“放管服”改革背景下的城建檔案聯(lián)合驗收工作探析——以棗莊市城建檔案館為例

文·鄭李青

2018年以來，按照深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的部署要求，為提升審批時效，加快流程再造，在工程建設(shè)領(lǐng)域大力推行審批制度改革，檔案預(yù)驗收被取消，檔案驗收被納入竣工聯(lián)合驗收實行并聯(lián)辦理，這對傳統(tǒng)的城建檔案管理工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。棗莊市城建檔案館從系統(tǒng)建設(shè)、一窗受理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、電子檔案接收機(jī)制等方面進(jìn)行了初步實踐，認(rèn)為城建檔案管理機(jī)構(gòu)要抓住聯(lián)合驗收新機(jī)遇，進(jìn)一步完善工作機(jī)制，創(chuàng)新管理模式，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)條件下的全流程檔案接收和管理工作。

一、“放管服”改革與城建檔案聯(lián)合驗收出臺背景

（一）工程建設(shè)項目審批制度改革系列文件為聯(lián)合驗收奠定了制度基礎(chǔ)和實踐保障

工程建設(shè)項目審批制度改革工作作為“放管服”改革的重要內(nèi)容之一，2018 年5 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33 號），首次以全國性文件方式提出了聯(lián)合驗收的概念：“規(guī)劃、國土、消防、人防、檔案、市政公用等部門和單位實行限時聯(lián)合驗收，統(tǒng)一竣工驗收圖紙和驗收標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一出具驗收意見?！?。2019年3月份，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號），主要目標(biāo)是基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批和管理系統(tǒng)，實現(xiàn)互聯(lián)互通，在全國全面推開工程審批制度改革，在省、市、縣三級層面上推行聯(lián)合驗收。以山東省棗莊市為例，2018年是工程審批制度改革啟動年，發(fā)布了《工程建設(shè)項目審批制度改革行動方案》，明確提出實施聯(lián)合驗收；2019年是工程審批制度改革落實年，出臺了《優(yōu)化提升工程建設(shè)項目審批制度改革實施方案》，成立了市長為組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，配套出臺了《工程建設(shè)項目竣工聯(lián)合驗收實施辦法》，對聯(lián)合驗收工作作出具體規(guī)定。2020年是工程審批制度改革攻堅年，出臺了《全面優(yōu)化工程建設(shè)項目審批流程實施方案》，對聯(lián)合驗收等工作發(fā)起攻堅戰(zhàn)，全力打造手續(xù)最簡、環(huán)節(jié)最少、效率最優(yōu)的審批管理體系。

（二）部門規(guī)章為檔案聯(lián)合驗收提供了法理依據(jù)

2019年3月，住建部對部分規(guī)章進(jìn)行了修訂：《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（建設(shè)部令第90號，住建部令第47號修訂，2019年3月13日實施）第八條：“列入城建檔案館檔案接收范圍的工程，城建檔案管理機(jī)構(gòu)按照建設(shè)工程竣工聯(lián)合驗收的規(guī)定對工程檔案進(jìn)行驗收?！薄冻鞘械叵鹿芫€工程檔案管理辦法》（建設(shè)部令第136號，住建部令第47號修訂，2019年3月13日實施）第九條：“城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)工程竣工聯(lián)合驗收的規(guī)定對地下管線工程檔案進(jìn)行驗收。”這是以部門規(guī)章的形式第一次提出了檔案竣工聯(lián)合驗收的概念，為檔案聯(lián)合驗收提供了法理依據(jù)。這兩個辦法對工程檔案管理工作做了調(diào)整和明確：一是取消了工程檔案預(yù)驗收的規(guī)定，工程檔案認(rèn)可文件不再作為工程竣工驗收和辦理竣工驗收備案的前置條件；二是明確了工程檔案驗收被納入竣工聯(lián)合驗收，城建檔案管理機(jī)構(gòu)參加聯(lián)合驗收。

二、城建檔案管理模式分析

（一）城建檔案保證金模式

在八、九十年代，城建檔案工作剛剛起步,全社會普遍缺乏認(rèn)識,法制尚不健全,城建檔案管理工作困難重重,在這種條件下,采取收取城建檔案保證金的措施，用經(jīng)濟(jì)手段來保證城建檔案的接收工作，擴(kuò)大了城建檔案工作的影響力，推動了檔案接收工作步入正軌。1998年，為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),改善經(jīng)營環(huán)境，國家取消了“城建檔案保證金”。

