高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)問題與對策研究

郭 航

(1.廣州商學(xué)院 國際學(xué)院，廣東 廣州 511363；2.華南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510631)

近年來，我國高校辦學(xué)規(guī)模日益擴大，社會職能與政治職能不斷延伸，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也因此呈現(xiàn)出越來越復(fù)雜的發(fā)展趨勢。在此形勢下，傳統(tǒng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)已無法適應(yīng)快速發(fā)展的高等院校，其中暴露出的諸多問題也制約著高校進一步提升辦學(xué)水平。柏匡峰從組織結(jié)構(gòu)理論出發(fā)，認為高校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)是指高校針對教學(xué)工作所進行的分工與協(xié)作，且校、院各級職能部門的設(shè)立均屬于組織結(jié)構(gòu)范疇。通過分析高校內(nèi)部管理機制，柏匡峰指出目前我國高校存在政治、學(xué)術(shù)與行政三方權(quán)力失衡，激勵機制有待健全等不足之處[1]。

一、文獻綜述

楊玉浩立足“學(xué)科交叉融合”視角，發(fā)現(xiàn)學(xué)科合作困境更多受制于高校行政管理結(jié)構(gòu)而非知識系統(tǒng)，并總結(jié)發(fā)現(xiàn)當下高校存在管理理論進展緩慢、職能機構(gòu)趨于分散化及精細化、教研機構(gòu)協(xié)作困難及內(nèi)部行政事務(wù)紛繁復(fù)雜等問題[2]。邢暉等人借助“高職組織機構(gòu)現(xiàn)狀研究組”展開專題調(diào)研活動，對從事或曾經(jīng)從事過組織人事工作的相關(guān)人員進行重點訪談，調(diào)研發(fā)現(xiàn)高職院校的組織機構(gòu)設(shè)置缺乏科學(xué)論證，存在嚴重行政化現(xiàn)象；章程建設(shè)緩慢，存在整體優(yōu)化不足問題；組織機構(gòu)變革甚微，難以提升治理能力[3]。劉冰從辦學(xué)結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，指出現(xiàn)階段中國基本形成以公辦高校為主體、民辦高校為補充的高校體系?！靶ｉL負責制”作為兩類高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心所在，一方面，被視作公辦高校行政化的重要體制性成因，另一方面，則間接導(dǎo)致部分民辦高校出現(xiàn)嚴重“私益化”傾向，使民辦高校淪為辦學(xué)者攫取私人利潤的工具。戚曉思深入高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題，認為當下高校在制度執(zhí)行方面存在責任追究模糊、具體細則實施偏差、辦學(xué)質(zhì)量社會評價機制尚不健全等問題，在權(quán)力運行方面面臨行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力未完全分離、學(xué)術(shù)委員會的相關(guān)組織關(guān)系錯綜復(fù)雜、黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長負責制之間的相互推諉等情況[4]。張開發(fā)等人總結(jié)得出，由于招生規(guī)模及高校整體規(guī)模的不斷擴大，高校傳統(tǒng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)愈來愈難以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需要，機構(gòu)臃腫、職能重疊、學(xué)術(shù)權(quán)力的行政替代等“高校病”的出現(xiàn)，嚴重影響并阻礙了高校的改革進程。進一步研究發(fā)現(xiàn)，當前高校組織結(jié)構(gòu)行政化色彩濃厚、學(xué)術(shù)權(quán)力不斷弱化、科層級制日益固化，極大阻礙了現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建[5]?？梢园l(fā)現(xiàn)，高校各職能機構(gòu)與學(xué)院行政組織機構(gòu)在溝通交流、權(quán)責劃分上存在諸多矛盾，難以適應(yīng)現(xiàn)代化的高等教育發(fā)展趨勢。因此，高校亟須變革內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，建設(shè)現(xiàn)代化的內(nèi)部組織形式，推動高等教育改革。

二、高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展及演變

自新中國成立七十余年以來，我國高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)從最初的精簡逐步發(fā)展壯大，職能行政機構(gòu)與教研行政組織也在這一過程中不斷產(chǎn)生新的變化。

