破解自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度“中梗阻”

陳家丹

黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。黨的十九屆五中全會擘畫了“十四五”藍(lán)圖和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，明確提出了許多涉及自然資源領(lǐng)域的任務(wù)，對自然資源治理體系和治理能力提出了新的要求。

在我國，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記作為一項(xiàng)全新的工作，國外可參照經(jīng)驗(yàn)很少，國內(nèi)體制、配套機(jī)制尚不健全。筆者結(jié)合多地自然資源確權(quán)登記的實(shí)踐探索，梳理自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作中的“中梗阻”，對如何破解自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度“中梗阻”提出一些個(gè)人觀點(diǎn)供大家探討。

全國12個(gè)省份的32個(gè)試點(diǎn)區(qū)域工作成果中，共劃定自然資源登記單元1191個(gè)，確權(quán)登記總面積186727平方千米，驗(yàn)證了自然資源確權(quán)登記的現(xiàn)實(shí)可操作性，創(chuàng)新了確定自然資源登記范圍的模式，探索了自然資源確權(quán)登記的工作體系，拓展了自然資源確權(quán)登記的空間維度，探索了自然資源確權(quán)登記成果信息化管理的途徑。但是，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是一項(xiàng)全新的制度設(shè)計(jì)，其理論研究體系化不足，制度規(guī)劃、業(yè)務(wù)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚處于摸索階段。如何構(gòu)建一個(gè)有效的具有中國特色的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度來緩解矛盾，將具有深遠(yuǎn)的社會現(xiàn)實(shí)意義。

2020年5月28日，經(jīng)十三屆全國人大三次會議表決通過的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），豐富完善了物權(quán)保護(hù)體系，進(jìn)一步確認(rèn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，貫徹落實(shí)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記改革精神和黨中央關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的要求，進(jìn)一步聚焦產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)利保護(hù)，堅(jiān)持憲法確認(rèn)的自然資源所有權(quán)制度不動搖?！睹穹ǖ洹返念C布實(shí)施，將為建設(shè)有中國特色的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度奠定法治基礎(chǔ)，指明了前行的方向。

我國一些地方當(dāng)前資源利用中的低效，很大程度上在于價(jià)格沒有反映資源的稀缺程度，深層次原因在于原有的自然資源產(chǎn)權(quán)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。我國自然資源產(chǎn)權(quán)的制度選擇應(yīng)該是在可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)理性指導(dǎo)下的自然資源效率，追求自然資源產(chǎn)權(quán)績效大于成本的制度目標(biāo)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，應(yīng)以國家相關(guān)頂層設(shè)計(jì)為導(dǎo)引，對一些重要戰(zhàn)略性資源實(shí)現(xiàn)國家專屬所有權(quán)情況下確立資源權(quán)利收益多極化的分配制度，明確劃分中央與地方政府之間資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利的利益分配關(guān)系是自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的重要約束條件，應(yīng)通過合理分權(quán)來形成一套中央與地方默契合作的制度。

要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然理念，按照建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的要求，推動建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效”的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，支撐自然資源合理開發(fā)、有效保護(hù)和嚴(yán)格監(jiān)管。堅(jiān)持資源公有，即堅(jiān)持自然資源全民所有和集體所有。堅(jiān)持物權(quán)法定，依法依規(guī)確定自然資源的物權(quán)種類和權(quán)利內(nèi)容、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體和行使代表。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，在新的自然資源管理體制和格局基礎(chǔ)上，與相關(guān)改革做好銜接。堅(jiān)持以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系。堅(jiān)持發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一，加快形成有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的新空間格局。堅(jiān)持先易后難，有序推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。

習(xí)近平總書記指出，要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的“四梁八柱”建立起來，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道。并明確以八項(xiàng)制度為重點(diǎn)，加快建立“產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整”的生態(tài)文明制度體系。統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度體系的一項(xiàng)核心制度，加快構(gòu)建“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效”的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系是生態(tài)文明體制改革的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容。

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，在促進(jìn)自然資源節(jié)約集約利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。但從客觀看，產(chǎn)權(quán)制度在自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮作用還不夠，這些改革探索存在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)、不相協(xié)調(diào)的一些突出問題，缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、保護(hù)不嚴(yán)格，甚至出現(xiàn)因土地產(chǎn)權(quán)主體不清楚造成“公地悲劇”，這些問題嚴(yán)重制約自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用及保護(hù)修復(fù)。

針對這些問題，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），明確了此項(xiàng)改革的目標(biāo)，并給出了改革“時(shí)間表”和“路線圖”?！兑庖姟诽岢觯?020年，基本建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效”的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，相關(guān)改革將以堅(jiān)持完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系、落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體、促進(jìn)自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)等作為基本思路。其中，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確問題，《意見》提出研究建立國務(wù)院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制，探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)創(chuàng)新的事業(yè)，創(chuàng)新的事業(yè)是時(shí)代發(fā)出的召喚。構(gòu)建具有中國特色的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)從我國實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓住自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度所存在的主要問題，“對癥下藥”，提出“管用有效”的改革措施。要想突破改革發(fā)展瓶頸，就必須把創(chuàng)新與解決新形勢下的“熱點(diǎn)”“難點(diǎn)”問題相結(jié)合，積極研究和探索新思路、新方法、新措施，涵養(yǎng)“功成不必在我、建功必定有我”的胸襟和擔(dān)當(dāng)，扎實(shí)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新發(fā)展，為促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力基礎(chǔ)支撐。

（作者單位系株洲市淥口區(qū)自然資源局）