（二）“兩書一證”管理模式

“兩書一證”制度是以備案制為基礎(chǔ)，將城建檔案的告知、預(yù)驗收、移交工作納入到基本建設(shè)程序?qū)徟^程中，突出的是服務(wù)前移，改變了過去那種事后管理的工作模式，是在檔案保證金取消后對檔案工作的業(yè)務(wù)創(chuàng)新。它既明確了建設(shè)單位的移交責(zé)任和內(nèi)容，又使城建檔案館可以方便及時開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作,同時把竣工驗收備案作為檔案管理的總關(guān)口，提高了工程檔案的歸檔率。棗莊市城建檔案館在審批大廳設(shè)置城建檔案窗口，具體做法是：在辦理規(guī)劃或施工許可前，在審批窗口即時簽訂《建設(shè)工程檔案移交合同書》；在辦理竣工驗收備案前，城建檔案館對工程檔案進(jìn)行驗收，簽發(fā)《建設(shè)工程檔案預(yù)驗收意見書》；在建設(shè)工程竣工驗收后在三個月內(nèi)將規(guī)劃正本、驗收文件、決算報送市城建檔案館，核發(fā)《建設(shè)工程檔案合格證》，沒有取得兩證的建設(shè)項目不予備案。

（三）聯(lián)合驗收模式

在工程建設(shè)項目審批制度改革的背景下，各省市紛紛取消了檔案預(yù)驗收，推行聯(lián)合驗收，它是以流程再造效率提升為目標(biāo)，跨部門整合職能和人員，按照“建設(shè)單位申請、統(tǒng)一受理、集中組織、并聯(lián)驗收、限時辦理”的原則，依托建設(shè)工程審批管理系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)合審批，把各相關(guān)部門或單位獨立實施的專項驗收，規(guī)范為統(tǒng)一窗口受理、統(tǒng)一現(xiàn)場勘驗、統(tǒng)一送達(dá)文件的竣工聯(lián)合驗收方式。聯(lián)合驗收有利于縮短審批時限，提高驗收效率，方便建設(shè)單位?？梢灶A(yù)見，聯(lián)合驗收模式將成為現(xiàn)在及將來一段時間的檔案主要管理方式，對檔案管理工作也提出了新要求和新挑戰(zhàn)。

三、城建檔案聯(lián)合驗收存在的困難

（一）工程審批管理系統(tǒng)無法實現(xiàn)電子檔案全流程管理

棗莊市雖然開發(fā)建設(shè)了工程審批管理系統(tǒng)，但是系統(tǒng)重在管理審批流程，沒有按檔案組卷規(guī)則完成組卷任務(wù)，無法達(dá)到電子檔案歸檔管理的要求。

（二）電子文件歸檔還不能滿足“四性”要求

電子檔案在移交歸檔管理過程中，要通過“四性”檢測，即真實性、完整性、可用性、安全性。而電子文件的在線推送和共享難以滿足需求，突出表現(xiàn)在，一是電子印章沒有全面普及，如一些檔案需要施工單位人員簽字等，往往在線上提交了電子材料，還要繼續(xù)在線下提交紙質(zhì)資料；二是沒有自上而下建設(shè)專題數(shù)據(jù)庫，缺少權(quán)威大數(shù)據(jù)的支撐，申報信息真實性無法在線核驗。

（三）取消預(yù)驗收影響了檔案歸檔管理

取消預(yù)驗收認(rèn)可文件作為竣工驗收備案的必備材料，導(dǎo)致傳統(tǒng)驗收備案關(guān)口可能失守，對不實行聯(lián)合驗收的項目及建設(shè)單位歸檔管理再無行政約束力，城建檔案管理機(jī)構(gòu)失去管理建設(shè)單位歸檔的抓手，影響檔案的歸檔率。

（四）各單項驗收互為前置條件，影響了聯(lián)合驗收

其它單項驗收結(jié)果文件是檔案驗收的前提，而竣工驗收文件需要完成各個單項竣工驗收后才能收集歸檔。聯(lián)合驗收實行各單項驗收并聯(lián)進(jìn)行，完全改變了竣工驗收檔案先移交再審批發(fā)證的工作程序，不排除一部分建設(shè)單位忽略后期檔案整理，甚至不移交驗收檔案。

四、城建檔案聯(lián)合驗收主要做法

（一）建設(shè)一個系統(tǒng)

首先，開發(fā)建設(shè)工程審批管理系統(tǒng)，是進(jìn)行聯(lián)合審批的基礎(chǔ)。棗莊市城建檔案館派出專人進(jìn)駐審批大廳，即時與審批部門對接，依托工改審批系統(tǒng)，建立從立項階段到竣工驗收的審批信息推送和共享機(jī)制。從運行效果來看，工改系統(tǒng)側(cè)重于工程審批流程的全過程管理，無法達(dá)到電子檔案管理的要求。其次，我們滕州市城建檔案館開發(fā)應(yīng)用了數(shù)字化檔案在線接收和管理系統(tǒng)，實現(xiàn)建設(shè)單位電子文件的在線傳輸、組卷、實時歸檔等功能要求，下一步，要推進(jìn)與工程審批系統(tǒng)匹配對接。