(一)精簡期：1949—1978年

新中國成立后，國家教育部于1950年發(fā)布了《高等學(xué)校暫行規(guī)程》，對高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)給出規(guī)定。具體來看，高校行政結(jié)構(gòu)包括校長、副校長、教務(wù)長、總務(wù)長及圖書館主任。其中僅有圖書館主任這一職務(wù)可由校長本人直接進行聘用，副校長、教務(wù)長及總務(wù)長等職務(wù)均由中央教育部直接委派任命。至于高校內(nèi)下設(shè)學(xué)院及細分院系，校長會直接為其聘任院長或系主任。這一新組織結(jié)構(gòu)一直沿用至1958年。此后，中共中央明確指示，高等院校須實行校務(wù)委員會負責制，學(xué)校黨委直接負責大小事務(wù)。1961年，中央教育部再一次頒布高校工作條例，明確表示高校應(yīng)增加黨委書記這一校級管理職務(wù)，并規(guī)定黨委書記必須加強對共青團、學(xué)生會等組織的領(lǐng)導(dǎo)。然而在實際工作中卻并沒有為黨委書記設(shè)置相應(yīng)的職能機構(gòu)。由此看出，高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)在發(fā)展初始十分精簡，管理部門僅有教務(wù)和總務(wù)，相對應(yīng)的職能部門及人員均較為簡潔。

(二)壯大期：1978年至今

從1978年開始，我國高校內(nèi)部組織機構(gòu)開始發(fā)展壯大。伴隨著《新高教60條》的發(fā)布，高校內(nèi)部組織機構(gòu)正式邁上壯大完善之路?！缎赂呓?0條》對高校領(lǐng)導(dǎo)體制進行了兩大調(diào)整，一是執(zhí)行校長分工負責制，高校最高領(lǐng)導(dǎo)為黨委書記。二是在取消校務(wù)委員會的基礎(chǔ)上設(shè)立學(xué)術(shù)委員會。高校內(nèi)部組織機構(gòu)由此發(fā)生較大變化，副校長人數(shù)得到擴充，高校內(nèi)各級行政部門及黨的單位均設(shè)立了辦事機構(gòu)。《新高教60條》還規(guī)定，高校內(nèi)行政部門應(yīng)設(shè)立簡單精干的辦事機構(gòu)，專門負責教學(xué)事宜、科研活動、后勤等各項工作；黨委委員會下設(shè)組織機構(gòu)則負責組織、思政黨建工作；校務(wù)委員會則負責討論校內(nèi)教學(xué)工作、學(xué)生培養(yǎng)、科學(xué)研究等工作事項，并在校長領(lǐng)導(dǎo)主持下做出工作決定。

此后，由于國內(nèi)高校數(shù)量及辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，國家開始給予高校更大的辦學(xué)自主權(quán)[6]。與此同時，國家陸續(xù)出臺《中華人民共和國教育法》《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》等政策法規(guī)，擁有更大自由度的民辦高校開始發(fā)展。這一時期，由于高校擁有更多自主權(quán)力，所需要的職能機構(gòu)數(shù)量快速上升，高校內(nèi)部各類組織機構(gòu)也因此越來越龐雜。一方面是機構(gòu)龐雜，官員數(shù)量過多，另一方面是行政和非教學(xué)人員數(shù)量過多，部分高校的行政及教輔等非教學(xué)人員數(shù)量占比甚至超過了二分之一。意識到問題所在后，1993年國家發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，要求精簡高校組織機構(gòu)及相關(guān)人員。20世紀末，我國又進一步提出教育振興計劃，要求高校逐步減少編制教師數(shù)量，轉(zhuǎn)而實行聘任制，減少多余人員[7]。然而由于國家同期對于高等教育一直施行簡政放權(quán)措施，規(guī)定高?？蓞⒄兆陨韺嶋H發(fā)展狀況與需要，自主確定教學(xué)工作、科研活動、行政管理等多個部門的人員配備，高校內(nèi)部組織機構(gòu)并未得到有效精簡。

三、當前高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)運行現(xiàn)狀及存在的問題

中國現(xiàn)代大學(xué)制度形成至今，社會關(guān)于高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的討論一直是重點話題。從高校運行現(xiàn)狀來看，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)愈發(fā)復(fù)雜，各部門與管理人員的工作事務(wù)也愈發(fā)精細，造成嚴重的行政化、精細化及分散化問題。這些問題又因辦學(xué)主體的差異而產(chǎn)生諸多不同。然而，無論是民辦還是公辦高校，其內(nèi)部組織存在的頑疾不僅影響著高校的正常發(fā)展，更制約了高校的改革進程。

