近代日本政黨內(nèi)閣期的選舉運(yùn)動

陳 偉

一、引言

近代日本1924-1932年出現(xiàn)了延續(xù)八年的政黨內(nèi)閣期。該時(shí)期，兩大政黨——政友會與民政黨(前身為憲政會)交替執(zhí)政，其中，民政黨內(nèi)閣執(zhí)政五年半，政友會內(nèi)閣執(zhí)政二年零九個(gè)月。由于該階段兩大政黨交替執(zhí)政，亦稱為“憲政常道”時(shí)期。政黨內(nèi)閣期的出現(xiàn)始于1924年6月誕生的護(hù)憲三派內(nèi)閣，三派內(nèi)閣成立后，受一戰(zhàn)后普選運(yùn)動高漲的影響，在各方面因素的促進(jìn)下，于1925年3月通過《眾議院議員選舉法》(男子普選法，以下或簡稱普選法)，從而為政黨內(nèi)閣期的選舉運(yùn)動奠定了基礎(chǔ)。以普選法為依據(jù)，政友會與民政黨通過動員選民參與選舉開展選舉運(yùn)動。據(jù)筆者所知，國內(nèi)學(xué)界多關(guān)注于二戰(zhàn)后選舉，在近代選舉特別是政黨內(nèi)閣期選舉運(yùn)動的研究方面較為薄弱。①選舉運(yùn)動作為近代日本政黨內(nèi)閣期民主政治的主要體現(xiàn)形式，在該時(shí)期的政治生活中發(fā)揮了重要作用。鑒于此，本文擬在既有研究成果的基礎(chǔ)上，圍繞普選法下的選舉狀態(tài)、政黨干涉選舉、選舉資金及選票基礎(chǔ)等三方面對政黨內(nèi)閣期的選舉運(yùn)動進(jìn)行分析和考察。

二、普選法下的選舉狀態(tài)

1924年5月大選，由憲政會、政友會和革新俱樂部組成的護(hù)憲三派取得大勝，由275個(gè)議席增加到284個(gè)議席。[1]作為擁有繼任首相推薦權(quán)的元老西園寺公望，為維持政局穩(wěn)定，決定推薦他一向反感的憲政會總裁加藤高明組閣。6月，護(hù)憲三派內(nèi)閣成立。閣僚由護(hù)憲三派成員擔(dān)任，以憲政會為骨干。經(jīng)過樞密院、眾議院和貴族院的多次審議，于1925年3月通過男子普選法。男子普選法的成立具有重要的歷史意義，其意義在于適應(yīng)民眾長期以來的擴(kuò)大參政權(quán)的要求，廢止男子直接交納國稅3日元的條件。不過，我們在肯定其積極方面的同時(shí)，也不能忽略它包含諸多問題點(diǎn)。比如選民僅限于男子。再比如關(guān)于選舉權(quán)和被選舉權(quán)問題，在樞密院和議會的法案審議上曾產(chǎn)生爭議。結(jié)果，選舉權(quán)賦予除華族的戶主和現(xiàn)役軍人之外滿25歲以上的男子，但“因貧困，生活受公私之救助又受扶助者”和“沒有一定的住所者”被排除于選舉權(quán)范圍之外。關(guān)于年齡，有的意見提出應(yīng)與民法規(guī)定的成人年齡20歲相同，也有意見認(rèn)為應(yīng)盡量考慮政府在普選的框架內(nèi)限制選舉權(quán)的意向，最終提高了年齡要求。另外作為選舉權(quán)必要條件的居住時(shí)間要求，規(guī)定為在一定的市町村內(nèi)居住一年以上者應(yīng)在選舉人名錄中進(jìn)行登記。

由于實(shí)施普選法，擴(kuò)張選舉權(quán)，使得選民總數(shù)增加約四倍，1928年第一屆普選時(shí)達(dá)到1241萬人。[2]關(guān)于被選舉權(quán)者，規(guī)定為滿30歲以上者。投票方法繼續(xù)采用1900年制定的大選區(qū)單記非轉(zhuǎn)讓式。關(guān)于選舉區(qū)制，采取中選舉區(qū)制，即每個(gè)選區(qū)議員定額為3-5人，每12萬人選出1名議員，總的議員定額為466名。采用中選舉區(qū)制的背后是護(hù)憲三派妥協(xié)的結(jié)果，是為了三派都能當(dāng)選的策略。在中選舉區(qū)制下，以候選人個(gè)人本位為主的傾向明顯，選舉競爭進(jìn)一步激化，造成選舉費(fèi)用的高漲，并帶來選舉腐敗、派閥林立、政黨政策弱化等弊端。

