云南易地扶貧集中安置點(diǎn)面臨的變更風(fēng)險(xiǎn)及其治理

蔣 健

我們黨的百年歷史就是一部為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興不斷奮斗的歷史，是一部不斷帶領(lǐng)人民過(guò)上幸福美好生活的歷史。建黨一百年全面建成小康社會(huì)是黨對(duì)世界、對(duì)全國(guó)人民的莊嚴(yán)政治承諾，隨著習(xí)近平總書(shū)記莊嚴(yán)宣告我國(guó)已全面建成小康社會(huì)，困擾中國(guó)人民幾千年的絕對(duì)貧困從此成為歷史。在這場(chǎng)黨帶領(lǐng)人民脫貧攻堅(jiān)的偉大戰(zhàn)役中，全國(guó)共有9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，其中有960萬(wàn)農(nóng)村貧困人口通過(guò)易地搬遷擺脫貧困，解決了“一方水土養(yǎng)不活一方人”的困境，云南就有150萬(wàn)人（包括99.6117萬(wàn)建檔立卡戶），他們有的就地后移，有的離開(kāi)世居的農(nóng)村進(jìn)入城市，成為新市民。這些環(huán)境、生活、身份等的變更，既為搬遷群眾后續(xù)過(guò)上美好生活創(chuàng)造了條件，也讓搬遷群眾后續(xù)能否穩(wěn)得住、能否適應(yīng)新環(huán)境新生活面臨各種風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。本文主要就云南19個(gè)萬(wàn)人以上城市化易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)面臨的變更風(fēng)險(xiǎn)及其治理進(jìn)行分析。

一、云南易地扶貧搬遷集中安置的基本情況

中華人民共和國(guó)成立后，在云南的歷史發(fā)展中，發(fā)生過(guò)兩次重大的社會(huì)形態(tài)變遷。第一次是中華人民共和國(guó)成立后在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，11個(gè)少數(shù)民族一步跨千年，直接從原始社會(huì)形態(tài)進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)；第二次是今天在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，近100萬(wàn)農(nóng)村貧困人口直接從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，由農(nóng)民變成市民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的社會(huì)發(fā)展大跨越，一步跨進(jìn)小康社會(huì)。

（一）易地扶貧移民集中安置基本情況

云南是全國(guó)重點(diǎn)易地扶貧搬遷省份之一，搬遷農(nóng)村人口多達(dá)150萬(wàn)，占全國(guó)近1/6，其中建檔立卡貧困戶有99.6117萬(wàn)人，約占全國(guó)搬遷總?cè)丝诘?0.4%，居第三位；全省共建設(shè)集中安置點(diǎn)2832個(gè)、安置房24.46萬(wàn)套，其中800～3000人的大型安置點(diǎn)有139個(gè)，3000～10000人的特大型安置點(diǎn)有14個(gè)，10000人以上的超大型安置點(diǎn)有19個(gè)，居全國(guó)第一。①數(shù)據(jù)來(lái)自調(diào)研材料。這些集中安置點(diǎn)，除昭陽(yáng)區(qū)的靖安易地扶貧安置點(diǎn)屬于新建城鎮(zhèn)外，其余主要位于縣城周邊，同原有城鎮(zhèn)融為一體，推進(jìn)了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的發(fā)展。

這些安置點(diǎn)，從安置類型來(lái)看，有城市化集中安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)集中安置和農(nóng)村集中安置三類；從搬遷安置移民來(lái)源來(lái)看，有跨縣域集中安置（如昭陽(yáng)區(qū)靖安新區(qū)移民來(lái)自6個(gè)縣、魯?shù)槊覟称瑓^(qū)移民來(lái)自5個(gè)縣）、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置（如會(huì)澤縣城集中安置點(diǎn)移民涉及本縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置和本行政村集中安置四類；從安置點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)及區(qū)劃設(shè)置來(lái)看，有新設(shè)行政區(qū)劃組建新的管理機(jī)構(gòu)的（如會(huì)澤在移民安置點(diǎn)新設(shè)兩個(gè)街道辦事處、7個(gè)社區(qū)）、有組建臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)代為管理的（如昭陽(yáng)區(qū)靖安易地扶貧安置移民新區(qū)）、有直接劃歸原有行政區(qū)劃?rùn)C(jī)構(gòu)管理的、也有未改變?cè)泄芾頇C(jī)構(gòu)的幾類。

目前，在各級(jí)黨委、政府努力下，搬遷群眾已入住新的居住地，開(kāi)啟新的生活，除位于昭陽(yáng)區(qū)的靖安扶貧安置新區(qū)外，其余所有安置點(diǎn)都并入或者設(shè)立新的實(shí)體性區(qū)劃及機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。為讓搬遷群眾在搬得出的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)得住、能致富，云南省于2020年3月印發(fā)了《云南省異地扶貧搬遷“穩(wěn)得住”工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），從11個(gè)方面明確了未來(lái)五年的40項(xiàng)“穩(wěn)得住”工作任務(wù)，并將每一項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到具體責(zé)任部門(mén)。

