行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)問(wèn)題的探究

文/郭長(zhǎng)山（濰坊市奎文區(qū)財(cái)政局）

我國(guó)現(xiàn)在正處在改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理納入國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的全過(guò)程中，有利于有效提高國(guó)家的治理能力，使預(yù)算管理工作更加突出“以績(jī)效配置資源”。伴隨著改革的不斷深入，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作提出了更高的要求，預(yù)算績(jī)效管理在行政事業(yè)單位的日常管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，進(jìn)而推動(dòng)預(yù)算資金的合理使用，深化財(cái)政體制改革，最終達(dá)到構(gòu)建和諧社會(huì)的目的。

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的必要性

事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理是指將事業(yè)單位的資金狀況全部納入績(jī)效管理的考核范圍之內(nèi)，尤其是對(duì)項(xiàng)目資金資金實(shí)行全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)了預(yù)算和績(jī)效兩者之間的完美結(jié)合，提高了單位預(yù)算資金的使用效率，優(yōu)化了單位資源配置，同時(shí)還有利于保障我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)制度[1]。預(yù)算績(jī)效管理通過(guò)一系列完整的制度，提高了事業(yè)單位的績(jī)效管理水平和資金使用水平，保障了政府信息公開(kāi)的準(zhǔn)確度和透明度，因此加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于構(gòu)建服務(wù)型政府具有重要推動(dòng)作用。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

（1）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)淡薄。預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，財(cái)政支出預(yù)算管理部門(mén)可以根據(jù)預(yù)設(shè)的績(jī)效指標(biāo)，按照相應(yīng)的程序，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，還要有完善的評(píng)價(jià)體系，對(duì)財(cái)政支出的效果進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效管理是指在預(yù)算管理中引入績(jī)效理念，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過(guò)程的一項(xiàng)管理活動(dòng)或管理模式。但是根據(jù)目前的情況來(lái)看，單位的整體預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不到位，大多數(shù)人都認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，與自身無(wú)關(guān)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的理解就是能夠及時(shí)報(bào)銷(xiāo)賬單。同樣，管理人員也對(duì)預(yù)算績(jī)效不重視，單位內(nèi)部形成了一種重結(jié)果、輕過(guò)程的風(fēng)氣，有的預(yù)算績(jī)效管理不到位，甚至導(dǎo)致了該項(xiàng)工作地位的邊緣化，預(yù)算管理與績(jī)效管理兩者不能充分地結(jié)合。由于認(rèn)識(shí)不到位，所以整個(gè)單位從上到下并沒(méi)有對(duì)預(yù)算績(jī)效管理形成一個(gè)精準(zhǔn)的定位，這很容易導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理工作流于形式，引發(fā)預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題的產(chǎn)生，無(wú)法將預(yù)算績(jī)效管理形成一個(gè)完整的體系，使預(yù)算績(jī)效管理工作變得十分困難，這一切都是因?yàn)閷?duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不到位所導(dǎo)致的。

（2）預(yù)算指標(biāo)細(xì)化與量化困難。無(wú)論是新的預(yù)算管理模式，還是財(cái)政預(yù)算體制改革前的預(yù)算管理模式，對(duì)于預(yù)算指標(biāo)的管理都是十分重要的，預(yù)算指標(biāo)是否細(xì)化量化直接關(guān)系到了預(yù)算管理工作是否科學(xué)合理。目前行政事業(yè)單位雖然都在積極地推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作，但由于其預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的單一性，所以導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理工作的落實(shí)執(zhí)行不到位。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不僅不利于資源的合理配置，也不利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)科學(xué)化、精細(xì)化的改革目標(biāo)，預(yù)算績(jī)效結(jié)果往往缺乏實(shí)際支持，不具備參考價(jià)值，在此過(guò)程中也浪費(fèi)了一定的人力物力財(cái)力[2]。