關(guān)于議員候選人，采取候選人制，在原有法律中沒有關(guān)于候選人的規(guī)定，無論何人均可成為議員候選人。但依據(jù)新法律，專門制定了候選人申報(bào)登記制度，即成為議員候選人或推薦他人作為候選人者，需要向選舉長(每一選舉區(qū)的事務(wù)負(fù)責(zé)人，知事或知事指定的市長等)交納2000日元的保證金。這一保證金金額巨大，如果不能達(dá)到法定得票數(shù)，會被沒收。據(jù)說理由是為了防止泡沫候選人，但實(shí)際上是對被選舉權(quán)設(shè)置的財(cái)產(chǎn)要求，由此間接限制了選民范圍。

同時(shí)，新法律確實(shí)大幅增加了選民數(shù)量，但選舉運(yùn)動的自由與限制選舉時(shí)期相比，有嚴(yán)格限制。而且，在實(shí)際選舉中，不僅是選舉法中的罰則規(guī)定，而且新制定的治安維持法和舊有的治安警察法、出版法、新聞紙法、行政執(zhí)行法等治安法規(guī)也對選舉運(yùn)動加以嚴(yán)格限制。在普選法中還規(guī)定管理選舉運(yùn)動的詳細(xì)罰則，很多實(shí)施細(xì)則委任于敕令、省令、行政命令。知事作為執(zhí)行選舉的最高統(tǒng)帥者，負(fù)責(zé)指揮和監(jiān)督選舉。

在普選法實(shí)施以前，監(jiān)督選舉運(yùn)動的主要對象是收買行為，關(guān)于選舉方法沒有限制規(guī)定。但是，新法律針對選舉運(yùn)動有了嚴(yán)格限制，對候選人、選舉運(yùn)動人員、選舉費(fèi)用等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。能夠從事直接選舉運(yùn)動的人，限于選舉事務(wù)長和50人以內(nèi)的選舉委員及選舉事務(wù)員。限制選舉運(yùn)動人員依靠傳統(tǒng)的個(gè)別訪問和電話形式(由于這種形式不公開，可能會對選民采取利益誘導(dǎo)或威脅等秘密手段以達(dá)到目的)，并在內(nèi)務(wù)省令中詳細(xì)規(guī)定選舉運(yùn)動人員發(fā)布文件之類行為。而且選舉運(yùn)動人員以外的普通選民開展的選舉運(yùn)動(第三者運(yùn)動)限于演說和發(fā)送推薦信。關(guān)于選舉運(yùn)動的法定費(fèi)用，規(guī)定為大約12000日元。除此之外，為體現(xiàn)選舉的公益性，還規(guī)定公營選舉，即選舉期間候選人可免費(fèi)郵寄信件、免費(fèi)使用學(xué)校等公共設(shè)施。規(guī)定公營選舉的目的是通過限制和控制選舉運(yùn)動及費(fèi)用，使得政府或執(zhí)政黨可以更積極地在法定范圍內(nèi)干預(yù)選舉活動?？傊ㄟ^上述限制選舉運(yùn)動和設(shè)立公營制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了選舉管理中的官憲主義傾向。[3]

男子普選法的最初實(shí)施是在1928年(田中義一內(nèi)閣時(shí)期)，接著在1930年(濱口雄幸內(nèi)閣時(shí)期)、1932年(犬養(yǎng)毅內(nèi)閣時(shí)期)相繼實(shí)施。以下概觀三次大選的結(jié)果。

在投票率方面，普選前實(shí)行小選舉區(qū)限制選舉的1920年和1924年，是87%左右，普選后是78%左右。雖然實(shí)施普選制后有選舉權(quán)的人數(shù)猛增到原來的約四倍，但投票率卻減少了10%左右。一般來說，城市選區(qū)的投票率，比農(nóng)村選區(qū)要低得多。候選人在1928年的第1屆普選(第16屆大選)中與上屆幾乎同數(shù)，為定員的約2倍。但是，此后候選人數(shù)漸趨減少。[4]

議席獨(dú)占率。各政黨當(dāng)選人數(shù)，增減變化很大。與普選前(81%)相比，在政黨內(nèi)閣期的三次大選中，政友會和民政黨合在一起，當(dāng)選者數(shù)經(jīng)常占有全部議席的九成以上。城市選區(qū)比農(nóng)村選區(qū)的獨(dú)占率還低。[5]

