi)、由南向北漸次向鄱陽湖傾斜，構(gòu)成一個三面環(huán)山、向北開口的口袋形盆地。屬亞熱帶季風(fēng)濕潤性氣候，境內(nèi)熱量資源較為豐富、雨量充沛、光照充足，年平均氣溫16.5～19.8℃，年平均降水量為1 300～2 000 mm，年平均日照時數(shù)為1 473～2 078 h。全省國土總面積16.69萬km2，總?cè)丝? 666余萬，轄11個設(shè)區(qū)市、100個縣（市、區(qū)）。主要山脈有懷玉山、武夷山脈、黃山余脈、大庾嶺、九連山、羅霄山脈、幕阜山和九嶺山；主要河流有贛江、撫河、信江、饒河、修河；主要湖泊有鄱陽湖。

江西是南方重點(diǎn)集體林區(qū)，根據(jù)江西省第九次森林資源清查初步結(jié)果，全省林地面積1 079.90萬hm2，占全省國土總面積（1 669.46萬hm2）的64.69%，森林面積1 021.02萬hm2，占林地面積的94.55%，森林覆蓋率61.16%，活立木總蓄積57 564.29萬m3。其中，天然林面積652.32萬hm2，天然喬木林面積520.43萬hm2、蓄積36 772.18萬m3，天然喬木林中，針葉林、闊葉林、針闊混交林的面積之比為34∶52∶14[10]。天然林資源分布情況見圖1。

圖1 江西省天然林資源分布圖Fig.1 Map of natural forest resources in Jiangxi Province

2016年，江西列入全國天然林“全面保護(hù)”省份，要求全面停止天然林商業(yè)性采伐，由中央財政對停伐的天然林林權(quán)所有者實(shí)行補(bǔ)助。截至目前，國家累計下達(dá)該省天然商品林停伐管護(hù)任務(wù)2 143.5萬hm2，實(shí)施范圍覆蓋全省11個設(shè)區(qū)市、106個縣（市、區(qū)）或縣級實(shí)施單位。同時，自2018年江西全面推行林長制以來，著力強(qiáng)化森林資源源頭管理，將所有天然林納入林長制管護(hù)體系。通過全面停止天然林商業(yè)性采伐、實(shí)施天保工程、全面推行林長制，該省天然林資源已得到全面保護(hù)。

2 主要措施

2.1 不斷完善天然林保護(hù)制度

2016年以來，江西連續(xù)出臺政策舉措，著力完善天然林保護(hù)制度。2016年省政府下發(fā)《江西省人民政府批轉(zhuǎn)省林業(yè)廳關(guān)于加強(qiáng)全省“十三五”期間年森林采伐限額管理意見的通知》，全面禁止天然林商業(yè)性采伐。2018年，省委、省政府出臺《關(guān)于全面推行林長制的意見》，明確將天然林保護(hù)作為江西省林長制主要任務(wù)之一，將全省天然林納入管護(hù)范圍；同年10月省政府下發(fā)《江西省林長制省級會議制度等四項(xiàng)制度的通知》，明確將天然林保護(hù)管理納入目標(biāo)考核體系。2020年4月，省委、省政府出臺《江西省天然林保護(hù)修復(fù)制度實(shí)施方案》，建立全面保護(hù)、系統(tǒng)恢復(fù)、用途管控、權(quán)責(zé)明確的天然林保護(hù)修復(fù)制度體系，是全國首個出臺天然林保護(hù)修復(fù)制度省級實(shí)施方案的省份。

2.2 切實(shí)保障天然林保護(hù)工作隊(duì)伍

2016年，江西成立了以原省林業(yè)廳主要負(fù)責(zé)同志為組長的天然林保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2017年4月，省編辦批復(fù)成立江西省天然林保護(hù)工程管理中心，屬正處級公益一類全額撥款事業(yè)單位，具體負(fù)責(zé)全省天保工程的指導(dǎo)、組織、管理、檢查和監(jiān)督等工作。各市、縣（區(qū)）均成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了管理機(jī)構(gòu)和人員，確保天然林有人管、管得住。

2.3 全面加強(qiáng)天然林保護(hù)

結(jié)合全省林地年度變更調(diào)查和第七次森林資源二類調(diào)查工作，對天然林資源狀況進(jìn)行年度核實(shí)更新。通過常態(tài)化督導(dǎo)調(diào)度等方式，及時發(fā)現(xiàn)并解決各項(xiàng)目單位實(shí)施天保工程中出現(xiàn)的問題和困難，切實(shí)加強(qiáng)對已落實(shí)任務(wù)的保護(hù)和管理。每年開展縣級天然林保護(hù)實(shí)施情況及停伐補(bǔ)助資金使用管理情況自查，全面考核全省天然林保護(hù)任務(wù)完成和政策落實(shí)情況。同時，依托森林資源“一張圖”，整合天保工程區(qū)劃落界成果和天然工程管理信息，建立江西省天保工程數(shù)據(jù)庫，有效提升了天然林保護(hù)的科學(xué)化和信息化管理水平。

