農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律困境與完善對策分析

李淑慧

(安徽警官職業(yè)學院，安徽 合肥 230031)

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村土地制度改革越演越熱。特別是在“三權(quán)分置”改革浪潮的推動下，越來越多的農(nóng)民離開家鄉(xiāng)到城市打工，這將造成城市居住環(huán)境緊張，而農(nóng)村大量的宅基地閑置浪費的局面，因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進入大眾視野，成為社會大眾所關(guān)注的社會熱點問題之一。當前，有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定以及政策都在逐步完善之中。但是，現(xiàn)行法律制度從保障農(nóng)民最基本的居住權(quán)出發(fā)而對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做出了不合理的限制要求，這既不利于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護，也不利于提高農(nóng)民收入。同時，法律對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定比較模糊，容易滋生各種宅基地流轉(zhuǎn)糾紛。正因為如此，我們才需要深入研究和分析宅基地流轉(zhuǎn)中存在的各種法律問題進而尋求解決辦法和路徑，以此為依托而實現(xiàn)完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法律規(guī)定的目的。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念和特征

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念

“宅基地”這一詞語具有非常突出的中國特色，是我們國家所特有的一個概念。從新中國成立至今，農(nóng)村土地制度改革的步伐一直延續(xù)著，宅基地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也走過了多次演變，從封建社會的地主所有發(fā)展成為農(nóng)民私有再到現(xiàn)在的宅基地使用權(quán)。剛開始，宅基地被分為了城市的宅基地和農(nóng)村的宅基地兩種模式，這種狀態(tài)一直持續(xù)到《土地管理法》的頒布，在該法中正式確定我們所講的宅基地就是農(nóng)村宅基地。宅基地是指農(nóng)民依法占有，用以建造其本身居住的房屋及其附屬設(shè)備的集體所有土地。[1]宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義即是宅基地使用權(quán)人將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給另一使用權(quán)人。[2]

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特征

農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)，它的主要特征有：

第一、宅基地使用權(quán)身份上的特征。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之內(nèi)的成員。宅基地使用權(quán)的取得主體限制在本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民之中，其成員身份是取得權(quán)利的基礎(chǔ)。[3]獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的方式主要是原始取得和繼受取得兩種。原始取得的方式是指村民自己在經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準之后，獲得使用農(nóng)村宅基地的權(quán)利的方法。繼受取得是指農(nóng)村居民通過轉(zhuǎn)讓，繼承，贈予等各種方法，可以從他人那里獲得宅基地使用權(quán)的一種方式。因此，宅基地使用權(quán)就是農(nóng)村居民憑借著他們屬于本集體經(jīng)濟組織成員這一種特殊身份無償取得的使用權(quán)，這種特殊的社會性福利政策只是專屬于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)村居民。所以，不管是通過以上兩種方式中的哪一種取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，其主體身份是具有特殊性的規(guī)定。

第二、宅基地使用權(quán)用途上的特征。宅基地使用權(quán)在用途上是做出了限制的，即主要就是用于農(nóng)村居民建造住宅，保障生活只需。這里的個人住宅我們要做擴大解釋，一方面包括農(nóng)民基本的生活住房，還包括與農(nóng)民居住生活有關(guān)的一些附屬設(shè)施，比如雜物間、衛(wèi)生間等。所以，如果宅基地的權(quán)利主體將農(nóng)村宅基地變成他用，比如用于生產(chǎn)經(jīng)營活動或者從事其他商業(yè)活動，這是都是違反法律規(guī)定的，也不符合農(nóng)村宅基地存在的意義和價值。

第三、宅基地使用權(quán)取得上的特征。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是無償?shù)?。對于農(nóng)民而言就是一種社會福利。農(nóng)村居民無需支付對價就能獲得基本的居住權(quán)，這從根本上保障了農(nóng)村居民的生活。當然，農(nóng)民能夠無償取得宅基地使用權(quán),獲得基本的生活條件,這也是農(nóng)村居民與城市居民相比較，享有的最低限度的福利。[4]但是農(nóng)民需要經(jīng)過申請才行，不申請則無權(quán)利，農(nóng)民申請獲得政府的審批之后，農(nóng)民就具有了無償使用宅基地的權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無償性，是一項非常有意義的福利政策，它是穩(wěn)定農(nóng)村社會的根本，這一福利政策充分體現(xiàn)了我們國家對農(nóng)村發(fā)展的重視。

第四、宅基地使用權(quán)期限上的特征。宅基地使用權(quán)沒有明確給出使用年限，也就是說權(quán)利主體能夠長期使用。對因自然災(zāi)害或者其他客觀原因失去宅基地的農(nóng)村居民，應(yīng)當重新分配宅基地。但是如果是農(nóng)村居民將宅基地出賣、出租等，如果想重新申請宅基地是不允許的?？偠灾?，宅基地使用權(quán)只有當消滅事由出現(xiàn)之際才會消滅。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律困境分析