得票獨(dú)占率，呈現(xiàn)與議席獨(dú)占率相同的傾向。政友會、政友本黨、憲政會或民政黨，占投票總數(shù)的大半。與普選前(80%)相比，普選后(90%)的獨(dú)占率高。而且，城市選區(qū)的獨(dú)占率比農(nóng)村選區(qū)低。[5]

總之，在普選法中對于選舉運(yùn)動設(shè)置了諸多規(guī)定，并規(guī)定了詳細(xì)罰則，內(nèi)務(wù)省和地方知事對于選舉運(yùn)動的控制力進(jìn)一步增強(qiáng)。在政黨內(nèi)閣期的三次大選中，兩大政黨的得票獨(dú)占率和議席獨(dú)占率，合在一起，當(dāng)選者經(jīng)常占有全部議席的90%以上。

三、政黨干涉選舉

在政黨內(nèi)閣期的大選中采用的中選舉區(qū)制，未必是帶來兩大政黨壓倒性優(yōu)位的選舉區(qū)制，而是具有中小政黨可能當(dāng)選的選舉區(qū)制。但是，實(shí)際情況是中小政黨很難當(dāng)選，反而出現(xiàn)了兩大政黨制霸、政府執(zhí)政黨勝利的局面。以下探討其主要原因。

政府執(zhí)政黨在大選中取得勝利的最大武器是黨派性地左右內(nèi)務(wù)省人事，使之通過中央—地方的行政、警察機(jī)構(gòu)為執(zhí)政黨所用。每當(dāng)內(nèi)閣交替，執(zhí)政黨就會基于黨略，對內(nèi)務(wù)省的中樞干部和地方長官(知事)及其下屬的地方行政干部進(jìn)行頻繁調(diào)動。組閣之際最重視的內(nèi)務(wù)省人事，是內(nèi)務(wù)次官、警保局長、警視總監(jiān)三職務(wù)，它們成為政府和執(zhí)政黨有效利用的主管內(nèi)務(wù)行政的重要職位。在各地方聽命于內(nèi)務(wù)省的是知事。二戰(zhàn)前，知事是由政府任命的?；邳h略采取的知事任免，始于政友會總裁西園寺公望和藩閥②官僚桂太郎交替執(zhí)政的桂園(各取兩人姓中一字)時(shí)代，政友會內(nèi)閣為擴(kuò)張黨勢，推行知事的黨略任免，由此，在內(nèi)務(wù)省內(nèi)逐漸出現(xiàn)了政友會系和反政友會系的對抗局面。內(nèi)務(wù)省內(nèi)政黨的對立，在政黨內(nèi)閣期兩大政黨制霸的同時(shí)，在20世紀(jì)20年代后期達(dá)到最高潮。

在基于黨略實(shí)施地方官的調(diào)動方面，劃時(shí)期的是田中內(nèi)閣。在田中內(nèi)閣成立之際(1927年4月)，政友會是擁有159名議員的少數(shù)執(zhí)政黨，議員任期也截止到1928年5月。為此，必須要在始于1927年末的第54屆議會上進(jìn)行解散。田中內(nèi)閣為準(zhǔn)備大選，實(shí)施大規(guī)模的調(diào)動地方官措施。在組閣后半年期間，“知事自不待說，連內(nèi)務(wù)部長、警察部長在內(nèi)涉及日本全國?！盵6]調(diào)動也涉及基層的地方官，連基層的警察署長也不例外。

濱口內(nèi)閣為糾正田中內(nèi)閣的黨略任免，在安達(dá)謙藏內(nèi)相的指揮下，又進(jìn)行了地方官的大調(diào)動。其中多為田中內(nèi)閣時(shí)向政友會宣誓忠誠的前知事復(fù)職者，但晉升者也很多。到濱口內(nèi)閣時(shí)，地方官的政友派和民政派交替的“內(nèi)務(wù)官界的兩部交替制”的慣例形成。繼知事后，又進(jìn)行各府縣地方官的大調(diào)動。在犬養(yǎng)內(nèi)閣時(shí)期，亦實(shí)現(xiàn)了地方官的大調(diào)動。

