構(gòu)建軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系的思考

王純洋

（中國人民解放軍國防大學(xué)聯(lián)合勤務(wù)學(xué)院 北京市 100036）

通過對軍隊監(jiān)督的職責(zé)分配、權(quán)力的重新整合，可以切實提升監(jiān)督水平。但在聯(lián)合體系建設(shè)初始可能存在溝通協(xié)調(diào)不順暢、全責(zé)劃分不合理等問題，因此提出構(gòu)建軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系的基本構(gòu)想，從根本上確保軍隊聯(lián)合監(jiān)督的高效運(yùn)行。

構(gòu)建軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系的指導(dǎo)思想和目標(biāo)原則

軍隊聯(lián)合監(jiān)督的指導(dǎo)思想。隨著國家和軍隊監(jiān)督體系的全面深化聯(lián)動，軍隊各項建設(shè)的全面深入發(fā)展，軍隊違法違紀(jì)和腐敗問題日趨多樣化、復(fù)雜化、隱蔽化，軍隊聯(lián)合監(jiān)督面臨著更加嚴(yán)峻的任務(wù)和挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，習(xí)主席在多個場合屢次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)督的重要性和必要性，特別強(qiáng)調(diào)軍隊紀(jì)檢、巡視、審計等相關(guān)部門要加強(qiáng)配合，努力形成反腐敗的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)體系。構(gòu)建軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系要以習(xí)主席關(guān)于軍隊監(jiān)督的重要論述為根本遵循，緊盯現(xiàn)行監(jiān)督體系存在的體制障礙和矛盾問題，聚焦備戰(zhàn)打仗“指揮棒”，圍繞戰(zhàn)斗力生成抓監(jiān)督、搞服務(wù)，在實現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)、全面建設(shè)世界一流軍隊進(jìn)程中發(fā)揮獨(dú)特作用。

軍隊聯(lián)合監(jiān)督的現(xiàn)實需要。隨著國內(nèi)外監(jiān)督體系的不斷深入融合，構(gòu)建軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系已經(jīng)成為必然的歷史選擇，軍隊各監(jiān)督部門之間工作目標(biāo)的契合性確保了聯(lián)合監(jiān)督體系建設(shè)的基本前提，監(jiān)督內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性確保了聯(lián)合監(jiān)督體系建設(shè)的重要保障，履職手段的互補(bǔ)性確保了聯(lián)合監(jiān)督體系建設(shè)的有力條件。因此，構(gòu)建軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系是完善國家和軍隊監(jiān)督體系、服務(wù)戰(zhàn)斗力生成的現(xiàn)實需要，是整合資源優(yōu)化配置、促進(jìn)形成監(jiān)督合力的內(nèi)在要求，是拓展部隊監(jiān)督新局面的必然選擇。

軍隊聯(lián)合監(jiān)督的根本目標(biāo)。通過軍隊聯(lián)合監(jiān)督，應(yīng)逐步實現(xiàn)三個方面目標(biāo)。一是經(jīng)濟(jì)方面目標(biāo)，通過發(fā)現(xiàn)軍事經(jīng)濟(jì)活動中存在的問題并及時糾治，規(guī)范軍事經(jīng)濟(jì)活動程序步驟，進(jìn)而促進(jìn)軍事經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的改進(jìn)與完善，提高軍事經(jīng)濟(jì)效益；二是政治方面目標(biāo)，通過對貫徹落實規(guī)章制度、指示要求的監(jiān)督檢查，揭露現(xiàn)行管理制度、內(nèi)部控制以及權(quán)力運(yùn)行存在的漏洞，逐步規(guī)范權(quán)力運(yùn)用，確保依法治軍要求落到實處；三是軍事方面目標(biāo)，要將軍事監(jiān)督貫穿到戰(zhàn)斗力生成提高的各環(huán)節(jié)全過程，確保各項重點(diǎn)工程、重大項目符合打贏要求，在正規(guī)部隊建設(shè)、服務(wù)能打勝仗等方面發(fā)揮重要保障作用。

軍隊聯(lián)合監(jiān)督的基本原則。一要堅持問題導(dǎo)向。樹立并用好“靶向治療”思維，著眼常態(tài)化“政治體檢”“經(jīng)濟(jì)體檢”，治已病、防未病，促反腐、增績效，全面發(fā)揮戰(zhàn)略管理功能和建設(shè)性功能，做到監(jiān)督目標(biāo)符合部隊發(fā)展要求，監(jiān)督內(nèi)容緊貼部隊建設(shè)實際，監(jiān)督成果滿足部隊決策需要。二要堅持客觀公正。以各項法律、法規(guī)和規(guī)章制度作為基本的軍隊聯(lián)合監(jiān)督依據(jù)，監(jiān)督者作為規(guī)章制度的“對照者”，而非軍隊各項工作效益優(yōu)劣的“評判者”，減少主觀裁量，切實確保軍隊聯(lián)合監(jiān)督的權(quán)威性和可信度。

