新冠疫情防控背景下檔案數(shù)據(jù)治理效能提升策略研究

文·張玉昭

伴隨著洶涌而至的新冠疫情，我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化迎來一次“大考”，與此同時各級檔案主管部門也迎來這一次“大考”。在大數(shù)據(jù)時代，面對突如其來的新冠疫情威脅，檔案數(shù)據(jù)的合理運用可為疫情防控工作提供重要幫助，助力檔案主管部門成功“赴考”。數(shù)據(jù)治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手和衡量標準之一，習近平總書記在2020年2月14日主持召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議中明確強調(diào)，“要鼓勵運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用?！盵1]

從實踐的角度出發(fā)，檔案數(shù)據(jù)是“承載檔案信息的數(shù)據(jù)以及在檔案信息管理利用活動中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”[2]。從信息生態(tài)理論的視角來看，檔案數(shù)據(jù)治理是以檔案數(shù)據(jù)為中心，以檔案數(shù)據(jù)治理主體、治理技術(shù)、治理制度等為核心要素的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)[3]。良性循環(huán)數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)具有復雜性，需要協(xié)同檔案數(shù)據(jù)治理參與主體、優(yōu)化檔案數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)平臺、建立檔案數(shù)據(jù)開放共享機制、構(gòu)筑檔案數(shù)據(jù)治理制度框架共同配合推進，形成科學合理的完整檔案數(shù)據(jù)治理體系。面對突發(fā)事件，檔案主管部門利用檔案數(shù)據(jù)治理工作化解突發(fā)公共衛(wèi)生事件，構(gòu)建良性數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，提高危機應(yīng)對能力，有效發(fā)揮治理主體責任，做好疫情防控檔案工作，形成“中國疫情檔案”是大勢所趨，由此可見，檔案主管部門提升檔案數(shù)據(jù)治理效能迫在眉睫。

一、新冠疫情下的檔案數(shù)據(jù)治理桎梏

（一）管理層：治理共同體理念尚未實踐

檔案主管部門作為檔案治理的核心，應(yīng)積極帶動同樣作為數(shù)據(jù)治理主體的社會組織、公眾，充分調(diào)動其抗“疫”的積極性、主動性、創(chuàng)造性。但目前在檔案數(shù)據(jù)治理的管理層面存在些許問題：一是檔案主管部門與多元治理主體協(xié)同的不協(xié)調(diào)。隨著近些年來公眾健康檔案意識的提升，面對此次新冠疫情，社會組織機構(gòu)與社會公眾的抗“疫”活力相較之前高，但整體而言大部分公眾仍處于被動配合檔案主管部門疫情防控工作狀態(tài)。盡管治理共同體理念為許多人所了解，可多元化治理主體協(xié)商溝通的共識力尚且不足，協(xié)同治理距離深入實踐還存在很遠距離。此外，在多元主體協(xié)作進行數(shù)據(jù)治理過程中各層級全責分工的不明確與管理范圍的模糊性也給治理共同體實踐帶來巨大挑戰(zhàn)。并且由于治理主體價值觀念的沖突與知識儲備方面的差異，檔案數(shù)據(jù)認知參差不齊，阻礙數(shù)據(jù)治理價值共識的達成，導致數(shù)據(jù)治理工作進展收效甚微，社會共治難以實現(xiàn)。二是檔案主管部門與部門之間聯(lián)合數(shù)據(jù)治理的缺失。檔案主管部門是檔案數(shù)據(jù)治理工作的核心主導者，觀之目前檔案數(shù)據(jù)治理工作，各層級檔案主管部門內(nèi)部缺乏溝通與數(shù)據(jù)共享，導致信息流通的不對稱與數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的局限性，不平衡的發(fā)展格局也是數(shù)據(jù)治理一大難題，內(nèi)部協(xié)同共治尚未實現(xiàn)。

