國(guó)內(nèi)科研院所被列入美國(guó)軍事最終用戶(hù)清單（MEU）的影響和對(duì)策淺析

（自然資源部第二海洋研究所，浙江杭州 310012）

1.背景

美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間2020年12月23日，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)局在美國(guó)聯(lián)邦公報(bào)上正式發(fā)布文件修訂《出口管制條例》，增設(shè)“軍事最終用戶(hù)清單（MEU）”，103個(gè)實(shí)體被列入第一批MEU清單，包括58家中國(guó)機(jī)構(gòu)和45家俄羅斯機(jī)構(gòu)，于2020年12月23日生效[1]。美國(guó)政府認(rèn)為這些被列入MEU清單的實(shí)體進(jìn)口美國(guó)特定物項(xiàng)存在被利用于軍事目的的危險(xiǎn)，即通過(guò)民用進(jìn)口方式獲取可用于發(fā)展武器、軍事飛機(jī)等目的的美國(guó)商品和技術(shù)，規(guī)避美國(guó)出口管制，危及到美國(guó)國(guó)家安全利益[2]。鑒于此，美國(guó)通過(guò)采取增設(shè)MEU清單的方式以加強(qiáng)對(duì)美國(guó)特定物項(xiàng)出口中國(guó)和俄羅斯的限制，旨在通知美國(guó)出口商、再出口商和轉(zhuǎn)讓人，將《出口管制條例》中所限定的物項(xiàng)出口、再出口或轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄔ趪?guó)內(nèi)）到所列實(shí)體之前，需向美國(guó)商務(wù)部申請(qǐng)?jiān)S可證，可見(jiàn)美國(guó)動(dòng)用國(guó)家力量利用出口管制等措施對(duì)我國(guó)及俄羅斯的機(jī)構(gòu)進(jìn)行打壓、遏制，嚴(yán)重破壞自由貿(mào)易規(guī)則[3]。美國(guó)商務(wù)部公布首份MEU清單后，中國(guó)商務(wù)部第一時(shí)間就此事答記者問(wèn)中表明，中方對(duì)美方此舉堅(jiān)決反對(duì)，將采取必要措施，堅(jiān)決維護(hù)中國(guó)企業(yè)的合法權(quán)益[4]。2021年1月9日，中國(guó)商務(wù)部即公布了2021年第1號(hào)商務(wù)部令—《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《阻斷辦法》），便是針對(duì)美國(guó)上述對(duì)中國(guó)機(jī)構(gòu)制裁不當(dāng)行為的直接反制，表明了中國(guó)堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、國(guó)家安全和人民利益的決心[5]。

被列入MEU的中國(guó)58個(gè)實(shí)體中，除主要包括航天航空、電子儀器公司等多家機(jī)構(gòu)外，還包括了國(guó)家衛(wèi)星氣象中心、自然資源部第二海洋研究所、軍事醫(yī)學(xué)科學(xué)院毒理藥理物研究所（毒物分析實(shí)驗(yàn)室）3家科研院所。這3家科研院所是我國(guó)分別從事氣象、海洋和藥物領(lǐng)域研究的國(guó)家級(jí)重要科研單位，因被美國(guó)認(rèn)為其所從事活動(dòng)有軍事目而被列入MEU清單?？紤]到美國(guó)是首次公布MEU清單，不同于此前華為等機(jī)構(gòu)被列入的實(shí)體清單，因此有必要對(duì)科研院所被列入MEU清單所帶來(lái)的潛在影響進(jìn)行評(píng)估，探討可能的應(yīng)對(duì)方法，為后續(xù)突破美國(guó)技術(shù)封鎖提供參考。

2.列入MEU清單對(duì)科研院所的潛在影響分析

2.1 直接影響進(jìn)口美國(guó)商品和技術(shù)