2.4 充分發(fā)揮資金效益

2.4 .1 提高天然林管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

中央財政安排江西國有、集體（個人）天然商品林停伐管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為10、16元·年-1·667m-2，低于同期生態(tài)公益林補(bǔ)償21.5元·年-1·667m-2的標(biāo)準(zhǔn)，為了充分調(diào)動林農(nóng)的積極性、落實(shí)國家下達(dá)的天然商品林停伐管護(hù)任務(wù)，該省統(tǒng)籌將補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到21.5元·年-1·667m-2。

2.4 .2 創(chuàng)新舉措提升天然商品林停伐補(bǔ)助資金效益

江西堅決落實(shí)中央財政關(guān)于天然商品林停伐補(bǔ)助使用有關(guān)要求，結(jié)合國有林場改革實(shí)際，創(chuàng)新政策舉措，用活用好資金，激發(fā)國有林經(jīng)營單位活力。

1）探索非國有天然商品林贖買制度。針對全省重點(diǎn)區(qū)位非國有天然商品林森林資源管護(hù)壓力大、林權(quán)所有人經(jīng)營收益低等問題，2017年啟動探索開展全省非國有天然商品林贖買試點(diǎn)工作，截至2020年，完成重點(diǎn)區(qū)位非國有商品林贖買、租賃等試點(diǎn)任務(wù)9 000余hm2，贖買后的森林資源交由國有林經(jīng)營管理單位經(jīng)營管理，破解了生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的矛盾，增強(qiáng)了國有林單位發(fā)展活力。

2）助力國有林經(jīng)營單位能力建設(shè)。根據(jù)國有林經(jīng)營單位在森林資源保護(hù)管理中面臨的管護(hù)人員多，野外地形復(fù)雜等客觀情況，為國有林場等集中配備了天然林巡護(hù)設(shè)備等，為解決國有林場等國有林經(jīng)營單位發(fā)展中面臨的困難發(fā)揮了重要作用。

2.5 深入推進(jìn)林長制

2018年全面推行林長制以來，江西繼續(xù)推深做實(shí)林長制工作，不斷完善“一長兩員”（村級林長、基層監(jiān)管員、專職護(hù)林員）森林資源源頭管理體系。具體做法為：1）將森林資源網(wǎng)格化。以縣（市、區(qū)）為單位，綜合考慮地形地貌、森林面積及其分布、森林管護(hù)難易等，將所有森林資源合理劃定為若干個網(wǎng)格，一個網(wǎng)格對應(yīng)一名專職護(hù)林員，使網(wǎng)格成為落實(shí)森林資源管護(hù)責(zé)任的基本單元。2）建立“一長兩員”隊(duì)伍。按照“縣建、鄉(xiāng)聘、站管、村用”原則，將現(xiàn)有生態(tài)護(hù)林員、天然林和公益林管護(hù)員、防火護(hù)林員等整合組建統(tǒng)一的專職護(hù)林員隊(duì)伍；同時，建立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員組成的森林資源監(jiān)管員隊(duì)伍；將兩支隊(duì)伍與村級林長統(tǒng)籌整合成森林資源管理力量，構(gòu)建全覆蓋、網(wǎng)格化的“一長兩員”森林資源管護(hù)責(zé)任體系，使每一個網(wǎng)格、每一處森林都有“一長兩員”管理。3）加強(qiáng)信息化建設(shè)。開發(fā)并大力推廣應(yīng)用江西省林長制巡護(hù)信息系統(tǒng)，同時向?qū)Ｂ氉o(hù)林員配發(fā)北斗巡護(hù)終端等設(shè)備。

2.6 加大培訓(xùn)宣傳

每年舉辦全省天然林保護(hù)管理工作培訓(xùn)班和座談會，組織全省各縣（市、區(qū)）林業(yè)局天然林管理或技術(shù)人員參加培訓(xùn)，專門講解天然林保護(hù)管理相關(guān)政策和知識，提升干部職工的履職能力。通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，設(shè)立永久性天然林保護(hù)宣傳牌、管護(hù)責(zé)任牌等方式，對天然林保護(hù)和相關(guān)政策進(jìn)行廣泛宣傳，營造全社會支持天然林保護(hù)的濃厚氛圍。同時，通過《江西廣播電臺·惠農(nóng)直播室》等節(jié)目，在天保工程制度、政策、項(xiàng)目管理等方面解答林農(nóng)關(guān)切問題；通過電話、QQ、微信等形式解答林業(yè)部門干部或林農(nóng)政策咨詢；邀請中央駐贛和省級主要媒體進(jìn)行天然林保護(hù)實(shí)地采風(fēng)，并在江西日報專版宣傳《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》和天然林保護(hù)。