（二）數(shù)據(jù)層：數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)隱私泄露風險高

檔案數(shù)據(jù)不僅是一種數(shù)據(jù)，其形成環(huán)境使得檔案數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)存在巨大差異，由于新冠疫情的防疫需求，檔案主管部門在采集檔案數(shù)據(jù)時必須保證所有信息的真實與完整，這也使得保密性、真實性成為其獨特性質(zhì)。但隨著大量檔案數(shù)據(jù)資源急速擴增，數(shù)據(jù)不同程度遭到泄露的問題也在不斷衍生，如個人信息濫采濫用、網(wǎng)絡(luò)不法分子攻擊、企業(yè)敏感隱私檔案數(shù)據(jù)丟失等。檔案數(shù)據(jù)涉及的個人隱私一旦泄露將全面挑戰(zhàn)數(shù)據(jù)安全治理體系，數(shù)據(jù)安全是目前數(shù)據(jù)治理過程中的敏感問題。由于檔案主管部門當前系統(tǒng)版本不同、技術(shù)強弱不一、通用標準尚未制定、人員安全意思與信息素質(zhì)參差不齊等缺陷導致數(shù)據(jù)一旦開放進行共享很容易造成檔案數(shù)據(jù)的混亂、不完整、丟失、遺漏問題。數(shù)據(jù)從采集捕獲、存儲到集成整合再到分析利用是一個完整的過程鏈，也是數(shù)據(jù)的全生命周期，每一步驟都有數(shù)據(jù)隱私暴露的風險。檔案主管部門的數(shù)據(jù)治理行為必須將數(shù)據(jù)安全保護技術(shù)的提升納入其列，加強加密技術(shù)建設(shè)，優(yōu)化防御系統(tǒng)，系統(tǒng)化、全面化保護敏感隱私數(shù)據(jù)。

（三）利用層：領(lǐng)域?qū)蛹墧?shù)據(jù)壁壘未打破

大數(shù)據(jù)的核心在于互聯(lián)互通，而由于體制、管理、技術(shù)等方面的壁壘，跨領(lǐng)域、不同層級的檔案主管部門在工作方面也存在著“數(shù)據(jù)壁壘”，數(shù)據(jù)處于被割裂狀態(tài)，數(shù)據(jù)溝通、流轉(zhuǎn)困難，難以互通互享的狀態(tài)給疫情防控與檔案數(shù)據(jù)治理制造了難題。當前全檔案主管部門數(shù)據(jù)協(xié)同水平不高，大多以部門內(nèi)部的檔案數(shù)據(jù)開放共享為主，呈現(xiàn)出明顯自成體系的“部門化”傾向。在疫情期間，各部門存在的“信息孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”“數(shù)據(jù)煙囪”等缺陷需要通過檔案治理彌補。條塊分割式體制與部門林立現(xiàn)狀使得數(shù)據(jù)共享在推進的過程出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象，部分檔案主管部門信息數(shù)字化基礎(chǔ)較好，以長江三角洲區(qū)域為例，三省一市區(qū)域得益于一體化發(fā)展數(shù)據(jù)共享較為領(lǐng)先，認識水平相對統(tǒng)一并且較易達成跨部門、跨層級打破數(shù)據(jù)壁壘共識。但部分地區(qū)由于人力物力資源投入精力不足而導致數(shù)據(jù)治理積極性不夠，數(shù)據(jù)管理工作滯后，與其他地區(qū)進度不匹配。這也是跨領(lǐng)域檔案主管部門數(shù)據(jù)壁壘存在的原因之一。