這樣，內(nèi)務(wù)官僚和地方官的政黨化現(xiàn)象非常明顯。政黨內(nèi)閣為帶來執(zhí)政黨的勝利，在有效利用地方官的黨略任免的基礎(chǔ)上，還采取直接或間接的手段。雖然普選法設(shè)置了諸多關(guān)于選舉運(yùn)動的詳細(xì)限制，但內(nèi)閣基于自己利益需要依據(jù)規(guī)定或有意無視規(guī)定強(qiáng)化實(shí)施選舉大干涉。

田中內(nèi)閣在第一屆普選中，以鈴木喜三郎內(nèi)相為事實(shí)上的選舉總指揮者，山岡萬之助警保局長為主任參謀，推進(jìn)露骨的干涉選舉。內(nèi)務(wù)省擬定秘密文件，其內(nèi)容是指示個(gè)別訪問等脫離法律指南的“選舉運(yùn)動方法”，以政友會的名義將其郵寄給該黨的全國公認(rèn)候選人。另外，內(nèi)務(wù)省還通過各地的警察，統(tǒng)計(jì)各選舉區(qū)的局勢和得票數(shù)。臨近1928年2月20日的選舉日，內(nèi)務(wù)當(dāng)局指示各府縣知事和北海道廳長官，為使其能夠當(dāng)選的候選人當(dāng)選，在最終階段統(tǒng)計(jì)支援方法特別是資金援助金額，利用鐵路、港灣、治水、道路、學(xué)校、官廳的設(shè)置等傳統(tǒng)的地方利權(quán)誘導(dǎo)做法，吸引選民。在選舉運(yùn)動的監(jiān)督上，專門集中檢舉在野黨候選人的違反情況。針對無產(chǎn)黨候選人，作為鎮(zhèn)壓社會運(yùn)動的常用手段，多采用中止、解散講演者的演講或演講會。對此，民政黨采取巧妙的選舉運(yùn)動方針，即針對新選民宣傳公約和調(diào)整候選人，有效利用媒體的政府批評。最終選舉結(jié)果，民政黨獲得比政友會僅少一名的216名[7]的當(dāng)選者。顯而易見，雖然政友會采取露骨的干涉選舉行為，民政黨也取得了很大成果?？傊?，第1屆普選的特點(diǎn)可歸納為三點(diǎn)：“第一，官憲恣意進(jìn)行干涉選舉，其做法為利用治安警察法和治安維持法以及瓦解在野黨。第二，選舉運(yùn)動的限制在很多方面被無視。第三，選舉的腐敗慣例未有改變，僅是選民數(shù)量增加而已?！盵8]

在1930年2月的第二屆普選中，濱口內(nèi)閣未采取像田中內(nèi)閣那樣露骨的干涉選舉做法，而是提出尊重普選法的目的理念，采取“自由和公正選舉”的態(tài)度。據(jù)司法省調(diào)查：“與過去選舉相比，此次選舉，政府最為公平進(jìn)行，特別引人注目的是各黨各派一樣，應(yīng)該拘捕的就拘捕?！盵9]民政黨的大勝，主要是由于選民對田中內(nèi)閣的惡感。此外，在安達(dá)謙藏內(nèi)相的指揮下，民政黨采取巧妙的選舉戰(zhàn)術(shù)，即為抑制候選人的泛濫，使得自黨候選人的得票均等化，統(tǒng)計(jì)各地的選舉局勢，掌握得票數(shù)，在選舉的最終階段，落實(shí)當(dāng)選和落選的候選人。在這一點(diǎn)上，利用地方行政機(jī)構(gòu)和警察組織為執(zhí)政黨服務(wù)與過去相比沒有任何變化。雖沒有像田中內(nèi)閣一樣實(shí)施蠻橫的干涉選舉，但帶來執(zhí)政黨勝利的選舉機(jī)制，依然在發(fā)揮作用。

雖然普選法禁止個(gè)別訪問，限制選舉運(yùn)動人員的人數(shù)，但實(shí)際上開展口頭和書面宣傳的言論戰(zhàn)在選舉運(yùn)動中并未收到預(yù)期效果。同時(shí)，隨著選民人數(shù)的增加，收買現(xiàn)象反而更加猖獗。據(jù)載：“雖表面上個(gè)別訪問很少，但秘密活動盛行。收買投票的形式多少發(fā)生變化，全國各地紛紛組織起以候選人為中心的后援團(tuán)體，以后援會成立式的名義公開設(shè)宴招待大家?！盵10]收買選票的方式是由選舉運(yùn)動人員或掮客用現(xiàn)金或?qū)嵨飺Q取選民的選票。由于收買是觸犯法律的秘密行為，要搞清楚其全貌很困難，但在拘捕的選舉犯罪案件中卻可見一斑。依據(jù)普選法，所謂收買行為是指“收買”“利用利害關(guān)系”“事后的提供報(bào)酬”“以上行為的答應(yīng)要求”“包括以上的斡旋勸說”。