（二）易地扶貧移民集中安置點(diǎn)的特殊性分析

通過(guò)對(duì)這19個(gè)萬(wàn)人以上超大型易地扶貧集中安置點(diǎn)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些新建的扶貧移民安置社區(qū)具有不同于原有社區(qū)的一些特點(diǎn)，這些特點(diǎn)既為做好新社區(qū)后續(xù)管理提出了新要求，也使新社區(qū)存在或面臨一些與老社區(qū)不一樣的風(fēng)險(xiǎn)。

1.社區(qū)成員同質(zhì)性強(qiáng)。具體表現(xiàn)為社區(qū)成員身份同質(zhì)、收入同質(zhì)和需求同質(zhì)三個(gè)方面。從身份同質(zhì)來(lái)看，這些社區(qū)的成員都是由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變而來(lái)的新市民，絕大多數(shù)屬于建檔立卡貧困戶，只有少部分是隨遷戶。從收入同質(zhì)來(lái)看，涉及收入低與收入來(lái)源少兩個(gè)方面，屬于剛擺脫貧困的低收入群體，他們進(jìn)入新社區(qū)后的收入來(lái)源主要為打工收入，包括為居住地附近的種植業(yè)打工、扶貧車間打工，還有一部分外出務(wù)工，其收入大多數(shù)僅能解決最基本的城市生活需要，由于收入來(lái)源少，不少50歲左右的移民找不到活干，處于賦閑狀態(tài)。從需求同質(zhì)來(lái)看，普遍渴望就業(yè)和有活干，這些進(jìn)入城市生活的新市民目前最關(guān)心或者最擔(dān)憂的就是未來(lái)的生存發(fā)展問(wèn)題，普遍感覺(jué)在這里生活不像在遷出地，所有生活必需品都要花錢(qián)，而收入來(lái)源又非常有限，擔(dān)心一旦找不到工作，沒(méi)有收入來(lái)源生活怎么辦。這些同質(zhì)性猶如一柄雙刃劍，一方面，易于管理者找到社區(qū)群眾的共同需求，有利于促進(jìn)社區(qū)的管理；另一方面，也蘊(yùn)藏著社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，一旦他們的需求得不到實(shí)現(xiàn)或者面臨需求滿足危機(jī)時(shí)，這些同質(zhì)性的社區(qū)成員就會(huì)產(chǎn)生共同訴求，形成訴求壓力，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)，甚至演變成群體一致的社會(huì)行動(dòng)，對(duì)社會(huì)及管理者造成巨大的發(fā)展與維穩(wěn)壓力。

2.產(chǎn)、區(qū)融合。在原有城市社區(qū)中，社區(qū)居民生產(chǎn)工作地同其居住地是不統(tǒng)一規(guī)劃考慮的，很少有兩者在一起的，尤其是這些城市社區(qū)居民基本都不從事種植養(yǎng)殖業(yè)。扶貧搬遷移民安置區(qū)為解決安置點(diǎn)移民的生計(jì)問(wèn)題，使其盡快適應(yīng)新環(huán)境、新生活，多考慮讓其就近就業(yè)，當(dāng)?shù)攸h委、政府均在這些超大型易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)及其附近規(guī)劃建立了種植養(yǎng)殖業(yè)基地和扶貧車間，通過(guò)吸引企業(yè)進(jìn)駐或由企業(yè)發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)來(lái)解決搬遷群眾的就近就業(yè)問(wèn)題，從而形成了安置點(diǎn)生產(chǎn)工作地與移民居住區(qū)在一起的“產(chǎn)”在“區(qū)”邊的“產(chǎn)、區(qū)”融合規(guī)劃建設(shè)發(fā)展特色。

3.戶、居分離。據(jù)調(diào)查，搬遷群眾由于對(duì)扶貧搬遷安置政策不了解、不信任，擔(dān)心遷戶會(huì)導(dǎo)致附著在原有搬出地戶籍及農(nóng)村戶籍上的待遇與利益會(huì)隨著農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)榘崛氲爻擎?zhèn)居民戶籍而被取消，多采取觀望態(tài)度，不愿遷戶，致使絕大多數(shù)搬遷戶戶口與居住地分離。現(xiàn)行政策對(duì)搬遷戶的戶籍遷移也是采取動(dòng)員、自愿而不是強(qiáng)制的態(tài)度，如《方案》規(guī)定的“群眾搬遷后原戶籍地址實(shí)際不存在的，原則上應(yīng)將戶口遷移至新居住地”，僅是針對(duì)原戶籍地址已經(jīng)不存在的要遷移至新地址，而且是原則上而不是必須遷，其余的則是由“當(dāng)?shù)卣e極組織動(dòng)員群眾將戶口遷移至實(shí)際居住新址”。造成安置點(diǎn)絕大多數(shù)居民“戶、居”分離，不像老社區(qū)絕大多數(shù)居民“戶、居”統(tǒng)一。