(一)行政化問題

對于公辦高校而言，現(xiàn)階段高校內(nèi)部組織機構(gòu)類別及數(shù)量都呈現(xiàn)出快速增長的發(fā)展趨勢。由于管理機構(gòu)與人員數(shù)量越來越多，高校內(nèi)部組織機構(gòu)的地位不斷上升，直接引發(fā)了高校行政活動激增。各院系須熟悉并配合高校行政機構(gòu)的工作要求，各行政機構(gòu)也應(yīng)協(xié)調(diào)各院系的發(fā)展需要。這種情況下，教學(xué)人員及科研工作者的大量時間與精力均投入到行政事務(wù)當中，無法全身心地投入到原本工作中。從表面來看，高等院校作為由政府主辦的公共教育機構(gòu)，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)行政化符合中國社會國情。一方面，行政化體現(xiàn)出公辦高校由政府管理的政治屬性，另一方面，行政化也是高校各級領(lǐng)導(dǎo)晉升與調(diào)任的制度屬性。然而，高校內(nèi)部組織機構(gòu)長期沿用政府的機構(gòu)模型，相應(yīng)的運行與管理機制均與政府部門類似，在一定程度上導(dǎo)致高校產(chǎn)生了組織設(shè)置重復(fù)、職能模糊、權(quán)責難統(tǒng)一等問題，不利于高校提高管理效率并培養(yǎng)高素質(zhì)人才[8]。

對于民辦高校而言，行政化問題則體現(xiàn)在董事會組建隨意化及學(xué)術(shù)權(quán)力異化兩個方面。一方面，由于民辦高校董事會法律政策規(guī)定較為籠統(tǒng)，實際操作中仍保有較大自由空間，導(dǎo)致部分民辦高校現(xiàn)行董事會治理形式與政策標準存在偏差。例如辦學(xué)者、董事會、校長三方權(quán)力邊界不夠清晰，權(quán)力交叉及權(quán)力越位的現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，民辦高校內(nèi)部管理仍沿襲行政管理體制，除行政權(quán)力泛化外，部分民辦高校內(nèi)部還存在辦學(xué)者過度控制情況，直接沖擊學(xué)術(shù)應(yīng)有的地位。大量學(xué)術(shù)組織成員仍同時擔任行政職務(wù)，意味著行政權(quán)力仍能控制并左右學(xué)術(shù)事務(wù)。

(二)精細化問題

對公辦高校而言，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)在不斷發(fā)展壯大過程中，下屬各類機構(gòu)與人員數(shù)量也在相應(yīng)增加，組織機構(gòu)職能朝著精細化的方向發(fā)展，但精細化也導(dǎo)致了一些問題的出現(xiàn)。一方面，高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)追求精細化管理，工作事務(wù)極為繁雜。各級組織機構(gòu)會引入諸如目標導(dǎo)向、績效管理等多種新型管理方法。在此影響下，基層科研工作者與教學(xué)人員的事務(wù)性工作量大幅增加，制約其原本工作的充分履行[9]。另一方面，各組織結(jié)構(gòu)僅關(guān)注份內(nèi)事務(wù)，增加了溝通協(xié)商成本。精細化目標導(dǎo)向下，凡是涉及職能部門協(xié)調(diào)或是超出自身職責范圍內(nèi)的事務(wù)，均交由校長辦公、校黨政會議等學(xué)校層面機構(gòu)進行決策協(xié)調(diào)。職能部門越多、職責范圍越精細化，高校內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)的難度也就越大。對民辦高校而言，其行政管理崗位大多經(jīng)由上級制定，缺乏專門針對崗位制度及管理辦法的約束體系，導(dǎo)致行政管理工作連續(xù)性和完整性無法得到保障。如此，民辦高校行政機構(gòu)設(shè)置缺乏合理性，大量行政機構(gòu)配置數(shù)量虛高，表面上看似強化了崗位分工的精細化，但實際上確是犧牲了民辦高校的靈活性。