據(jù)載，1928年的第1屆普選中，全國起訴的違反者總數(shù)10401人中收買投票犯人為8745人，[10]與1924年大選中拘捕的收買犯人13920人[11]相比并未增加，這是由于“在這次選舉中開始實(shí)施普選，各候選人都主要關(guān)注輿論文件戰(zhàn)，由于收買犯罪的罰則趨于嚴(yán)酷，加上政府宣傳，所以國民多少都自覺不再違反，由于選民多，不能進(jìn)行全面收買，局部的收買即針對流動投票的收買較多，選舉中介人增加，僅止于中間經(jīng)紀(jì)人的選舉運(yùn)動報(bào)酬，故尚未有針對選民的收買”。[12]

在1930年的第2屆普選中，收買犯人的起訴人數(shù)迅速上升到17124人。[9]當(dāng)時(shí)一張選票的收買行情是東京市5日元到20日元不等，農(nóng)村地區(qū)1日元到2日元左右。[13]據(jù)載：“此次選舉由于競爭甚為激烈，特別是上屆普選第一回戰(zhàn)中雖期待輿論文件戰(zhàn)，但無效果，故此次實(shí)彈戰(zhàn)熾烈。特別是此次選舉之際，選舉中介人在全國各地跋扈為甚，各地選舉中介人組織俱樂部，所以使得選舉界更加腐敗”[9]，“以金錢收買選票，以酒食奪選舉人之心，所謂收買投票盛極一時(shí)”。[14]

選舉犯罪的變化也反映出時(shí)代面貌的變遷。在1932年的第3屆普選中，全國拘捕的違反者9869人，被起訴者6842人，其中收買犯人6426人。[15]據(jù)載：“此次選舉時(shí)恰是上海事件的高潮，國民之心與選舉相比，全部集中于此次上海事件。故在此次選舉中，由于上海事件，很多國民都關(guān)注于輿論文件戰(zhàn)，所以選舉中介人和首領(lǐng)盛行秘密活動。然收買并非盛行于如上次。由于是國家非常態(tài)，所以平常熱衷于選舉者也大約在此時(shí)不太熱衷，拘捕也不像以往選舉那樣嚴(yán)重。”[15]

收買方式也存在地域差異。在第一屆普選中，收買最多的是靜岡縣。但在一區(qū)、二區(qū)選舉戰(zhàn)極為熾烈，依靠演講和推薦信的選舉運(yùn)動難以獲勝，故很多候選人進(jìn)入實(shí)彈戰(zhàn)。選舉中介人很少，多將收買費(fèi)直接給選民。每一票的價(jià)格從50錢到3日元，但多為2日元50錢。[16]滋賀縣自古以來就盛行投票收買，選舉中介人的發(fā)展歷史久遠(yuǎn)。中介人從候選人那里以一票1日元或以上價(jià)格承包收買，對選民給予一票30錢到40、50錢，賺取差價(jià)。[17]

在第二屆普選中，以千葉縣和長野縣為例，選舉中介人組織選民俱樂部，向選民推銷選舉運(yùn)動，要求2萬日元[18]的承包資金。選舉中介人最多的是埼玉縣，在這里中間人非常猖獗。大分縣和熊本縣同為政爭激烈、有名的地區(qū)，黨派之爭也滲透至基層的縣民。

在第三屆普選中，熊本縣的大收買事件引人關(guān)注。在該縣選舉運(yùn)動中，暴力行為不僅不絕，而且收買投票盛行，政友會和民政黨的競爭激烈。另外，警察署長不僅拘捕在野黨的選舉運(yùn)動人員，也親自參與執(zhí)政黨的收買行為，警察署長和警察參與策劃執(zhí)政黨候選人的收買計(jì)劃，其中極端的例子甚至出現(xiàn)警察負(fù)責(zé)保管收買金的情況。

總之，兩大政黨在大選中取得大勝的原因在于兩黨依靠執(zhí)政黨的優(yōu)勢，左右內(nèi)務(wù)省的人事，使中央—地方的行政、警察機(jī)構(gòu)為執(zhí)政黨所用。在選舉運(yùn)動中，采取直接、間接的干涉選舉手段。同時(shí)，在大選中，還花費(fèi)很多選舉費(fèi)用用于收買選民，收買現(xiàn)象達(dá)到極點(diǎn)。雖然在三屆普選中多有起訴收買犯的事例，但由于當(dāng)時(shí)選舉運(yùn)動主要手段就是直接或間接收買選票，所以其效果可想而知。

