“一帶一路”背景下安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼政策合規(guī)性分析

王 也

（安徽警官職業(yè)學(xué)院,安徽 合肥 230031）

一、中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“一帶一路”背景

隨著全球環(huán)境污染和能源危機的加劇，世界許多國家紛紛加大對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的投入，中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為國家七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，順應(yīng)時代所需，迅猛發(fā)展。我國新能源汽車產(chǎn)量從2013年的1.8萬輛到2019年120.6萬輛的漲幅，表明中國新能源汽車迅猛發(fā)展的同時，競爭也越趨激烈。中國擁有世界上最龐大的汽車市場，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也正在逐步布局海外市場。

2013年國家主席習(xí)近平提出建設(shè)以絲綢之路為背景的“新絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”（簡稱“一帶一路”）的合作倡議，以促進各國共同發(fā)展?！耙粠б宦贰必灤﹣啔W非大陸，連接?xùn)|亞經(jīng)濟圈和歐洲經(jīng)濟圈，途經(jīng)各國，有利于加強各國交流。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，中國與“一帶一路”沿線國家經(jīng)貿(mào)往來更加密切，為我國新能源汽車能夠為世界各國所了解提供了平臺，也為我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)“走出去”提供了重大契機。

二、安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

安徽省作為汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展大省，經(jīng)過多年的努力，現(xiàn)有汽車以及與汽車相關(guān)的企業(yè)一千余家，本土自主品牌（如江淮、奇瑞）和產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)方面處于全國前列。在新能源汽車領(lǐng)域，本土自主汽車品牌江淮、奇瑞等汽車企業(yè)早已投入新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，開發(fā)研究技術(shù)經(jīng)驗豐富，具有獨立的新能源汽車生產(chǎn)線。江淮汽車以新能源客車的研究為主，并以此為基礎(chǔ)成功研發(fā)新能源轎車，更是出口海外。奇瑞新能源汽車的研發(fā)從2000年就已開始，發(fā)展至今已掌握新能源汽車的核心技術(shù)，取得了累累碩果。本土自主品牌的發(fā)展為安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。安徽省在發(fā)展本土自主品牌的同時，引入蔚來、特斯拉等車企，2020年2月25日，蔚來汽車中國總部落戶合肥，之后特斯拉汽車銷售服務(wù)（合肥）有限公司也在合肥成立，外來新能源汽車企業(yè)的引入，有利于吸引產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的建立和加入，形成產(chǎn)業(yè)鏈聚焦效應(yīng)。

合肥市作為全國第一批新能源汽車推廣城市之一，合肥市人民政府結(jié)合國家政策，發(fā)布了《關(guān)于加快新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》，以政策促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。提出到2025年新能源汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過千億，整車產(chǎn)能達到100萬輛，要求加快推進新能源汽車產(chǎn)業(yè)強鏈、補鏈、延鏈，支持江淮汽車、蔚來汽車等整車企業(yè)加強新能源汽車供應(yīng)鏈建設(shè)。[1]目前合肥市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)已建成從研發(fā)到生產(chǎn)為一體的新能源汽車的產(chǎn)業(yè)鏈。

安徽省在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面可謂具有得天獨厚的優(yōu)勢，一方面本土新能源汽車產(chǎn)業(yè)起步早，另一方面如星恒電源（滁州）有限公司、安慶德潤新能源材料有限公司、合肥國軒電池材料有限公司等新能源汽車相關(guān)企業(yè)實力雄厚，而且依據(jù)安徽安凱汽車公司的提議，已在全省范圍內(nèi)建立了包括新能源汽車生產(chǎn)商、零部件供應(yīng)商、科研單位等在內(nèi)的新能源汽車發(fā)展聯(lián)盟，以實現(xiàn)資源整合，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，更進一步推動安徽省新能源汽車實現(xiàn)跨越式發(fā)展。同時新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開人才供應(yīng)，安徽省具備人才優(yōu)勢，中國科技大學(xué)、合肥工業(yè)大學(xué)等高校為新能源汽車產(chǎn)業(yè)科研事業(yè)的發(fā)展提供人才儲備。安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)基于自身優(yōu)勢，未來發(fā)展可期，把握“一帶一路”為新能源汽車市場帶來的機遇，將是安徽產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主引擎。

三、安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼政策的合規(guī)性分析

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開國家產(chǎn)業(yè)扶持政策。我國實施新能源汽車產(chǎn)業(yè)扶持政策可以劃分為三個階段，2001年-2009年為新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃期，主要以政府政策推動行業(yè)發(fā)展為主，但在此階段具體執(zhí)行性政策較少，扶持力度較弱。2010年-2015年為新能源汽車產(chǎn)業(yè)區(qū)域示范推廣期，主要以政府與企業(yè)良性互動推動新能源汽車行業(yè)發(fā)展，此階段是新能源汽車發(fā)展的黃金時期，我國開始密集推出財政補貼政策，開始由中央規(guī)劃布局轉(zhuǎn)向中央與地方政府補貼政策并行配套實施，促進地方政府普及推廣新能源汽車。2016年至今為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期，主要以扶持充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。[2]新能源汽車產(chǎn)業(yè)三階段的順利發(fā)展，依賴于政府的大力扶持，而政府往往通過提供財政資金、信貸優(yōu)惠以及稅收減免等方式予以扶持。