3 主要成效

國家非天保工程區(qū)天然林保護(hù)政策的啟動和實(shí)施，為江西天然林保護(hù)工作的開展，落實(shí)國家和省委省政府生態(tài)保護(hù)政策發(fā)揮了重要作用，并取得了階段性成效。

3.1 天然林資源得到有效保護(hù)

通過一系列森林資源保護(hù)措施的實(shí)施，江西天然林資源已得到全面保護(hù)。全省天然喬木林單位面積蓄積由2016年的61.7 m3·hm-2增長 至2020年的82.9 m3·hm-2，年凈增長率達(dá)4.2%。天然林蓄積穩(wěn)步增長，森林質(zhì)量穩(wěn)步提升，為野生動植物的生存提供了良好的棲息環(huán)境，對維護(hù)生態(tài)安全和保護(hù)生物多樣性發(fā)揮了基礎(chǔ)保障作用。

3.2 生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善

2020年全省森林覆蓋率63.1%，濕地保有量91萬hm2，城市建成區(qū)綠地率全國第二，率先實(shí)現(xiàn)“國家森林城市”“國家園林城市”設(shè)區(qū)市全覆蓋。空氣優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)94.7%，PM2.5平均濃度30 μg·m-3，空氣中的SO2、PM10、NO2濃度均達(dá)到國家二級標(biāo)準(zhǔn)。地表水?dāng)嗝嫠|(zhì)優(yōu)良比例為94.7%，V類及劣V類水?dāng)嗝姹壤秊?。其中，國家考核斷面水質(zhì)優(yōu)良率96.0%，長江干流江西段所有水質(zhì)斷面全部達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)區(qū)城市集中式生活飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%。全省10條主要河流中，信江、撫河、修河、饒河、長江九江段、袁水、萍水河、東江、環(huán)鄱陽湖區(qū)河流水質(zhì)優(yōu)良比例100%，贛江水質(zhì)優(yōu)良比例98.3%?！吧鷳B(tài)江西”的美譽(yù)度、影響力不斷上升[11-14]。

3.3 生態(tài)補(bǔ)償精準(zhǔn)助貧成效凸顯

2016年以來，江西將省級以上生態(tài)公益林補(bǔ)償和天然商品林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高至21.5元·年-1·667m-2，將國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林實(shí)行差異化補(bǔ)償，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到26.5元·年-1·667m-2，位居中部各省之首，進(jìn)一步增加了林農(nóng)的收益。選聘23 784人建檔立卡貧困人口為生態(tài)護(hù)林員，每個生態(tài)護(hù)林員每年獲取補(bǔ)助1萬元，輻射帶動7萬余貧困人口脫貧。2018年以來，江西大力推行“林長制”，將生態(tài)保護(hù)與林業(yè)生態(tài)扶貧相結(jié)合，安排2 719名建檔立卡貧困人口為森林資源源頭管理專職護(hù)林員和濕地管護(hù)人員，進(jìn)一步拓寬貧困人口增收渠道，提高工資水平。同時，為全省2.15萬名建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員贈送97億元意外險風(fēng)險保障，人均保障達(dá)到45萬元。

3.4 全民天然林保護(hù)意識大幅度提高

通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、宣傳碑（牌）和傳單等諸多媒體和媒介大力宣傳保護(hù)天然林的重大意義、政策法規(guī)及相關(guān)知識，積極引導(dǎo)廣大林農(nóng)把產(chǎn)業(yè)脫貧致富與天然林保護(hù)有機(jī)結(jié)合，走綠色發(fā)展之路；鼓勵人們通過森林旅游、森林康養(yǎng)等多種形式，認(rèn)識天然林、關(guān)注天然林，從而大幅度提高了全民保護(hù)天然林的意識。

3.5 國有林場經(jīng)營狀況得到明顯改善

國有林場通過使用天然林保護(hù)資金實(shí)施非國有天然商品林贖買及相關(guān)工程，有效拓寬了國有林場發(fā)展空間，增強(qiáng)了國有林單位發(fā)展活力。同時，天然商品林停伐補(bǔ)助資金的注入，極大改善了國有林場原有森林資源管護(hù)資金不足的現(xiàn)象，并增加了就業(yè)崗位，解決了部分困難職工的生產(chǎn)生活問題。