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫時處于剛起步階段，與之相關(guān)的各種法律制度都不健全和完善，為此，在宅基地制度改革中存在很多的問題急需解決?？v觀我國現(xiàn)有的法律規(guī)范，對農(nóng)村宅基地做出規(guī)定的法律主要集中在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》以及《民法典》。下面就對以上三部法律中關(guān)于宅基地的相關(guān)規(guī)定進行闡述和總結(jié)。

（一）關(guān)于農(nóng)村宅基地相關(guān)的法律規(guī)定

《憲法》在第10條中規(guī)定了宅基地屬于集體所有。通過這一法律條文我們清楚了農(nóng)村宅基地的歸屬問題?！锻恋毓芾矸ā肥俏覀儑翌C發(fā)的一部專業(yè)性很強的土地管理方面的法律，在這部法律中明確界定了農(nóng)村宅基地的權(quán)利歸屬問題，同時規(guī)定了一戶農(nóng)村居民只可以申請一處宅基地的制度。因此，如果農(nóng)村村民為了追求利益隨意將自己的宅基地進行交易之后，再去重新申請新的農(nóng)村宅基地是絕對不會被允許的?！睹穹ǖ洹废鄬η懊鎯刹糠桑瑢r(nóng)村宅基地的規(guī)定比較集中。具體使用了四個法律條文對宅基地使用權(quán)做出了規(guī)定。但這些法律規(guī)定模糊、籠統(tǒng)，對宅基地使用權(quán)的具體問題并沒有做出實質(zhì)性的規(guī)定。《民法典》第362條中規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律概念并界定農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項用益物權(quán)。在法律條文中明確規(guī)定宅基地使用權(quán)人享有占有、使用宅基地的權(quán)利，但是宅基地使用權(quán)里面并沒有規(guī)定收益權(quán)，也就是說農(nóng)村宅基地使用權(quán)不具有收益權(quán)能，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的這種限制，會對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生不利的影響，比如農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)問題。宅基地收益權(quán)能的缺失不僅會造成農(nóng)村土地資源的浪費，也會影響到農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)增加財產(chǎn)性收益。《民法典》第363條的法律規(guī)定在學術(shù)界爭議比較大。有學者認為這體現(xiàn)了立法惰性的延續(xù)，[5]也有學者認為，該條款將公法規(guī)范引入私法，利于保持《民法典》的靈活性，利于保證《民法典》內(nèi)容的穩(wěn)定性。[6]《民法典》第364條的具體規(guī)范內(nèi)容是宅基地使用權(quán)如果因為自然災(zāi)害等原因而滅失之后會有什么法律后果?！睹穹ǖ洹返?65條規(guī)定了宅基地使用的變更登記和注銷登記。

（二）現(xiàn)行法中關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)定存在的主要問題

首先，農(nóng)村宅基地現(xiàn)有法律規(guī)定具有限制性。根據(jù)我國《民法典》的規(guī)定，依據(jù)土地管理的法律和國家相關(guān)政策，要想獲得宅基地就要具有集體成員的身份限制，言外之意就是本集體經(jīng)濟組織之外的農(nóng)民包括城鎮(zhèn)居民都是無法獲得宅基地使用權(quán)的。當然這種身份限制也不是絕對的。近幾年，很多地方在不斷探索和嘗試打破宅基地上的身份限制，某些地方已經(jīng)取得一定成效。但是不管怎樣改革，城鎮(zhèn)居民是絕對不能取得宅基地的。在法律規(guī)定中明確給出了一戶居民只能申請一處宅基地，而且農(nóng)民申請的宅基地面積是不能超出規(guī)定的標準。這中限制阻礙農(nóng)村土地市場的發(fā)展，不利于宅基地流轉(zhuǎn)工作的開展。

其次，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定具有滯后性。通過分析上述法律規(guī)定可以看出對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并沒有放開。關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)能不能進行交易，該怎么樣交易的相關(guān)法律都沒有。隨著農(nóng)村社會的發(fā)展，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需求將會越來越迫切，部分農(nóng)民已經(jīng)在城市購買了房子，短期甚至長期都不會在居住農(nóng)村的宅基地，因而，農(nóng)村的宅基地就成為了一種被浪費的資源，這既不利于土地資源的高效利用，也不利于農(nóng)民收益的提高。

最后，宅基地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容規(guī)定的模糊性。眾所周知，登記是物權(quán)變動的公示方式，《民法典》中規(guī)定的登記在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著重要的公示公信作用。登記這一公示方式既可以作為物權(quán)變動的生效性要件，也可以作為物權(quán)變動的對抗性要件。不過，《民法典》中關(guān)于宅基地登記的不足之處就在于其并沒有明確指出是作為登記要件還是對抗要件，為宅基地流轉(zhuǎn)埋下了隱患。