三要堅持全面覆蓋。堅持聯(lián)合監(jiān)督“無禁區(qū)、無盲區(qū)、無例外”，突出監(jiān)督重點(diǎn)，拓寬監(jiān)督領(lǐng)域，確保軍隊監(jiān)督范圍從軍內(nèi)到軍地、從經(jīng)費(fèi)到資產(chǎn)、從在職到離職，真正做到全面覆蓋、不留死角。

四要堅持實踐優(yōu)化。緊盯軍隊建設(shè)發(fā)展新形勢新變化，在軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系的實踐運(yùn)用中，時時調(diào)整監(jiān)督目標(biāo)、范圍、內(nèi)容和手段方法等，在“實踐—優(yōu)化—再實踐”中，全面提升軍隊聯(lián)合監(jiān)督的符合度和成熟度，確保軍隊聯(lián)合監(jiān)督始終與部隊建設(shè)同步發(fā)展、同頻共振。

五要堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。軍隊聯(lián)合監(jiān)督對各監(jiān)督部門之間的溝通協(xié)調(diào)提出了更高要求。堅持聯(lián)合監(jiān)督體系的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，既是要求各監(jiān)督部門在黨的領(lǐng)導(dǎo)下明確目標(biāo)，旗幟鮮明的為軍隊建設(shè)各項利益提供保障，又是要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，要有一個明確的監(jiān)督帶頭機(jī)構(gòu)，組織凝聚各方面監(jiān)督力量，形成部門合力。

軍隊聯(lián)合監(jiān)督的主體機(jī)構(gòu)和運(yùn)行流程

軍隊聯(lián)合監(jiān)督主體。軍隊各項活動存在關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性的特征，同時，軍隊監(jiān)督權(quán)力本身也需要制約，這便決定了軍隊監(jiān)督主體不可能集中于某一類部門或某一類人員，不同的監(jiān)督主體共同構(gòu)成了一套完整的軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系。“綜合運(yùn)用黨內(nèi)監(jiān)督、層級監(jiān)督、專門監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督，形成嚴(yán)密有效的監(jiān)督體系”。本文所指構(gòu)建軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系是以“專門監(jiān)督”中的各部門為主體，整合各類專門監(jiān)督力量，構(gòu)建獨(dú)立的軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系。

因此，軍隊聯(lián)合監(jiān)督主體應(yīng)包含以下部門：①審計監(jiān)督，是由軍隊審計機(jī)構(gòu)，依法對軍隊各單位的財務(wù)收支、國有資產(chǎn)管理和其它軍事經(jīng)濟(jì)活動的真實、合法和效益，以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面、規(guī)范和有效進(jìn)行的監(jiān)督。②業(yè)務(wù)監(jiān)督，是由軍隊業(yè)務(wù)主管部門，在自身專門業(yè)務(wù)管理范圍內(nèi)對相關(guān)活動實施的監(jiān)督。包括財務(wù)監(jiān)督、物資監(jiān)督、軍事設(shè)施建設(shè)監(jiān)督、裝備監(jiān)督等。③紀(jì)檢（監(jiān)察）監(jiān)督，由軍隊紀(jì)檢（監(jiān)察）部門，對貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)章紀(jì)律，嚴(yán)格遵守黨風(fēng)黨紀(jì)狀況，以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使權(quán)力和廉潔自律等情況實施監(jiān)督。巡視監(jiān)督是由紀(jì)檢部門主導(dǎo)，其他監(jiān)督主體參與的聯(lián)合性監(jiān)督，與其他監(jiān)督主體相比，只是形式上更具綜合性，監(jiān)督主體并未增加。④司法監(jiān)督，是由軍事檢察院、軍事法院通過行使檢察權(quán)、審判權(quán)對有關(guān)組織和人員從事軍隊各項活動的合法性實施的監(jiān)督。

軍隊聯(lián)合監(jiān)督機(jī)構(gòu)。要加強(qiáng)監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)與配合，增進(jìn)監(jiān)督合力，應(yīng)建立軍隊聯(lián)合監(jiān)督統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，完善配套制度和設(shè)施，切實滿足軍隊聯(lián)合監(jiān)督運(yùn)行需要，在此提出構(gòu)建軍隊聯(lián)合監(jiān)督辦公室的初步構(gòu)想。