二、疫情防控下的檔案數(shù)據(jù)治理效能提升策略

（一）構(gòu)筑檔案數(shù)據(jù)治理制度框架

疫情防控工作下檔案主管部門構(gòu)筑檔案數(shù)據(jù)治理的制度框架，是加強檔案數(shù)據(jù)治理能力建設(shè)、提升檔案數(shù)據(jù)治理水平的基礎(chǔ)前提。一是完善檔案數(shù)據(jù)治理的制度框架。建立健全檔案數(shù)據(jù)治理的制度框架，可以為檔案數(shù)據(jù)治理的有效進行提供制度依據(jù)和制度指導，確保檔案數(shù)據(jù)治理在既定的制度框架內(nèi)有效運行。因此，國家層面應(yīng)完善檔案工作數(shù)據(jù)管理制度，填補檔案數(shù)據(jù)立法空白，加強對檔案數(shù)據(jù)治理工作的規(guī)劃與引導。檔案主管部門層面要積極主動配合與新《檔案法》配套法規(guī)制度的修訂和宣貫,對各省、市檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要的執(zhí)行情況進行認真評估與總結(jié)，可就檔案事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要提出數(shù)字化戰(zhàn)略規(guī)劃建議，加強頂層設(shè)計，編制方案以做出謀劃。檔案數(shù)據(jù)治理工作必須在法規(guī)范圍內(nèi)開展，合乎各領(lǐng)域如《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等信息系統(tǒng)領(lǐng)域，《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》等檔案領(lǐng)域與互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)與指南規(guī)范，遵循《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定與要求。同時，各級檔案主管部門不能僅僅依賴國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，要從自身出發(fā)積極探索。二是設(shè)立檔案數(shù)據(jù)治理的組織機構(gòu)。檔案數(shù)據(jù)治理效能與治理能力的提升離不開完整的檔案數(shù)據(jù)治理組織機構(gòu)，但面對新一輪檔案機構(gòu)改革形勢下檔案主管部門“局館分立”的管理體制，明確檔案數(shù)據(jù)治理組織機構(gòu)設(shè)立所要承擔的職責，規(guī)范檔案數(shù)據(jù)治理主體行為，厘清檔案數(shù)據(jù)管理者職能權(quán)限與邊界是首要考慮的重要問題?！耙缓硕嘣敝卫砀窬窒?，檔案主管部門內(nèi)部組織機構(gòu)使得治理核心更明朗化有利于更好的協(xié)調(diào)不同治理主體的數(shù)據(jù)治理行為與承擔數(shù)據(jù)治理責任，不斷夯實筑牢檔案數(shù)據(jù)治理的組織基礎(chǔ)，推動檔案治理機制不斷完善，進而實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)治理目標。

（二）優(yōu)化檔案數(shù)據(jù)治理配套機制

疫情防控工作下檔案主管部門優(yōu)化檔案數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)與利用平臺是加強檔案數(shù)據(jù)治理能力建設(shè)、提升檔案數(shù)據(jù)治理水平的關(guān)鍵步驟。只有“管”好數(shù)據(jù)，“用”好數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的開放與共享利用才能達到理想效果，從而實現(xiàn)“治”好數(shù)據(jù)。一是優(yōu)化檔案數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，增強基礎(chǔ)設(shè)備防護能力。各級檔案主管部門要不斷優(yōu)化檔案數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，定期定時檢查檔案管理系統(tǒng)的軟硬件，確保解決軟硬件間兼容問題，修補系統(tǒng)存在漏洞，開發(fā)與利用安全系數(shù)較高的防攻擊軟件與防火墻功能，科學推動檔案數(shù)據(jù)備份落地成效。二是暢通檔案數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)平臺，保障數(shù)據(jù)使用安全。一體化、集成化大數(shù)據(jù)平臺的投入使用會極大提高檔案主管部門疫情防控工作的效率，檔案主管部門要不斷探索檔案數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)通暢、滿足社會公眾需求與保障數(shù)據(jù)安全與個人隱私之間的平衡點，達到數(shù)據(jù)管理的最佳狀態(tài)。檔案數(shù)據(jù)具有保密性，尤其是疫情期間的信息設(shè)計身份證號、手機號、家庭住址等多方面，因此在保證檔案數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)平臺暢通的同時檔案數(shù)據(jù)的保密性同樣是工作重點。這要求檔案主管部門先行建立完整可行的涉密數(shù)據(jù)管理工作流程，確保檔案數(shù)據(jù)的安全性。檔案管理人員從事涉密性質(zhì)工作時也要不斷提高自我信息安全素養(yǎng)，及時進行安全技術(shù)專業(yè)溝通交流，對檔案數(shù)據(jù)內(nèi)容進行安全保密處置。檔案數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)與使用平臺的使用會推動數(shù)據(jù)治理由“模糊治理”向“精準治理”方向邁進，有效提升檔案主管部門的危機應(yīng)對能力。三是培養(yǎng)檔案工作人員數(shù)據(jù)思維，提高系統(tǒng)利用能力。以數(shù)據(jù)治理新思維更加積極、更加主動、更有作為為疫情防控工作開展提供強有力的支撐。疫情期間統(tǒng)計的數(shù)據(jù)許多是原始數(shù)據(jù)的加工品和粗顆粒度結(jié)果，檔案數(shù)據(jù)蘊含的巨大利用潛力尚未被激發(fā)，檔案工作人員要充分將知識圖譜、可視化、關(guān)聯(lián)分析、語義網(wǎng)絡(luò)、分布式存儲等技術(shù)運用進檔案數(shù)據(jù)治理之中，對疫情檔案數(shù)據(jù)進行整合與融合，挖掘數(shù)據(jù)中蘊含的深度關(guān)聯(lián)，對疫情全流程活動蹤跡進行分析與總結(jié)，探索檔案疫情數(shù)據(jù)背后存在的可利用價值，實現(xiàn)未來檔案數(shù)據(jù)的智能化應(yīng)用與決策性服務(wù)。