四、選舉資金及選票基礎(chǔ)

一般認(rèn)為，“代替限制選舉，實(shí)施普選的話，由于選民激增，收買投票變得困難，選舉的腐敗會得以廓清，但結(jié)果卻與之相反”[10]。如前所述，在實(shí)施普選的三次大選中，最突出的現(xiàn)象是選舉費(fèi)用高漲與收買選票現(xiàn)象猖獗。普選法規(guī)定每個(gè)候選人的法定選舉運(yùn)動費(fèi)用，依據(jù)選舉區(qū)的選民數(shù)量有所增減，但大約限制為12000日元。費(fèi)用在選舉實(shí)施后由選舉事務(wù)長提交，超過限制使用選舉費(fèi)的即使當(dāng)選也屬于無效。但大多數(shù)候選人的實(shí)際選舉費(fèi)用遠(yuǎn)超過規(guī)定，故只是提交在法定費(fèi)用范圍內(nèi)的數(shù)字而已。由于普選法引進(jìn)候選人制度，普通選民的選舉運(yùn)動受到嚴(yán)格限制，因此，選舉運(yùn)動越加強(qiáng)化了由候選人向普通選民的單方面運(yùn)動的特點(diǎn)。另外，亦如前述，由于引進(jìn)中選舉區(qū)制，大政黨為保證從同一選舉區(qū)能夠有多數(shù)的候選人當(dāng)選，與政黨本位相比，更容易走向候選人個(gè)人的爭奪。因此，候選人為了選舉，自然有必要平時(shí)培養(yǎng)自己的地盤，建立后援會組織，這就需要金錢。

由于選舉費(fèi)用與選民數(shù)量同比例增加，普選以前一個(gè)候選人平均需要3萬日元，實(shí)施普選后，激增到5萬日元，這樣一來，候選人則難以籌措，不久會放棄依靠金錢，改為依靠輿論和人格開展選舉運(yùn)動。但是，實(shí)際上，很多候選人雖很難自己籌集選舉費(fèi)用，兩大政黨本部卻可以集中巨額的選舉費(fèi)用，分配給候選人。由于政黨自身不能產(chǎn)生金錢，所以很多的政治資金都依靠黨外，其中財(cái)閥等資本家提供的政治資金占據(jù)絕大多數(shù)份額。從財(cái)閥角度來說，他們提供金錢自然希望從中得到回報(bào)，也就是說政治資金的提供也是一種投資形式，這樣就產(chǎn)生了政黨與資本的難解之緣，由此金權(quán)政治的風(fēng)潮更加強(qiáng)烈。

從財(cái)閥那里流出了多少資金，自然是政界的秘密。但三井與政友會、三菱與憲政會或民政黨有捐獻(xiàn)關(guān)系，恐怕是確定無疑的。此外，安田、久原、古河、住友四財(cái)閥被認(rèn)為是政友會系。[19]民政黨系統(tǒng)的財(cái)閥，諸如根津、山口也位列其中。他們都以三井、三菱的捐款金額為標(biāo)準(zhǔn)，分擔(dān)一定比例的捐款。[19]財(cái)閥捐獻(xiàn)的資金，通過黨的干部分發(fā)給了議員。

金錢在成為黨內(nèi)實(shí)力者上起到關(guān)鍵作用，干部以其資金背景、籌資能力，決定其在黨內(nèi)的勢力。正如政友會著名政治家岡崎邦輔指出的那樣：“由于選舉界的腐敗，需要巨額的選舉費(fèi)，擁有金力的野心家逐漸成為所有政黨的中心勢力……這種傾向在所有的政黨都是共通的，可說是各派共同的責(zé)任。”[20]