（3）預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行力度較為薄弱。如今的預(yù)算部門(mén)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到要對(duì)單位的預(yù)算理念進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)型，但是以往形成的傳統(tǒng)的預(yù)算理念，如“重安排、輕監(jiān)督，重爭(zhēng)取、輕管理，重使用、輕績(jī)效”的思維模式還有待進(jìn)一步的改進(jìn)，應(yīng)該把關(guān)注點(diǎn)放在重視產(chǎn)品的產(chǎn)出與結(jié)果之上，有的企業(yè)將大量的資金都花在了物資和項(xiàng)目之上，他們普遍的認(rèn)為只要資金安排合理，就不會(huì)有人過(guò)分地在意績(jī)效。而有的單位對(duì)績(jī)效管理的意識(shí)還存在著一定誤區(qū)，把績(jī)效管理工作只認(rèn)為是簡(jiǎn)單的應(yīng)付，而恰恰忽視了對(duì)問(wèn)題本質(zhì)的思考，從而難以找出解決問(wèn)題的策略和方法。對(duì)績(jī)效的管理工作也缺乏積極主動(dòng)的精神，沒(méi)有把績(jī)效工作當(dāng)成一個(gè)重要的工作來(lái)落實(shí)，因此想要實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理工作并不容易。

（4）預(yù)算績(jī)效管理制度尚待進(jìn)一步完善。目前，國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理方面的法律和法規(guī)，財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）只能夠作為部門(mén)的規(guī)章制度。在沒(méi)有具體的可以依靠的情況之下，預(yù)算績(jī)效管理的工作缺乏法律的規(guī)范手段，因此面對(duì)著各方面的利益和各方勢(shì)力的不配合，不能夠真正的發(fā)揮績(jī)效管理的作用。盡管后續(xù)地方上先后出臺(tái)了一些配套文件和措施，但編制內(nèi)容粗略、方法脫離實(shí)際，約束力不強(qiáng)。部分單位沒(méi)有對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的前后情況進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)資金的使用過(guò)程也沒(méi)有做到嚴(yán)格監(jiān)督，這些都會(huì)影響預(yù)算績(jī)效管理工作在實(shí)際工作的具體應(yīng)用效果，同時(shí)也使得績(jī)效的評(píng)價(jià)功能缺乏真正的客觀性，無(wú)法體現(xiàn)其優(yōu)越性，在實(shí)際的工作中也沒(méi)有統(tǒng)一穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，更加需要對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行管理，健全全面預(yù)算管理機(jī)制。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的建議

（1）增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。隨著國(guó)家層面對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的日漸重視，建議行政事業(yè)單位應(yīng)按照中央統(tǒng)一部署并結(jié)合單位實(shí)際，嚴(yán)格主體責(zé)任、職能配套、覆蓋到位，建立一個(gè)完善的制度體系，并且這個(gè)制度體系要與全面績(jī)效的管理相適應(yīng)，主動(dòng)的搭建預(yù)算績(jī)效管理制度框架。將預(yù)算全部納入預(yù)算績(jī)效管理，完善涵蓋政府投資基金、PPP、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府債務(wù)等服務(wù)體系，促進(jìn)績(jī)效管理走上規(guī)范化、程序化的道路，確?？?jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)工作有章可循、有據(jù)可依。首先，應(yīng)該多渠道、多方式宣講關(guān)于預(yù)算績(jī)效體系的各種政策，形成一個(gè)重視績(jī)效的良好氛圍，預(yù)算部門(mén)之間也要分工協(xié)作，明確各個(gè)崗位的崗位職責(zé)，明確和壓實(shí)績(jī)效管理主體責(zé)任，培育、引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)作為第三方積極參與績(jī)效管理工作。其次，各行政事業(yè)單位可以通過(guò)舉行座談會(huì)、培訓(xùn)會(huì)、交流會(huì)等方式，提高人員的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理人才隊(duì)伍的建設(shè)，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，使之充分勝任預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性的工作，與此同時(shí)，建立完善相應(yīng)的責(zé)任追究制度，不斷加強(qiáng)單位整體的績(jī)效管理水平，穩(wěn)步推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效的管理工作。第一，要做好績(jī)效的自評(píng)工作，在預(yù)算的執(zhí)行結(jié)束之后，具體的資金使用單位還要和預(yù)算目標(biāo)相一致，進(jìn)行自我的績(jī)效評(píng)價(jià)，形成自評(píng)結(jié)果。同時(shí)，將自評(píng)的結(jié)果作為部門(mén)之后的預(yù)算依據(jù)。第二，要重視績(jī)效的評(píng)價(jià)工作。財(cái)政部門(mén)要充分的針對(duì)其中的重點(diǎn)部門(mén)在進(jìn)行績(jī)效的自評(píng)的基礎(chǔ)之上，對(duì)整體的項(xiàng)目作出績(jī)效的評(píng)價(jià)，并對(duì)重要的財(cái)政政策或者專(zhuān)項(xiàng)的財(cái)政資金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，并形成相應(yīng)的評(píng)價(jià)結(jié)果。