設(shè)立軍隊聯(lián)合監(jiān)督辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理本區(qū)域內(nèi)全部軍隊活動監(jiān)督任務(wù)；辦公室主任由一定區(qū)域內(nèi)各類監(jiān)督部門的共同上級研究確定；辦公室下可設(shè)立具體監(jiān)督中心，如以審計機(jī)構(gòu)牽頭，設(shè)立某區(qū)域軍事經(jīng)濟(jì)聯(lián)合監(jiān)督中心，負(fù)責(zé)牽頭處理某區(qū)域內(nèi)全部軍事經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)問題；辦公室和各中心成員應(yīng)吸納某區(qū)域軍隊聯(lián)合監(jiān)督各主體部門和人員。

以某戰(zhàn)區(qū)為例，設(shè)立某戰(zhàn)區(qū)軍隊聯(lián)合監(jiān)督辦公室，辦公室主任由某戰(zhàn)區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)研究確定；由某戰(zhàn)區(qū)審計局、某戰(zhàn)區(qū)巡視組、某戰(zhàn)區(qū)業(yè)務(wù)部門等牽頭設(shè)立某戰(zhàn)區(qū)各類具體監(jiān)督中心；辦公室和各中心成員應(yīng)包括某戰(zhàn)區(qū)各類監(jiān)督主體人員，即某戰(zhàn)區(qū)審計局、某戰(zhàn)區(qū)紀(jì)律檢察委員會、某戰(zhàn)區(qū)軍事法院、某戰(zhàn)區(qū)軍事檢察院，以及同級別的業(yè)務(wù)部門等部分人員。

軍隊聯(lián)合監(jiān)督運(yùn)行流程。除法律法規(guī)規(guī)章中明確由某一監(jiān)督部門單獨(dú)辦理的案件外，軍隊聯(lián)合監(jiān)督辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督某區(qū)域內(nèi)全部軍隊活動。具體運(yùn)行流程可如下：

第一步，發(fā)現(xiàn)問題。通過審計、巡視、紀(jì)檢調(diào)查，群眾舉報，輿論反映等方式，某區(qū)域內(nèi)軍隊聯(lián)合監(jiān)督辦公室某中心接收到具體問題信息。

第二步，歸口劃分。根據(jù)職責(zé)劃分，該事項如應(yīng)由發(fā)現(xiàn)該問題的中心辦理，經(jīng)報告某區(qū)域軍隊聯(lián)合監(jiān)督辦公室后，由該中心開展調(diào)查辦理。如根據(jù)職責(zé)劃分，非應(yīng)該中心辦理，將問題線索和當(dāng)前收集到的信息一并上報某區(qū)域軍隊聯(lián)合監(jiān)督辦公室，由辦公室協(xié)調(diào)該案件具體辦理單位。

第三步，調(diào)查取證。某區(qū)域軍隊聯(lián)合監(jiān)督辦公室某中心協(xié)調(diào)具體人員組成聯(lián)合監(jiān)督組，根據(jù)問題具體情況，如事實清楚、證據(jù)充分，該聯(lián)合監(jiān)督組可不集中辦公，通過軍隊聯(lián)合監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)信息平臺進(jìn)行聯(lián)合辦公；如事實模糊、證據(jù)不足，軍隊聯(lián)合監(jiān)督組赴被監(jiān)督單位實地開展具體調(diào)查。調(diào)查過程中，各監(jiān)督主體應(yīng)以自身職責(zé)為主開展調(diào)查工作。

第四步，總結(jié)報告。各監(jiān)督人員根據(jù)職責(zé)劃分，查實責(zé)任范圍內(nèi)具體事項，并將監(jiān)督結(jié)果傳回某區(qū)域軍隊聯(lián)合監(jiān)督辦公室某中心，該中心匯總各監(jiān)督人員情況后形成整體監(jiān)督報告，報辦公室領(lǐng)導(dǎo)審批后，送被監(jiān)督單位征求意見并提出整改要求，并將處理結(jié)果上傳軍隊聯(lián)合監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)信息平臺留檔。如問題線索查實需要移交軍事司法部門處理，則將該事項整體情況打包移交。

第五步，最終處理。根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)督主體職權(quán)，案件需移交至有處理權(quán)限部門處理，如審計發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索，需移交至紀(jì)檢部門處理；各監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件，需移交司法部門處理等。案件由最終部門處理后，應(yīng)及時將最終處理結(jié)果上傳軍隊聯(lián)合監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)信息平臺。