4 主要問題

4.1 天然商品林管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低

江西目前天然商品林停伐管護(hù)年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為21.5元·667m-2，而林改后，該省荒山年租金達(dá)50～120元·667m-2，商品林地年收益平均達(dá)到110～130元·667m-2，林木收益在240元·667m-2以上。兩者相差懸殊，嚴(yán)重影響了林權(quán)所有者管理和保護(hù)天然林的積極性，加上分山到戶率較高，每戶林農(nóng)得到的補(bǔ)助不多，有的每年僅得幾十元補(bǔ)助，導(dǎo)致林農(nóng)對天然林禁止商業(yè)性采伐政策一時難以接受，增加了協(xié)議簽訂難度。

4.2 缺乏天然商品林綜合保險

目前，全省納入停伐管護(hù)補(bǔ)助范圍的天然商品林基本參照生態(tài)公益林要求進(jìn)行管理，但國家和省級生態(tài)公益林已納入財政統(tǒng)保范圍，而商品林保險保費(fèi)是中央財政、省財政、縣財政各承擔(dān)30%、25%、5%，剩余40%需投保人承擔(dān)。該保險保費(fèi)補(bǔ)貼模式不符合當(dāng)前天然商品林保護(hù)管理要求。

4.3 天然林保護(hù)法律法規(guī)政策不健全

新修訂的《森林法》《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》《國家級公益林管理辦法》等均沒有有關(guān)天然林保護(hù)的具體管理政策和可操作細(xì)則，天保工程二期及“十三五”期間有關(guān)天然林政策已到期，加大了天然林保護(hù)管理的難度。

5 政策建議

5.1 進(jìn)一步健全天然商品林保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

建立天然商品林管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步提高天然商品林管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以減少因天然商品林停伐對林業(yè)經(jīng)營者造成的損失，提高林農(nóng)保護(hù)天然林的積極性。同時，根據(jù)生態(tài)區(qū)位、資源優(yōu)劣情況，對自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、國有天然林區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭蟹诸?、分級補(bǔ)償；對生態(tài)較脆弱地區(qū)、重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域探索非國有林贖買、租賃等保護(hù)措施。

5.2 對天然商品林統(tǒng)一進(jìn)行綜合保險

參照生態(tài)公益林綜合保險模式，將納入停伐補(bǔ)助范圍的天然商品林統(tǒng)一進(jìn)行綜合保險，保費(fèi)由中央和省級財政全額給予補(bǔ)貼，減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)，增加天然林抗災(zāi)能力。同時，進(jìn)一步加大中央財政投入，提高森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼比例。

5.3 啟動天然林資源質(zhì)量提升項(xiàng)目

全面停止天然商品林采伐、嚴(yán)禁對天然林實(shí)施皆伐改造等政策的實(shí)施，對南方集體林區(qū)林農(nóng)改造天然低產(chǎn)低效林的積極性有較大打擊，嚴(yán)重影響天然林資源質(zhì)量的提高，應(yīng)盡快啟動退化天然林修復(fù)（低產(chǎn)低效林改造）、森林撫育、封山育林等項(xiàng)目，科學(xué)提升天然林資源質(zhì)量，更大發(fā)揮天然林的生態(tài)效益。

5.4 進(jìn)一步完善天然林保護(hù)修復(fù)制度

加快推進(jìn)天然林保護(hù)修復(fù)立法工作，用最嚴(yán)格法治對全省天然林資源實(shí)行全面保護(hù)、嚴(yán)格監(jiān)管。加強(qiáng)天然林管護(hù)能力建設(shè)，建立天然林分級保護(hù)體系，開展天然林保護(hù)修復(fù)效益監(jiān)測評估，建立和完善天然林?jǐn)?shù)據(jù)庫。

5.5 進(jìn)一步加大對國有林場的政策資金扶持力度

江西國有林場改革只解決了大部分國有林場的公益性質(zhì)問題和少部分財政撥款問題，國有林場職工社保醫(yī)保資金大部分還是自籌資金，經(jīng)營困難，建議參照天保工程區(qū)進(jìn)行中央財政補(bǔ)助。積極開展國有林場改革“回頭看”，重點(diǎn)解決國有林場財政預(yù)算經(jīng)費(fèi)、人員編制落實(shí)、森林管護(hù)政府購買服務(wù)和林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，進(jìn)一步鞏固國有林場改革成果。

5.6 規(guī)范盤活天然林資源

為有效化解森林資源保護(hù)與發(fā)展矛盾，建議進(jìn)一步細(xì)化《江西省天然林保護(hù)修復(fù)制度實(shí)施方案》鼓勵政策，在不破壞地表植被、不影響生物多樣性保護(hù)前提下，可鼓勵廣大林農(nóng)在天然林地適度發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，種植藥材、花卉、食用作物和綠化樹種，發(fā)展生態(tài)旅游，推出生態(tài)產(chǎn)品，增加天然林經(jīng)營收入，并盡快出臺相關(guān)技術(shù)規(guī)程，規(guī)范經(jīng)營。