(三)分散化問題

對公辦高校而言，其內(nèi)部組織機構(gòu)對應(yīng)承擔著推動學(xué)科發(fā)展的職責與使命，負責提高學(xué)科排名名次并贏得良好社會聲譽。但事實上，現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展并不是各自為戰(zhàn)，需要多個學(xué)科協(xié)同進步。各學(xué)科所在的組織結(jié)構(gòu)有著較強獨立性，分散性較強，阻礙了現(xiàn)代學(xué)科交叉融合發(fā)展。現(xiàn)有部分高校進行了學(xué)部制實踐，試圖在學(xué)術(shù)體系下聯(lián)結(jié)不同學(xué)科的教研人員，但由于教研人員的管理與考核機制均遵循原本學(xué)科組織機構(gòu)管理規(guī)定，交叉學(xué)科的發(fā)展效果并不能讓人滿意。從根本來看，教研人員的身份仍分散在學(xué)院及科研平臺兩處，對應(yīng)的管理考核機制也分散在兩處，二者難以深度融合。對民辦高校而言，部分民辦高校遵循利益相關(guān)者共同治理模式，即出資者、政府、教師、管理人員、學(xué)生等多個利益相關(guān)者共同參與高校事務(wù)決策。在理想狀態(tài)下，基于利益相關(guān)者共同治理模式，教師、學(xué)生能夠充分發(fā)揮主體意識與能動性，并在學(xué)校重大決策、管理及監(jiān)督等方面占據(jù)主體地位。其他利益相關(guān)者均能夠影響高校決策，共同參與改善內(nèi)部組織相關(guān)績效的過程中。然而，在具體實踐過程中，教師受制于評價考核機制，難以直接監(jiān)督高校內(nèi)部治理，而學(xué)生對于民辦高校的監(jiān)督則更為薄弱。且學(xué)生和教師對民辦高校核心財產(chǎn)、治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)部信息知之甚少，僅能發(fā)揮十分有限的監(jiān)督作用。至于其他利益相關(guān)者，則存在“打工者”雇傭思想及一定的認知偏見，對學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的參與積極度不高。

四、高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)改革對策

高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的變革不能僅從行政或是管理某一單方面著手，而應(yīng)遵循高等教育的發(fā)展規(guī)律，構(gòu)建一個科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)，最終能夠擺脫傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)所帶來的負面影響，促進自身健康長效發(fā)展。

(一)構(gòu)建科學(xué)合理的決策機制，淡化行政化色彩

高校內(nèi)部富有行政化色彩的組織結(jié)構(gòu)有利于權(quán)力整合，增強決策效率，但同時也會導(dǎo)致高校的管理決策有失科學(xué)性。因此，高校內(nèi)部急需建立科學(xué)合理的決策機制，淡化由于內(nèi)部組織行政化色彩過濃帶來的負面性影響。對公辦高校而言，必須要合理劃分政治、行政、學(xué)術(shù)三方權(quán)力的權(quán)責邊界。在高校內(nèi)部，明確黨委、校長及治學(xué)人員的權(quán)責范圍，進而構(gòu)建層次分明的權(quán)力體系，形成權(quán)責明確的組織框架。對于涉及多部門權(quán)利交叉、職責不清的地帶，可考慮借助依托于區(qū)塊鏈技術(shù)的智能合約，從技術(shù)層面解決部門之間的協(xié)調(diào)配合問題。這一過程中，有必要強化監(jiān)督制約機制。這一機制能有效提升多元主體的決策水平，不僅能維護并保障師生權(quán)益，還能反向促進高校優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。對民辦高校而言，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)受到政府、市場、社會等多種驅(qū)動力的作用。若想有效實施內(nèi)部治理，需擴大民辦高校決策參與主體范圍，建立高校-政府-市場-社會四位一體的良性互動關(guān)系，提高決策科學(xué)化水平。在合理界定政府、學(xué)校之間的權(quán)力邊界的前提下，要積極引入市場機制，遵循教育發(fā)展規(guī)律，保證民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