（2）依托數(shù)據(jù)分析進(jìn)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)細(xì)化與量化?，F(xiàn)有指標(biāo)在大體上還是較為細(xì)致的，只是在具體的實(shí)際運(yùn)用中缺乏適用性，因此對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行管理十分必要。指標(biāo)的細(xì)化會(huì)對(duì)結(jié)果產(chǎn)生極大的影響，為了更好地執(zhí)行預(yù)算管理，單位要對(duì)預(yù)算進(jìn)行更加精準(zhǔn)的管理。在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定階段就應(yīng)展開(kāi)可行性研究分析，使確定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)符合以下要求：①要求指向要明確，績(jī)效的目標(biāo)要和國(guó)家發(fā)展的規(guī)劃相適應(yīng)。②目標(biāo)要細(xì)化并且可量化，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定要從數(shù)量、質(zhì)量等等多個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化和量化，不能量化的目標(biāo)要采用定性的方法，增加其可衡量性。③要遵循合理可行的原則。在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的時(shí)候，還要進(jìn)行科學(xué)合理的論證，符合單位發(fā)展的實(shí)際，并且要在一定的階段內(nèi)實(shí)現(xiàn)。④相應(yīng)的匹配。要將績(jī)效的目標(biāo)和計(jì)劃內(nèi)的任務(wù)數(shù)量進(jìn)行相互匹配。項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)的確定方法包括（但不限于）項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定和部門(mén)（單位）整體指出績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定。績(jī)效指標(biāo)代表著目標(biāo)的細(xì)化和量化的描述，應(yīng)該包括產(chǎn)出的指標(biāo)和滿(mǎn)意度指標(biāo)?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)是設(shè)定績(jī)效指標(biāo)之時(shí)所有依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)包含了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等。要切實(shí)重視績(jī)效目標(biāo)審核環(huán)節(jié)控制，本著“誰(shuí)分配資金，誰(shuí)審核目標(biāo)”的原則，基于績(jī)效目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性和可行性等方面嚴(yán)把關(guān)，以確保設(shè)定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)具有真正的合法性、合規(guī)性和可行性。要跟進(jìn)制度建設(shè)，明確責(zé)任劃分和責(zé)任追究機(jī)制，有效地促進(jìn)指標(biāo)的量化和細(xì)化，持續(xù)完善預(yù)算績(jī)效管理體系，根據(jù)單位的實(shí)際狀況，對(duì)現(xiàn)有指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化，建立新的預(yù)算管理指標(biāo)。強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)技術(shù)”的結(jié)合，推動(dòng)預(yù)算審查監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)新跨越。