安徽省人民政府以中央指導(dǎo)性文件為基礎(chǔ)，陸續(xù)出臺支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和推廣應(yīng)用的補貼政策，大力推進安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和推廣。但我國新能源汽車補貼政策也遭受了西方國家的質(zhì)疑，被認為與WTO反補貼規(guī)則存在沖突。

（一）WTO規(guī)則對補貼的認定

為了保障國際公平競爭秩序，WOT通過《補貼與反補貼協(xié)議》對各國政府向特定企業(yè)以不公平、不合理的補貼提供利益的行為予以限制與禁止。根據(jù)《補貼與反補貼協(xié)議》的規(guī)定，補貼分為禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼三種類型，其中不可訴補貼的規(guī)定因臨時適用期限到期而失效，所以WTO規(guī)則明確禁止的補貼行為包括禁止性補貼和對反補貼申訴國造成不利影響的可訴補貼兩種類型。這兩種補貼的認定，首先需滿足補貼的一般性構(gòu)成要件，即補貼提供者是成員國政府或公共機構(gòu)，補貼方式是通過財政資助或價格支持等方式對企業(yè)或產(chǎn)業(yè)予以支持，補貼結(jié)果是企業(yè)獲得利益。

在此基礎(chǔ)上，認定禁止性補貼還需判斷是否存在出口補貼或者進口替代補貼行為，而認定可訴補貼則還需證明“專向性”和“不利影響”的存在。禁止性補貼分為出口補貼與進口替代補貼，一旦認定屬于二者之一，即認為具有“專向性”，可提起反補貼訴訟?？稍V補貼在認定時除需滿足補貼的一般構(gòu)成要件外，還需滿足“專向性”和“不利影響”的要求?！皩Ｏ蛐浴钡恼J定核心在于獲得補貼的企業(yè)具有特定性，具體包括法律專向性、事實專向性和地區(qū)專向性三種?！安焕绊憽钡恼J定主要包括三種情形，損害另一成員方的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)；存在“非違反之訴”下的利益喪失或減損；嚴(yán)重侵害另一成員方的利益。[3]

（二）安徽省新能源汽車補貼政策合規(guī)性分析

為了促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，安徽省人民政府出臺多項相關(guān)政策予以扶持，補貼主要包括新能源汽車產(chǎn)業(yè)研發(fā)補貼、銷售補貼和購買補貼三種。但根據(jù)國際法基本原理，如果安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)扶持政策與WTO規(guī)則不一致，則可能被提起反補貼訴訟，一旦認定構(gòu)成補貼，則中央政府要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，所以對安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的合規(guī)性進行分析非常必要。

1.新能源汽車產(chǎn)業(yè)研發(fā)補貼的合規(guī)性

由于新能源汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)要求高，因此加快產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)是新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。安徽省人民政府在促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也極力推動技術(shù)研發(fā)，發(fā)布的《支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和推廣應(yīng)用若干政策》規(guī)定政府以資金補助的方式支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。該研發(fā)補貼由于不以出口實績或者購買本國產(chǎn)品為前提，所以既不屬于出口補貼，也不屬于進口替代補貼，但是存在可訴補貼的風(fēng)險。該研發(fā)補貼的資助主體是人民政府，獲得資助的對象是滿足政策資助條件的特定主體，資助的方式是直接的資金轉(zhuǎn)移，因此存在“法律專向性”，若申訴方能證明“不利影響”成立，則該研發(fā)補貼可能構(gòu)成與WTO規(guī)則不一致的可訴補貼。

2.新能源汽車產(chǎn)業(yè)銷售補貼的合規(guī)性

為了推動安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，安徽省人民政府推出了多項扶持政策，例如規(guī)定對省內(nèi)企業(yè)乘用車或商用車達到一定銷量給予一次性獎勵，銷量全國占比增長達到一定數(shù)量也給予一次性獎勵。該種銷售補貼要求銷售的新能源汽車為本地企業(yè)，僅向滿足條件的本地企業(yè)給予資助資金的獎勵，雖然沒有明確以出口實績或者購買本國產(chǎn)品為條件的補貼行為存在，但極有可能被其他國家認定為是限制其本國產(chǎn)品進入的禁止性補貼。同時該銷售補貼僅針對本地區(qū)的特定企業(yè)，因此很有可能被認定為構(gòu)成地區(qū)專向性補貼。

3.新能源汽車購買補貼的合規(guī)性

為了促進消費者購買新能源汽車，安徽省人民政府規(guī)定對于購買新能源汽車的消費者給予購車款補貼，消費者可以以更低的價格購得新能源汽車，以此拉動新能源汽車的銷售。由于該購買補貼以消費者為對象，面向所有新能源汽車銷售企業(yè)，不存在專向性，所以與WTO規(guī)則相一致。