（三）協(xié)同檔案數(shù)據(jù)治理參與主體

疫情防控工作下檔案主管部門和其他參與主體實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)協(xié)同治理是加強檔案數(shù)據(jù)治理能力建設(shè)、提升檔案數(shù)據(jù)治理水平的必備條件。一是最大限度地凝聚抗“疫”主體的力量，構(gòu)建數(shù)據(jù)治理的責任共同體。檔案主管部門要利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、“云”服務(wù)及時推送疫情信息、防疫知識，引領(lǐng)人民群眾積極主動地做好自己健康的第一責任人，同時利用數(shù)據(jù)提供精準化、精細化服務(wù)。社會公眾、組織要變“被動”為“主動”，積極尋找參與檔案數(shù)據(jù)治理的路徑與方式，深化對防疫檔案的認識，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，為檔案數(shù)據(jù)治理提供智慧與力量，這也正是治理主體聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的最佳實踐。社會組織、公眾應(yīng)形成提升突發(fā)衛(wèi)生事件響應(yīng)自覺，緊緊圍繞人人既是抗“疫”主體又是受益主體的理念，開展抗“疫”活動[4]。可以主動充分發(fā)揮自己所長，結(jié)合自身檔案利用需求，以一己之力參與到檔案主管部門數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)開發(fā)利用全過程中，主動提供與疫情防控工作相關(guān)的重要數(shù)據(jù)，為檔案數(shù)據(jù)治理工作帶來支持效應(yīng)。企業(yè)積極助力打通信息技術(shù)壁壘，實現(xiàn)與檔案主管部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)、互通與共享。二是探索搭建檔案主管部門主導，多元主體參與抗“疫”的同心圓。檔案主管部門要調(diào)動治理主體應(yīng)急響應(yīng)的積極性，形成以檔案主管部門為主導的協(xié)同治理機制，與時俱進，利用數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析等技術(shù)，對網(wǎng)絡(luò)信息中有保存價值的數(shù)據(jù)進行捕獲、收集，拓展疫情防控檔案數(shù)據(jù)獲取的來源與渠道[5]，同時合理利用當今時代新媒體，對新冠疫情防控期間的檔案數(shù)據(jù)整合成可供共享利用檔案資源，發(fā)掘檔案數(shù)據(jù)蘊含的寶貴價值，編輯地區(qū)記“疫”，形成新冠疫情防控阻擊戰(zhàn)題材的文藝作品、影像資料、紀錄片等編研成果，發(fā)揮檔案存史、資政的功能，為公眾保留社會記憶。通過檔案主管部門引導，使不同層次的社會組織和個人做到從自發(fā)到有序，將其行為轉(zhuǎn)化為有利于戰(zhàn)勝疫情的強大力量，形成全民參與戰(zhàn)“疫”[6]的格局。