MEU清單相關(guān)規(guī)定主要受《出口管制條例》第744.21條限制，而受限產(chǎn)品是第744部分附錄2中所列9類(lèi)物項(xiàng)，包括材料、化學(xué)品、微生物和毒素、材料加工、電子器件涉及研制和生產(chǎn)、計(jì)算機(jī)、通訊與信息安全、傳感器與激光、導(dǎo)航與航空電子學(xué)、海事、推進(jìn)系統(tǒng)、航天器及相關(guān)設(shè)備。任何公司向MEU清單中的機(jī)構(gòu)出口、再出口及轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄔ趪?guó)內(nèi)）上述9類(lèi)中的任何物項(xiàng)需向美國(guó)商務(wù)部申請(qǐng)?jiān)S可證。該限制條款包含出口、再出口或國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)讓等渠道采購(gòu)方式，即科研院所無(wú)法直接進(jìn)口美國(guó)商品和技術(shù)，也無(wú)法通過(guò)從第三國(guó)或國(guó)內(nèi)第三方轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)口，即基本切斷了科研院所進(jìn)口美國(guó)特定商品和技術(shù)的所有供應(yīng)鏈。雖然美國(guó)出口商可以向美國(guó)商務(wù)部申請(qǐng)?zhí)囟ㄔS可證，但這操作流程存在無(wú)法預(yù)計(jì)的供應(yīng)鏈周期障礙，且該申請(qǐng)?jiān)谝话闱闆r下大概率會(huì)被拒絕，因此從短期來(lái)看科研院所已無(wú)法采購(gòu)受限的美國(guó)商品和技術(shù)。此外，對(duì)于不屬于MEU的管控物項(xiàng)，科研院所雖依然可以進(jìn)口交易，但出口商在與科研院所交易時(shí)必定會(huì)更加謹(jǐn)慎，以避免自身因違反相關(guān)規(guī)定而被美國(guó)商務(wù)部工業(yè)局處罰，此種謹(jǐn)慎勢(shì)必也會(huì)對(duì)科研院所進(jìn)口美國(guó)其他非受限商品和技術(shù)時(shí)造成較大影響。

2.2 間接影響項(xiàng)目執(zhí)行和國(guó)際合作

國(guó)家級(jí)科研院所作為國(guó)家科技力量的重要支撐，往往承擔(dān)較多的國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)，同時(shí)也是國(guó)家對(duì)外開(kāi)展國(guó)際合作交流的重要窗口。一旦被列入美國(guó)MEU清單，美國(guó)設(shè)備和技術(shù)等進(jìn)口受限，必然會(huì)對(duì)一些依賴(lài)美國(guó)技術(shù)的項(xiàng)目帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。特別是有些項(xiàng)目所需的設(shè)備和軟件等嚴(yán)重依賴(lài)于美國(guó)技術(shù)，雖部分產(chǎn)品可以從國(guó)內(nèi)或其他國(guó)家尋找替代產(chǎn)品，但總體性能并沒(méi)有美國(guó)產(chǎn)品成熟穩(wěn)定，且短時(shí)間內(nèi)又難以實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破滿(mǎn)足需求，所受影響會(huì)更大。此外，中國(guó)科研機(jī)構(gòu)被列入MEU意味著“廣而告之”，其存在與軍事活動(dòng)有關(guān)的不可靠風(fēng)險(xiǎn)。其他國(guó)家在選擇與我國(guó)機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作時(shí)，對(duì)這些列入MEU清單的科研院所肯定會(huì)有所顧慮，為防范風(fēng)險(xiǎn)，有意避開(kāi)與其合作，由此可以預(yù)見(jiàn)列入MEU清單也會(huì)對(duì)科研院所的國(guó)際合作帶來(lái)潛在的負(fù)面影響。

3.科研院所應(yīng)對(duì)列入MEU清單的對(duì)策建議

3.1 利用國(guó)家政策法規(guī)，維護(hù)自身合法權(quán)益

針對(duì)美國(guó)利用《出口管制條例》對(duì)中國(guó)實(shí)施的一系列限制措施，中國(guó)政府積極采取強(qiáng)烈反制措施，堅(jiān)定維護(hù)中國(guó)機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。2020年9月19日商務(wù)部公布的《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》便是針對(duì)美國(guó)各種制裁“以彼之道，還施彼身”的活學(xué)活用[6]。之后商務(wù)部又在美國(guó)正式發(fā)布MEU清單后的1個(gè)月內(nèi)發(fā)布了《阻斷辦法》，足見(jiàn)國(guó)家堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家權(quán)益和機(jī)構(gòu)合法利益的決心。其中《阻斷辦法》給受制裁的中國(guó)機(jī)構(gòu)提供了一張清晰的權(quán)利救濟(jì)路線(xiàn)圖，指明了中國(guó)機(jī)構(gòu)如受到外國(guó)法律和措施的域外效力不當(dāng)侵犯的時(shí)候，如何自保并請(qǐng)求行政和司法救濟(jì)，以盡可能維護(hù)自身權(quán)益[7]。

被列入MEU清單的科研院所，應(yīng)根據(jù)《阻斷辦法》及時(shí)向商務(wù)部主管部門(mén)如實(shí)報(bào)告情況，爭(zhēng)取獲得商務(wù)部主管部門(mén)發(fā)布的不得承認(rèn)、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國(guó)法律與措施的禁令，并申請(qǐng)豁免遵守禁令。該辦法還明確了如因遵守禁令而受到重大損失的，政府有關(guān)部門(mén)可以給予必要的支持。由此可見(jiàn)，《阻斷辦法》為列入MEU清單的科研院所提供了強(qiáng)有力的法律保障，從國(guó)家層面給予幫助、指導(dǎo)和服務(wù)，必定可以有效維護(hù)其合法權(quán)益。