四、完善補貼政策和應(yīng)對WTO規(guī)則的建議

新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展由于存在其自身的特殊性，目前離不開新能源汽車補貼政策的推動，所以為了促進安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)“走出去”，需要通過不斷完善新能源汽車補貼政策，與“一帶一路”周邊國家締結(jié)雙邊或多邊協(xié)議，積極推進WTO規(guī)則的修改等方式，處理我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼相關(guān)問題。

（一）新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼政策的完善

新能源汽車產(chǎn)業(yè)目前處于后補貼時代，補貼的持續(xù)存在需要不斷完善產(chǎn)業(yè)補貼政策，調(diào)整補貼方式，加強中央與地方政府補貼的協(xié)同性，監(jiān)管地方補貼政策的合規(guī)性，避免與WTO反補貼規(guī)則相沖突。

1.調(diào)整新能源汽車補貼方式

安徽省新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼政策主要集中于研發(fā)生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)，很容易被認定為違反WTO反補貼規(guī)則，構(gòu)成禁止性補貼和可訴補貼，從而招致反補貼訴訟。而WTO規(guī)則對于消費者的間接補貼不予限制，所以在補貼方式上，政府可以通過加大對消費者的間接補貼以促進新能源汽車的消費，拉動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，[4]同時加大扶持新能源汽車基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，以規(guī)避禁止性補貼的訴訟。存在地區(qū)專向性的安徽省新能源汽車銷售補貼，應(yīng)予以取消，由中央政府制定統(tǒng)一的補貼標(biāo)準(zhǔn)和申報流程，盡可能有效避免具有專向性的可訴補貼。

2.提高地方政府合規(guī)性意識

地方政府為促進本地區(qū)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，扶持政策以地方為中心，地方保護傾向明顯，容易忽視WTO規(guī)則，與其不一致，從而引起他國提起反補貼訴訟，所以應(yīng)提高地方政府的合規(guī)性意識，保持地方與中央新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性。

3.協(xié)同與監(jiān)管地方補貼政策

我國實行中央與地方并行制定實施新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼政策的方式，地方制定的補貼政策普遍帶有地方保護傾向，而中央政府缺乏對地方政策的統(tǒng)一監(jiān)管制度與標(biāo)準(zhǔn)，地方政策往往存在潛在的補貼合規(guī)性問題。因此首先要優(yōu)化中央與地方產(chǎn)業(yè)補貼政策分權(quán)體系，中央做好“頂層設(shè)計”，宏觀規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要內(nèi)容，地方政府根據(jù)中央的規(guī)劃，結(jié)合自身實際情況制定具體政策內(nèi)容，實現(xiàn)中央與地方的協(xié)同。其次由于地方保護主義的存在，中央應(yīng)積極建立監(jiān)管制度，完善中央與地方新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的監(jiān)管體系，不斷規(guī)范地方政策的合規(guī)性，避免反補貼訴訟的發(fā)生。[5]首先在補貼政策的制定中，要由中央政府對地方政府制定的補貼政策進行合規(guī)性審查監(jiān)管，防止出現(xiàn)法律專向性，其次在補貼政策的落實過程中，要由中央政府進行財政監(jiān)管，防止出現(xiàn)事實違反補貼專向性的情況出現(xiàn)。

（二）多邊或雙邊協(xié)定的締結(jié)

發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)是各國應(yīng)對環(huán)境污染和能源緊缺的必然選擇，而新興的新能源汽車產(chǎn)業(yè)需要政府的扶持，以“一帶一路”推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的同時，為規(guī)避WTO規(guī)則，可以通過與“一帶一路”周邊國家締結(jié)雙邊或多邊協(xié)定的方式，達成國家間的互惠條款，形成符合WTO規(guī)則的新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼政策的合理例外，共同發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)。

（三）不可訴補貼條款的積極推進

由于不可訴補貼條款的到期失效，后期協(xié)商延續(xù)的失敗，新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼面臨反補貼訴訟的風(fēng)險加大。但基于環(huán)境與能源的雙重壓力，以保護環(huán)境和緩解能源壓力的新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼應(yīng)該成為補貼的例外規(guī)定。作為WTO的成員國，應(yīng)不斷發(fā)揮自身作用，積極推進WTO規(guī)則的修改，將新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼納入不可訴補貼，延續(xù)不可訴補貼的適用期限，為補貼的合規(guī)提供法律依據(jù)。

在采取多種方式推進新能源汽車補貼政策符合WTO規(guī)則的同時，也應(yīng)做好積極應(yīng)對反補貼調(diào)查與訴訟的準(zhǔn)備。各國對于新能源汽車世界市場的搶占，極有可能會招致反補貼調(diào)查和訴訟，面對調(diào)查和訴訟，我國應(yīng)以WTO規(guī)則為依據(jù)，對我國相關(guān)補貼行為的合規(guī)性認定進行積極抗辯，主張維護我國的合法利益，為我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的法律氛圍。