政治需要巨額資金的最大原因，在于選舉需要巨額費(fèi)用。要正確把握選舉需要多少金額，很困難，但大約可以進(jìn)行推測。田中內(nèi)閣的第一屆普選，政友會由田中總裁等黨領(lǐng)袖負(fù)責(zé)籌措約500萬日元，分配給各候選人。在野黨民政黨由濱口總裁籌措大部分，其余的由床次竹二郎、若槻禮次郎、江木翼三顧問，安達(dá)謙藏、町田忠治兩總務(wù)分?jǐn)偅策_(dá)約300萬日元。大部分作為公認(rèn)候選人的補(bǔ)助費(fèi)，其中雜費(fèi)包括支持演講的旅費(fèi)和通信費(fèi)10萬日元、宣傳費(fèi)七八萬日元。[21]在濱口內(nèi)閣的第2屆普選中，執(zhí)政黨的民政黨黨本部僅公認(rèn)費(fèi)就支出300萬日元，加上其他的選舉費(fèi)用共花費(fèi)400-500萬日元。[22]在野黨的政友會在公認(rèn)費(fèi)和一般選舉費(fèi)用上籌措了350萬-400萬日元。[23]在與野黨交替的1932年的犬養(yǎng)內(nèi)閣的大選中，黨本部的大選費(fèi)用據(jù)說是政友會500萬日元、民政黨300萬日元。[24]總之都是由黨首和黨干部湊集的金額。即兩大政黨，壓倒了為選舉費(fèi)用不足苦惱的中小會派和無產(chǎn)政黨、無所屬候選人。

政友會和民政黨的選票基礎(chǔ)，是議員各自選區(qū)的傳統(tǒng)名望家階層。所謂名望家階層，是指當(dāng)?shù)赜袑?shí)力的人物。市町村會議員通過地方名望家進(jìn)行集票，府縣會議員動員市町村會議員通過地方名望家集票，國會議員動員府縣會議員、市町村會議員通過地方名望家集票，所以選舉運(yùn)動的基層、從事集票活動的是名望家階層。但隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，傳統(tǒng)名望家階層也在發(fā)生變化。在農(nóng)村地區(qū)，傳統(tǒng)名望家主要以寄生地主為主。從明治末期以來，政府推行地方產(chǎn)業(yè)振興和地方改良運(yùn)動，寄生地主開始出現(xiàn)脫離農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的趨勢。特別是第一次世界大戰(zhàn)期間，由于地價(jià)從1917年開始迅速下降，使寄生地主感到占有土地不如擁有公債或股票劃算。因此，開始變賣土地和進(jìn)行農(nóng)業(yè)外投資。同時(shí)，促進(jìn)寄生地主脫離農(nóng)業(yè)的，是從第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后頻繁發(fā)生的佃農(nóng)斗爭。與之相對抗，寄生地主在1925年組織了大日本地主協(xié)會，對減免、不交納佃租同盟，以收回土地、禁止進(jìn)地、封存土地與之對抗。政府對此一方面依據(jù)《治安維持法》加強(qiáng)取締佃租同盟；另一方面，通過創(chuàng)制自耕農(nóng)政策和制定《佃耕調(diào)停法》等予以應(yīng)對，并依據(jù)《米谷法》采取收購糧米、發(fā)放補(bǔ)助金等手段，以救濟(jì)寄生地主。但盡管如此，佃農(nóng)斗爭還是使佃租減少了一到三成，引起地價(jià)下降，促使寄生地主更加愿意出售土地。隨著農(nóng)村寄生地主勢力的衰落，出現(xiàn)了取代以寄生地主為主的傳統(tǒng)名望家的被稱為“職務(wù)名望家”的村長和村會議員，他們通過國會議員和府縣會議員分屬于政友會與民政黨，并成為兩黨在農(nóng)村地區(qū)新的選票基礎(chǔ)。

隨著日本近代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其城市人口急劇膨脹。從甲午戰(zhàn)爭到第一次世界大戰(zhàn)的20年間，人口一直從農(nóng)村流向當(dāng)?shù)氐闹行某擎?zhèn)，又從城鎮(zhèn)集結(jié)到城市。第一次世界大戰(zhàn)后，小城市的人口增長減緩，大城市的人口增長率攀升，人口迅速向大城市集中。1920至1940年間產(chǎn)生的83個(gè)城市，都集中于太平洋沿岸地帶。流入遷居的人口，使以商人和工匠為基礎(chǔ)的城市傳統(tǒng)名望家社會受到侵吞，外來人多數(shù)是在農(nóng)村生長的，已經(jīng)有了自身的行為思維方式，靠鄉(xiāng)黨關(guān)系結(jié)合起來，而城市傳統(tǒng)名望家社會雖沒有突然變?yōu)榇蟊娚鐣?，但城市傳統(tǒng)名望階層的支配力明顯下降。在政治方面的表現(xiàn)是在市、町會里，除了土著派議員以外，又出現(xiàn)了遷居派議員和工會議員。[25]