3.2 加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)自主可控

美國(guó)借MEU清單中的實(shí)體所從事活動(dòng)有軍事目的威脅到美國(guó)安全利益為由，對(duì)其進(jìn)行打壓制裁，限制其從美國(guó)進(jìn)口特定的設(shè)備、技術(shù)和軟件。這種制裁說(shuō)到底就是對(duì)中國(guó)技術(shù)的限制，就是因?yàn)槲覈?guó)科技發(fā)展水平特別是關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新能力同美國(guó)相比還有很大差距，美國(guó)才有信心自認(rèn)為只需通過(guò)《出口管制條例》貿(mào)易出口限制便可達(dá)到打壓中國(guó)的目的。因此，我國(guó)只有加強(qiáng)科技創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)自主，擺對(duì)對(duì)美國(guó)技術(shù)的依賴(lài)，才可能從根本上破除美國(guó)技術(shù)制裁的牢籠。黨的十九大報(bào)告中已明確提出，要突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家。黨的十九屆五中全會(huì)又做出了“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”的重大部署，可見(jiàn)國(guó)家已把科技創(chuàng)新放到了前所未有的高度。

科研院所作為國(guó)家科技創(chuàng)新的重要支撐，應(yīng)肩負(fù)起時(shí)代重任，積極面向國(guó)家重大科技需求，大力推動(dòng)基礎(chǔ)研究戰(zhàn)略引擎作用，加強(qiáng)理論創(chuàng)新和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)水平，切實(shí)提高我國(guó)的科技自主創(chuàng)新能力。特別是對(duì)于已列入MEU清單的科研院所，應(yīng)化危為機(jī)，大力調(diào)整方向，借此契機(jī)積極爭(zhēng)取國(guó)家政策和經(jīng)費(fèi)傾斜性支持，加強(qiáng)技術(shù)人才引進(jìn)和科技資源投入，制定技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃，確定關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的重要機(jī)構(gòu)，集中力量共同攻關(guān)，切實(shí)提高關(guān)鍵技術(shù)的自主能力。唯有關(guān)鍵核心技術(shù)實(shí)現(xiàn)根本性突破，整個(gè)國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力日益提升，才能無(wú)懼美國(guó)的技術(shù)制裁，才能最終維護(hù)好國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

3.3 加強(qiáng)政策研究，做好長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備

中美在新興高科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化，且并不會(huì)因?yàn)槲磥?lái)四年美國(guó)政壇改為民主黨人執(zhí)政有所淡化，可以預(yù)見(jiàn)美國(guó)出口管制對(duì)中國(guó)機(jī)構(gòu)的打壓是長(zhǎng)期性。雖然中國(guó)已實(shí)施了相應(yīng)的反制措施，且制定了《阻斷辦法》，但該辦法目前還只是一個(gè)總體綱要，還需要在具體執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)一步摸索實(shí)際操作細(xì)則，逐步完善，才能為各有關(guān)機(jī)構(gòu)提供切實(shí)有效的服務(wù)。

因此，被列入清單的科研機(jī)構(gòu)應(yīng)還需進(jìn)一步加強(qiáng)政策研究，申請(qǐng)專(zhuān)業(yè)法律支持，摸索中積累經(jīng)驗(yàn)，做好長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。首先應(yīng)積極嘗試申請(qǐng)從MEU清單中移除。雖然移除MEU清單需要美國(guó)商務(wù)部提交由商務(wù)部、國(guó)防部、能源部和財(cái)政部等美國(guó)政府要害部門(mén)代表組成的最終用戶(hù)審查委員會(huì)（ERC）全票通過(guò)，難度很大，但也應(yīng)以此來(lái)強(qiáng)烈表達(dá)科研院所的不滿(mǎn)。同時(shí)，科研院所在進(jìn)口美國(guó)不受限產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)認(rèn)真研究并嚴(yán)格遵守《出口管制條例》相關(guān)規(guī)定，避免被列入更為嚴(yán)重后果的實(shí)體清單。更重要的是，科研院所在選用歐洲或國(guó)內(nèi)產(chǎn)品進(jìn)行替代以解決短期需求的同時(shí)，應(yīng)抓緊培養(yǎng)和尋找國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品，主持或共同參與技術(shù)研發(fā)，解決“卡脖子”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品自主，才能減少對(duì)美國(guó)產(chǎn)品的依賴(lài)，擺脫受制于人的被動(dòng)局面，最終配合國(guó)家打贏這場(chǎng)無(wú)硝煙的中美科技戰(zhàn)。