綜上所述，宅基地制度的相關(guān)立法不僅欠缺而且相關(guān)規(guī)定比較分散，涉及的宅基地的具體內(nèi)容非?；\統(tǒng)，其中關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)過程的具體行為規(guī)范以及配套制度都沒有完善規(guī)定，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)快速發(fā)展的背景下，現(xiàn)有法律根本無法滿足需求，因此急需建立起完整的宅基地流轉(zhuǎn)法律體系。

三、完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是構(gòu)建合理的農(nóng)村土地制度，而這其中最重要的環(huán)節(jié)之一就是對農(nóng)村宅基地法律制度的改革。因此，發(fā)現(xiàn)破解農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律困境之策，才能有效應(yīng)對我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題。

（一）完善現(xiàn)有法律規(guī)定

首先，完善《憲法》相關(guān)規(guī)定。第一、增加規(guī)定。在《憲法》條款中增加農(nóng)民對集體所有土地能夠有收益內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定。《憲法》是我們國家的根本大法，如果在憲法中明確規(guī)定了農(nóng)民的收益權(quán)則會為宅基地制度的改革提供基本保障；第二、完善規(guī)定。依據(jù)《憲法》立法的精神，應(yīng)當及時修改涉及宅基地規(guī)定的一些下位法，比如說對農(nóng)村土地制度改革發(fā)展產(chǎn)生阻力的城鄉(xiāng)二元戶籍制度的完善，同時要建立健全內(nèi)存社會保障制度，保護公民應(yīng)該具有的基本權(quán)利，彰顯憲法在我國法制建設(shè)中的重要作用。

其次，完善《土地管理法》相關(guān)規(guī)定。《土地管理法》中的一些條款已然不能適應(yīng)現(xiàn)在土地制度改革的需要。為了促進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，應(yīng)當修改或者廢除不合理的法律規(guī)定。比如，在《土地管理法》中應(yīng)該對宅基地使用權(quán)進行出讓或出租等的行為進行明確允許的規(guī)定。

最后，完善《民法典》相關(guān)規(guī)定?！睹穹ǖ洹分锌隙苏厥且豁椨靡嫖餀?quán)，因此，應(yīng)該在法律中明確規(guī)定宅基地具有收益的權(quán)能。在城市化進程發(fā)展中，越來越多的農(nóng)民會離開農(nóng)村，這是不可避免的社會現(xiàn)象，宅基地的流轉(zhuǎn)順應(yīng)了時代的要求，因此，為宅基地賦予收益權(quán)能可以將閑散的宅基地高效利用起來，這樣既能保障農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)益，也能發(fā)揮土地資源的價值。為此，在法律中不規(guī)定宅基地的收益權(quán)，這會在一定程度上損害農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益，對宅基地流轉(zhuǎn)工作不利。

（二）制定專門的宅基地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范

目前我們國家的法律中并沒有專門的規(guī)定宅基地使用權(quán)制度的法律，而關(guān)于宅基地的內(nèi)容都是分散于不同法律中做出了規(guī)定，導致用法時無法可依的情況發(fā)生。因此，我們國家急需出臺一系列專門規(guī)范農(nóng)村宅基地的法律規(guī)范。比如說制定一部《農(nóng)村宅基地使用權(quán)法》，在這部法律中應(yīng)該明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的具體制度，并對宅基地制度改革中遇見的問題加以規(guī)范，以此完善我國農(nóng)村土地制度的管理。

綜上所述，農(nóng)村宅基地制度改革是我國農(nóng)村發(fā)展的一大難點和重點，這一項工作需要我們長久堅持?，F(xiàn)有的法律規(guī)定對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定通過以上分析可知非?；\統(tǒng)，根本無法解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的各種問題。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的具體問題、涉及到的各種糾紛現(xiàn)有法律有漏洞、有空白，因而都不能起到有效的規(guī)制作用。針對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，在今后很長一段時間里需要以下兩個方面的工作齊頭并進。一方面，就是要不斷完善當前的法律規(guī)定。對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理規(guī)定或者限制性規(guī)定，需要做出重新調(diào)整和規(guī)范，特別是要明確關(guān)于農(nóng)村宅基地繼承、抵押的具體法律規(guī)定，以便切實高效的為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作做好引導和規(guī)范。另外一方面，就是要加緊頒行新的法律，出臺專門規(guī)范農(nóng)村宅基地制度的法律，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專門法律中詳細和明確的規(guī)范宅基地制度，以便更好的促進農(nóng)村土地制度改革。