（四）建立檔案數(shù)據(jù)開放共享機制

疫情防控工作下檔案主管部門建立檔案數(shù)據(jù)開放共享機制，是加強檔案數(shù)據(jù)治理能力建設(shè)，是提升檔案數(shù)據(jù)治理水平的重要保障。一要加快檔案數(shù)字化工作進度。采集疫情相關(guān)數(shù)據(jù)時在疫情防控工作中，檔案以電子與實體形式不斷形成，而以實體形式存在的疫情防控檔案其中蘊含的“數(shù)據(jù)”就需要及時進行數(shù)字化，并與同步形成的電子疫情防控檔案進行整合優(yōu)化，利用“館藏數(shù)字化、增量電子化”策略以便于各部門之間的工作交流和共享，為疫情防控時期數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)共享提供條件。統(tǒng)籌后的檔案數(shù)據(jù)經(jīng)過檔案主管部門的合理利用可以使檔案數(shù)據(jù)釋放出可量化的價值，為政府決策和資政參考提供強有力支持。二要構(gòu)建疫情防控專題檔案數(shù)據(jù)庫。各級檔案主管部門應(yīng)構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的疫情防控專題檔案數(shù)據(jù)庫，在對數(shù)據(jù)庫建設(shè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上分門別類管理檔案數(shù)據(jù)，按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)篩選與數(shù)據(jù)存儲標準對檔案進行有效劃分，統(tǒng)一并明確檔案主管部門數(shù)據(jù)庫建設(shè)相關(guān)標準，規(guī)范數(shù)據(jù)交換共享要求，優(yōu)化整合所有分散數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫間關(guān)聯(lián)，發(fā)揮檔案主管部門“智庫”價值，準確及時實現(xiàn)醫(yī)療信息共享。如2003年防控非典型肺炎的數(shù)據(jù)與2020年新型冠狀病毒肺炎的數(shù)據(jù)可以進行關(guān)聯(lián)，為此次疫情提供經(jīng)驗借鑒與決策參考。疫情防控檔案、電子健康檔案、病歷檔案等相互配合利用也非常利于打破“孤島”形態(tài)，為檔案數(shù)據(jù)治理水平的提高保駕護航。三要深化檔案主管部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通共享。檔案主管部門之間要深化合作，建立館際協(xié)作與數(shù)據(jù)資源共享的開放機制，推動檔案數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。截止到2020年3月17日，上海積極依托“一網(wǎng)通辦”平臺推進科學防疫、復工復產(chǎn)，各渠道疫情防控專欄訪問量累計已超859萬次[7]，利用檔案數(shù)據(jù)做到防疫工作精準施策、科學高效、有條不紊，檔案數(shù)據(jù)開放共享工作取得顯著成效，非接觸式數(shù)字化技術(shù)成功減少辦事人跑動和人員聚集，提高了檔案主管部門的公共服務(wù)能力。未來可以以上海市檔案數(shù)據(jù)開放共享建設(shè)經(jīng)驗為借鑒，推動“市域、省域館際數(shù)據(jù)互聯(lián)互通”向“跨省域館際數(shù)據(jù)互聯(lián)互通”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)不同地區(qū)、部門與層級之間數(shù)據(jù)開放共享，助力檔案數(shù)據(jù)治理效能提升，為網(wǎng)格化、全覆蓋式檔案治理體系奠定基礎(chǔ)。

三、結(jié)束語

此次疫情給檔案主管部門工作敲響了警鐘，檔案數(shù)據(jù)治理的優(yōu)勢凸顯的同時也同樣暴露出數(shù)據(jù)治理過程的缺陷，總體而言，各環(huán)節(jié)、各部門、多角度協(xié)同進行檔案數(shù)據(jù)治理，從檔案數(shù)據(jù)治理的角度多維度、全方位解決當前疫情防控工作問題，同時為之后面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件積累經(jīng)驗，以“中國之治”為更好開展檔案公共服務(wù)工作奠定堅實基礎(chǔ)。