（3）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行層面的監(jiān)督與保障。單位的預(yù)算執(zhí)行情況不僅僅是財(cái)務(wù)方面，還有很多非財(cái)務(wù)的工作，只有既關(guān)注到財(cái)務(wù)方面又注重非財(cái)務(wù)工作，才能對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全過(guò)程的評(píng)價(jià)。在當(dāng)下信息化時(shí)代，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督與保障工作，對(duì)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)極其重要，因此需要對(duì)預(yù)算績(jī)效考核予以更高的關(guān)注。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效的動(dòng)態(tài)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在預(yù)算執(zhí)行之后要對(duì)后期的工作進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，形成自我評(píng)價(jià)的報(bào)告。首先，強(qiáng)化內(nèi)部的監(jiān)督管控水平，具體來(lái)說(shuō)，可以由單位領(lǐng)導(dǎo)層組成預(yù)算績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)小組，制定預(yù)算績(jī)效考核辦法，財(cái)務(wù)人員定期對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行工作匯報(bào)，針對(duì)執(zhí)行層面的不足，合理跟進(jìn)后續(xù)活動(dòng)。除此之外，在監(jiān)控預(yù)算管理的實(shí)施過(guò)程中，需要針對(duì)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出科學(xué)合理的修改意見(jiàn)。其次，財(cái)務(wù)部門(mén)要積極引進(jìn)外部監(jiān)督，審查財(cái)務(wù)部門(mén)的相關(guān)工作，杜絕貪污腐敗情況的發(fā)生。加強(qiáng)信息的公開(kāi)，強(qiáng)化監(jiān)督職能，以信息的公開(kāi)為抓手，在相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行政府政務(wù)的公開(kāi)，請(qǐng)全社會(huì)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，提高政府資金利用效率[4]。建立網(wǎng)絡(luò)投訴服務(wù)平臺(tái)，并在該平臺(tái)及時(shí)公布財(cái)務(wù)情況，把資金的使用情況及時(shí)向廣大群眾公布，積極主動(dòng)地接受公眾的監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)務(wù)機(jī)關(guān)的科學(xué)化、民主化，借助互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)政府信息公開(kāi)透明。

（4）建立健全績(jī)效管理制度。為深入貫徹落實(shí)政府在績(jī)效管理工作要求，構(gòu)建全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，必須加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)，緊緊依托國(guó)家政策實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，保證預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)的工作都有法可依、有章可循。首先，完善組織構(gòu)架、健全管理體制，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理體系要有科學(xué)合理的組織架構(gòu)， 要明確各個(gè)部門(mén)的職責(zé)，完善預(yù)算績(jī)效的管理制度，加強(qiáng)各個(gè)部門(mén)的溝通管理工作，充分重視單位日常的業(yè)務(wù)往來(lái)活動(dòng)。其次，規(guī)范預(yù)算流程、完善評(píng)價(jià)機(jī)制，要對(duì)各個(gè)單位的目標(biāo)和權(quán)責(zé)進(jìn)行能力和責(zé)任的劃分，并輔助制定科學(xué)的編制方法，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也要規(guī)范合理，對(duì)相關(guān)的評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用也要及時(shí)有效，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果作為最重要的參考依據(jù)，績(jī)效反映出來(lái)的問(wèn)題也要進(jìn)一步地改進(jìn)和落實(shí)。最后，建立績(jī)效考評(píng)制度，實(shí)行淘汰機(jī)制，對(duì)于績(jī)效效果好的項(xiàng)目要加以推薦，績(jī)效效果不好的項(xiàng)目需要及時(shí)止損，提高資金的使用效率，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，鞏固預(yù)算績(jī)效管理成果，采取反饋和整改、信息公開(kāi)、與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤等激勵(lì)約束方式，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的剛性約束。

四、結(jié)束語(yǔ)

實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是國(guó)家健全財(cái)政制度的一項(xiàng)重要舉措，其目的就是優(yōu)化事業(yè)單位資源合理配置，提高政府的服務(wù)水平。新階段，很多部門(mén)對(duì)財(cái)務(wù)工作并不重視，使得財(cái)務(wù)人員配備和質(zhì)量都比較欠缺，給財(cái)務(wù)工作帶來(lái)了不便，也給行政事業(yè)單位的工作發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重影響。盡管在推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，還存在著各種的問(wèn)題，但隨著政府層面推動(dòng)工作的不斷深入，以及硬化預(yù)算績(jī)效責(zé)任約束等措施的配套實(shí)施，“花錢(qián)問(wèn)效、無(wú)效追責(zé)”將逐漸成為一種常態(tài)管理方式，預(yù)算績(jī)效管理工作水平也將隨之提升。