（二）編制一張表單

建立“一份辦事指南，一張申請表單，一套申報材料，完成多項審批”的運行模式，城建檔案部門要公布聯(lián)合驗收階段檔案驗收辦事指南，配合將檔案驗收申請表簡化并匯總到聯(lián)合驗收申請表中去，按照“三級十同”原則，明確檔案驗收的受理條件、申請材料、法律依據(jù)、驗收內(nèi)容、驗收形式等，推動檔案驗收標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）實行一個窗口受理

改過去“多個部門多個窗口申請各自驗收”為“一個部門牽頭一個窗口受理集中驗收”，檔案驗收納入一窗受理范圍，實行“前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件”服務(wù)模式，檔案管理機(jī)構(gòu)和其它部門共同約定聯(lián)合驗收時間，限時辦結(jié)，實現(xiàn)工程建設(shè)項目全鏈條審批一站式服務(wù)。

（四）建立市區(qū)聯(lián)動機(jī)制

聯(lián)合驗收審批事項多，涉及的審批部門層級不同，協(xié)調(diào)難度大。因此，建立市區(qū)聯(lián)動機(jī)制，成立工程建設(shè)項目聯(lián)合驗收工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決驗收工作事宜和日常協(xié)調(diào)工作。城建檔案館要主動介入，指導(dǎo)和參加區(qū)市的檔案驗收工作，做好市縣兩級檔案驗收的銜接工作。

（五）推行“容缺受理”和“告知承諾”制

棗莊市城建檔案館對聯(lián)合驗收文件實施容缺受理和告知承諾制度：一是逐項梳理制定建設(shè)工程檔案容缺受理清單。二是對于容缺的竣工驗收文件，一實行承諾制，建設(shè)單位對報送時限進(jìn)行承諾；二充分利用工程審批系統(tǒng)，實時在線推送部門驗收結(jié)果文件，接收竣工驗收電子檔案。三是建立信用聯(lián)合獎懲機(jī)制。棗莊市出臺了《棗莊市住建領(lǐng)域信用評價管理辦法（試行）》，建立黑紅名單，對失信企業(yè)和從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，聯(lián)合驗收完成后未按時移交城建檔案館、對容缺受理進(jìn)行承諾而未執(zhí)行的建設(shè)單位，對企業(yè)和從業(yè)人員不配合、不移交、不履行承諾的失信行為納入棗莊市建設(shè)工程一體化誠信平臺管理，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。

（六）創(chuàng)新業(yè)務(wù)指導(dǎo)，推行檔案預(yù)審制度

棗莊市城建檔案館依托工程審批系統(tǒng)，“抓好四個階段信息，做好三個關(guān)口服務(wù)”，推行檔案預(yù)審制度。四個階段即工程建設(shè)項目按審批流程劃分為立項申請階段、規(guī)劃許可階段、施工許可階段和竣工驗收四個階段。三個關(guān)口即按檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)劃分為事前告知、事中指導(dǎo)、事后審核。

1.事前告知。在工程辦理立項申請或規(guī)劃許可時，向建設(shè)單位發(fā)放《報送檔案責(zé)任書（告知書）》，側(cè)重于政策性指導(dǎo)和宣傳告知，主要采取三種方式，一是通過工改審批系統(tǒng)把電子文件自動推送給申請人；二是在審批大廳窗口現(xiàn)場發(fā)放紙質(zhì)資料；三是建立微信群。這樣可以提前告知建設(shè)單位檔案聯(lián)合驗收和歸檔工作要求，及時掌握項目審批進(jìn)度，為工程檔案聯(lián)合驗收工作打下堅實的基礎(chǔ)。

2.事中指導(dǎo)。就是工程施工過程中的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，零距離解決建設(shè)單位在檔案方面的需求。一是線上指導(dǎo)，要充分利用工程審批管理系統(tǒng)和微信群等，強(qiáng)化對建設(shè)工程從立項審批到竣工備案全過程信息的前端控制和指導(dǎo)，實現(xiàn)工程各階段文件的共享和可查可追溯。二是現(xiàn)場指導(dǎo)，深入施工一線上門服務(wù)，精準(zhǔn)服務(wù)。

3.事后審核。為提高聯(lián)合驗收的一次通過率，建立和推行檔案預(yù)審制度：建設(shè)單位可提前與城建檔案管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作對接，提出檔案專項預(yù)審申請，城建檔案管理機(jī)構(gòu)在申請聯(lián)合驗收前，指導(dǎo)完成除竣工驗收文件外的其它文件材料的整理組卷和歸檔工作并進(jìn)行核查。

（七）建立“三同步”移交機(jī)制

城建檔案管理機(jī)構(gòu)要主動適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”審批運行機(jī)制，充分依托工程審批管理系統(tǒng)，配套開發(fā)電子文件在線接收系統(tǒng)，竣工檔案要形成“紙質(zhì)檔案、電子檔案、聲像檔案”三同步報送移交機(jī)制，電子文件實現(xiàn)在線接收并進(jìn)行“四性”檢測，形成電子檔案在線接收與紙質(zhì)檔案線下接收雙軌運行模式，有效保證檔案的齊全完整。