總之，隨著寄生地主脫離農(nóng)村、城市化的進(jìn)展以及人口向大城市的集中，作為政、民兩黨選票基礎(chǔ)的傳統(tǒng)名望家階層也在發(fā)生變化。

五、結(jié)語

綜上所述，普選法的實(shí)施，雖然使得選民人數(shù)大幅增加，但由于其中的制度規(guī)定，比如詳細(xì)的選舉運(yùn)動限制和監(jiān)督細(xì)則，以及選舉細(xì)則的修訂和補(bǔ)充委托給內(nèi)務(wù)省和地方知事，這些都明顯有利于占據(jù)有利地位、勢力更加強(qiáng)大的作為執(zhí)政黨的政友會和民政黨。兩黨依托制度化規(guī)定和自身執(zhí)政優(yōu)勢，利用作為自治體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的府縣知事同時(shí)兼有國家行政官廳的官吏身份，每當(dāng)內(nèi)閣更迭時(shí)，大規(guī)模斷行地方官的調(diào)動，通過地方官的黨派調(diào)動，迫使知事加深對內(nèi)務(wù)大臣和執(zhí)政黨的依附性。政、民兩黨以地方名望家階層為集票來源，依靠財(cái)閥作為主要政治資金捐獻(xiàn)渠道，在籌集巨額選舉資金的基礎(chǔ)上，采取直接或間接的干涉選舉手段，在選舉運(yùn)動中一直占據(jù)絕對優(yōu)勢。由于當(dāng)時(shí)金權(quán)政治的蔓延，導(dǎo)致選舉運(yùn)動中的收買犯罪問題日益突出。而與此相對，缺乏資金和制度優(yōu)勢的中小黨派的當(dāng)選則愈加困難。

總之，政黨內(nèi)閣期的選舉運(yùn)動是一種兩黨優(yōu)位制的選舉運(yùn)動。選舉運(yùn)動在西方民主政治過程中具有最重要的意義，可以說，西方民主政治過程，自選舉開始，以選舉結(jié)束。然而，近代日本政黨內(nèi)閣期的選舉運(yùn)動雖具有選舉的形式，但政友會與民政黨兩黨執(zhí)政并非如西方民主政治意義上的選舉一樣，即首先在選舉運(yùn)動中獲得多數(shù)選票，進(jìn)而在眾議院中占據(jù)多數(shù)議席，然后由眾議院多數(shù)黨總裁擔(dān)任首相。而是依據(jù)近代日本首相繼任的特殊慣例，由元老西園寺公望向天皇推薦組閣，然后，政友會或民政黨組閣之后，舉行大選，在選舉運(yùn)動中贏得多數(shù)選票。所以，選舉運(yùn)動在某種意義上可以說是體現(xiàn)政黨內(nèi)閣執(zhí)政合法性和正統(tǒng)性的手段。不過更重要的是，執(zhí)政黨通過選舉運(yùn)動在實(shí)現(xiàn)眾議院多數(shù)議席的同時(shí)，借助眾議院多數(shù)亦可順利推行其內(nèi)閣的內(nèi)外政策。需要肯定的是，政黨內(nèi)閣期的選舉運(yùn)動作為西方民主政治的一種重要嘗試，為二戰(zhàn)后日本選舉運(yùn)動奠定了基礎(chǔ)。但應(yīng)該指出的是，導(dǎo)致政黨內(nèi)閣期選舉腐敗的一些重要因素，比如政治資金問題，也遺留至二戰(zhàn)后，成為二戰(zhàn)后日本選舉運(yùn)動中一個(gè)難以徹底根除的痼疾而為時(shí)人所詬病。

注釋：

① 如李海英.日本國會選舉[M].世界知識出版社，2009年.該書以二戰(zhàn)后日本國會選舉為研究對象，圍繞日本國會選舉發(fā)展歷程、選舉制度和選舉過程及國會選舉與日本政黨政治的關(guān)系等諸方面進(jìn)行了較為全面的分析和梳理。在發(fā)展歷程部分中對近代日本政黨內(nèi)閣期的選舉運(yùn)動有所涉及，但因主要研究重點(diǎn)在于二戰(zhàn)后，故未加以深入分析。

② 藩閥是指在倒幕維新過程中立下功勛，并在明治政府建立之后居于中樞地位的極少數(shù)舊薩摩、長州二藩的中下級武士出身的軍閥與官僚集團(tuán)，通稱“藩閥”。