軍隊聯(lián)合監(jiān)督的配套措施

完善軍隊聯(lián)合監(jiān)督的創(chuàng)新理論。監(jiān)督理念的科學(xué)和創(chuàng)新是推動監(jiān)督事業(yè)發(fā)展的先導(dǎo)，創(chuàng)新聯(lián)合監(jiān)督理念是推進(jìn)監(jiān)督全面深化的首要問題。在聯(lián)合體系下創(chuàng)新監(jiān)督理念的發(fā)展應(yīng)注重從空間、時間和程度上做到三個轉(zhuǎn)變。一是由區(qū)域監(jiān)督向全域監(jiān)督轉(zhuǎn)變。從監(jiān)督范圍的空間維度看，全覆蓋是指監(jiān)督內(nèi)容涉及到監(jiān)督對象的方方面面，不存在遺漏，不存在死角。二是由事后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。事后是與全程想對應(yīng)的時間范圍概念，是全程中的一部分，推進(jìn)監(jiān)督理念由事后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)變更加符合聯(lián)合監(jiān)督的服務(wù)性理念，同時也更加突出聯(lián)合監(jiān)督的威信力。三是由突擊監(jiān)督向常態(tài)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?！巴粨粜浴笔桥c“常態(tài)化”相對應(yīng)的程度范圍的概念，當(dāng)前軍隊各項監(jiān)督檢查機(jī)制仍保留著突擊監(jiān)督，不打招呼檢查等方式。然后從當(dāng)前部隊的實際情況來看，被查單位已經(jīng)練就出來一套成熟的迎檢套路，傳統(tǒng)的突擊檢查方式已經(jīng)成效甚微，觀念已經(jīng)滯后。因此，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)突擊式的檢查模式，形成聯(lián)合監(jiān)督的常態(tài)化機(jī)制。

完善軍隊聯(lián)合監(jiān)督的法規(guī)制度。軍隊聯(lián)合監(jiān)督要以法律法規(guī)為依據(jù)，完善的法律法規(guī)不僅是規(guī)范軍隊活動的可靠遵循，也是約束軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系運(yùn)行的重要標(biāo)準(zhǔn)。一方面，法規(guī)制度要“全”。要吸取外軍從嚴(yán)治軍制度規(guī)定的可用內(nèi)容，整合國內(nèi)軍內(nèi)監(jiān)督相關(guān)規(guī)章制度，確保軍隊活動各環(huán)節(jié)各步驟都有法可依、有章可循。另一方面，法規(guī)制度要“?！?。要形成專門為軍隊聯(lián)合監(jiān)督建設(shè)運(yùn)行提供依據(jù)的專用法規(guī)，明確軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系目標(biāo)原則、組織架構(gòu)、操作規(guī)范、運(yùn)行規(guī)范等內(nèi)容。

完善軍隊聯(lián)合監(jiān)督的技術(shù)支撐。為突破傳統(tǒng)軍隊監(jiān)督模式，進(jìn)一步貼近我軍信息化建設(shè)需求，要大力開發(fā)尖端科技在軍隊監(jiān)督領(lǐng)域的應(yīng)用，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊連等尖端技術(shù)，對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的運(yùn)行數(shù)據(jù)開展深入挖掘與分析。一方面，要搭建辦公平臺，優(yōu)化辦公環(huán)境。要搭建軍隊聯(lián)合監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)信息平臺，作為聯(lián)合監(jiān)督主要辦公環(huán)境，平臺應(yīng)具備預(yù)警提示功能、資源存儲功能、數(shù)據(jù)處理功能等。另一方面，要研制配套設(shè)備，提升質(zhì)量效率。要開發(fā)軍隊聯(lián)合監(jiān)督應(yīng)用設(shè)備，研制可與平臺時時互聯(lián)的手持終端、批量數(shù)據(jù)比對處理的監(jiān)督機(jī)器人等，進(jìn)一步提高軍隊聯(lián)合監(jiān)督的質(zhì)量和效率。

完善軍隊聯(lián)合監(jiān)督的人才隊伍。軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系對監(jiān)督人員提出更高要求，一方面，監(jiān)督人員自身要過硬?！氨仨氁詫徲嬀窳⑸?、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信”，這既是對審計人員的明確要求，也是為全體監(jiān)督人員提供的明確借鑒。監(jiān)督人員要切實做到信念堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實、清正廉潔，在實踐中逐步練成“金剛不壞之身”。另一方面，監(jiān)督隊伍整體要一致。要經(jīng)常性開展軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系運(yùn)行的培訓(xùn)工作，不斷強(qiáng)化各部門協(xié)調(diào)配合意識、增進(jìn)了解各部門業(yè)務(wù)范疇和工作特點(diǎn)，在逐步實踐中達(dá)到協(xié)調(diào)高效、配合順暢的聯(lián)合監(jiān)督目標(biāo)。

總而言之，建立軍隊聯(lián)合監(jiān)督體系，需要明確聯(lián)合監(jiān)督指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則，細(xì)致分析軍隊聯(lián)合監(jiān)督主體機(jī)構(gòu)和運(yùn)行模式，完善軍隊聯(lián)合監(jiān)督各項配套措施，增強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)督體系的可執(zhí)行力。