(二)變革高校內(nèi)部治理方式，減輕精細化影響

由于高校內(nèi)部組織設(shè)置極為精細，覆蓋了科研活動、日常教學(xué)、人員財務(wù)管理等多項工作內(nèi)容，加大了高校變革內(nèi)部管理機制的難度。在強有力的整體關(guān)聯(lián)下，高校改革內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)非一日之功。高校應(yīng)漸進變革，瞄準科層級制固化這一問題，對癥下藥，對內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的用人制度進行改革，以此來提高高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的管理效率。對公辦高校而言，第一，應(yīng)簡化組織層次。高校須對內(nèi)部組織機構(gòu)進行及時調(diào)整，著重解決科研體系及管理體制中過度細分問題。精細化運作這一理念本身并無問題，但不應(yīng)以犧牲效率為代價。一個相對扁平的組織層次能夠有效地協(xié)調(diào)二者關(guān)系。第二，應(yīng)改革用人制度。高校應(yīng)在學(xué)校-學(xué)院-院系的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，明確各崗位的職責所在并突出其重要性。在崗位劃分、職責確定方面，高校應(yīng)建立科學(xué)合理的競爭淘汰機制，以此來激發(fā)不同崗位人員的工作積極性與創(chuàng)造性。對民辦高校而言，地方教育部門應(yīng)改革自身的管理方式。鑒于民辦高校的社會屬性，地方政府及教育部門有權(quán)力也有義務(wù)對高校進行調(diào)控和干預(yù)。但應(yīng)注意到，這種調(diào)控和干預(yù)應(yīng)限制在一定范圍內(nèi)，不可過度滲透到高校內(nèi)部中去。高校自身的工作事務(wù)與日常運行管理，地方主管部門不應(yīng)以政府的運行管理方式去對等要求高校。地方主管部門應(yīng)做的，是從宏觀上把握高校的發(fā)展方向與辦學(xué)水平。在具體的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)計上，只須保證必要的監(jiān)督崗位，其他職位及其功能設(shè)置需充分尊重國家對高等教育簡政放權(quán)方針，給予民辦高校一定的辦學(xué)自主權(quán)。

(三)平衡各方權(quán)力，弱化分散性影響

對公辦高校而言，學(xué)術(shù)與行政權(quán)力不盡平衡，現(xiàn)有學(xué)術(shù)的民主管理制度始終處于缺失狀態(tài)。即便目前高校內(nèi)部設(shè)有學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)委員會等各類有關(guān)科研與教學(xué)的管理組織。但整體來看，這類管理組織權(quán)責界限模糊，機構(gòu)設(shè)置分散，難以從宏觀角度對學(xué)術(shù)進行民主管理，同時也在一定程度上造成學(xué)術(shù)權(quán)力分散，埋下了行政干預(yù)的隱患。高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)應(yīng)加強教師、學(xué)術(shù)組織、學(xué)術(shù)管理制度之間的聯(lián)系。通過將教師作為管理主體，以學(xué)術(shù)管理制度作為管理保障的學(xué)術(shù)體系，以此來健全并完善高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)管理制度。高校應(yīng)以民主的方式構(gòu)建學(xué)術(shù)管理機制，讓高校的學(xué)生、教師、行政管理者充分感知學(xué)術(shù)的民主管理氛圍。對于高校學(xué)術(shù)發(fā)展藍圖及可能會影響到高校教學(xué)、科研等方面的重大問題，高?？刹捎脤W(xué)術(shù)討論的方式進行民主決策，確保以科學(xué)合理的決策方案提升高校辦學(xué)水平。對民辦高校而言，須將學(xué)術(shù)、行政等各類型學(xué)校事務(wù)快速區(qū)分，將其納入不同治理機構(gòu)的決策范疇。董事會、校長、學(xué)院教授須圍繞明確權(quán)責界限，實現(xiàn)校內(nèi)事物的有效分管，促使基層學(xué)術(shù)組織重心下沉。與此同時，民辦高校還需強化多方參與，以此減輕利益相關(guān)者分散化的問題。民辦高?？赏ㄟ^民主管理，對內(nèi)調(diào)動教師、管理人員積極性，對外加強化同利益相關(guān)組織的溝通與協(xié)調(diào)，提升組織吸納的包容能力。

在新時代高校飛速發(fā)展過程中，高校內(nèi)部組織機構(gòu)呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的特性，而這種復(fù)雜正意味著高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變。高校從參與主體、決策機制、制度環(huán)境、治理方式等方面對內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)進行變革，能有效提高自身決策水平、提升學(xué)術(shù)參與度。進一步來看，高校變革內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)對深化高等教育改革、建立現(xiàn)代化科學(xué)的大學(xué)制度具有一定積極意義。