4.生存壓力普遍大于原住民。這些新市民在遷出地普遍有林地、承包地和宅居地“三地”。在原住地，再怎么困難也不用擔(dān)心生存問(wèn)題和吃飯問(wèn)題。但在遷入地，所面臨的一切都是全新的，生活方式、生產(chǎn)方式、居住環(huán)境都發(fā)生了變化，他們不僅要適應(yīng)這些變化的環(huán)境及生活，還要擔(dān)心未來(lái)的生存和發(fā)展。雖然對(duì)現(xiàn)在的居住環(huán)境比較滿意，但大多對(duì)未來(lái)具有擔(dān)憂與恐懼心理，擔(dān)心找不到工作或者工作收入低難以支付遷入地的生活成本，甚至連基本的生存與吃飯問(wèn)題都難以解決，心理壓力普遍高于當(dāng)?shù)氐脑∶瘛?/p>

二、易地扶貧集中安置點(diǎn)面臨的變更風(fēng)險(xiǎn)分析

風(fēng)險(xiǎn)作為一種客觀存在是不以我們的意志為轉(zhuǎn)移的，在一定條件下，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)演化升級(jí)、會(huì)轉(zhuǎn)化為事故與災(zāi)難，造成難以彌補(bǔ)的生命與財(cái)產(chǎn)損失，因此，必須樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與管控。

中國(guó)現(xiàn)在已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們?cè)趪?guó)際國(guó)內(nèi)面臨的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)都不少，決不能掉以輕心”①中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編.習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件論述摘編[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020：8.。確保扶貧安置點(diǎn)搬遷群眾在搬入地過(guò)上幸福美好的生活，需要做好異地扶貧搬遷安置點(diǎn)的后續(xù)管理，尤其是這些安置點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)分析，了解安置點(diǎn)存在哪些風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)源，通過(guò)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估建立起相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，維護(hù)好安置點(diǎn)的社會(huì)穩(wěn)定，為群眾創(chuàng)造一個(gè)平安、和諧的生活環(huán)境。

（一）變更風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知

“變更”一詞最早出自《管子·法法》，“上不行君令，下不合于鄉(xiāng)里，變更自為，易國(guó)之成俗者，命之曰不牧之民”，其含義為改變、更動(dòng)?，F(xiàn)代意義的風(fēng)險(xiǎn)概念則來(lái)自西方，最初主要是形容商船在頻繁的貨物運(yùn)輸過(guò)程中可能遇到的由觸礁或海難等因素導(dǎo)致?lián)p失的危險(xiǎn)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解可以從客觀和主觀兩個(gè)層面來(lái)認(rèn)識(shí)，首先，風(fēng)險(xiǎn)是一種客觀存在，是“關(guān)于不愿發(fā)生的事件發(fā)生的不確定性的客觀體現(xiàn)”②王巍.國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)——開(kāi)放時(shí)代的不測(cè)風(fēng)云[M].沈陽(yáng)：遼寧人民出版社，1987：14.，是“可能發(fā)生的危險(xiǎn)”③中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典[Z].北京：商務(wù)印書(shū)館，1985：330.。其次，風(fēng)險(xiǎn)也是一種主觀認(rèn)知，是損失的不確定性，其不確定性就是人的主觀判斷，不同的人對(duì)同一風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)有不同的認(rèn)知，“作為一種可測(cè)定的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)與人們的主觀認(rèn)識(shí)和預(yù)期聯(lián)系在一起”④袁方.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013：37.。變更必然產(chǎn)生變化、更新，也就意味著產(chǎn)生不確定性，同時(shí)也因?yàn)槿藗儗?duì)變化、更新的未來(lái)的不可知、不可測(cè)，變更就會(huì)面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，這種因事物的改變、更動(dòng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，我們就稱之為變更風(fēng)險(xiǎn)。

在管理領(lǐng)域，變更管理是安全管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。管理者如果對(duì)變更管理不當(dāng)就有可能因其潛在的風(fēng)險(xiǎn)因子引發(fā)重大安全風(fēng)險(xiǎn)甚至是災(zāi)難性事件，因?yàn)椤白兏^(guò)程是高風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程”①鐘開(kāi)斌.逆向變更風(fēng)險(xiǎn)管理——“12·31”外灘陳毅廣場(chǎng)擁擠踩踏事件案例研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2018（06）.。比如，2014年12月31日在上海外灘陳毅廣場(chǎng)發(fā)生的擁擠踩踏事件，就是一起典型的因變更引發(fā)的重大安全風(fēng)險(xiǎn)，再加上管理者“預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場(chǎng)管理不力、應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)”②鐘開(kāi)斌.公共場(chǎng)所人群聚集安全管理——外灘擁擠踩踏事件案例研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016：3.造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。這起事件中的變更主要有：組織者變更，由原來(lái)的上海市政府牽頭舉辦、上海市旅游局代表上海市政府主辦變更為黃埔區(qū)政府和上海廣播電視臺(tái)共同主辦；活動(dòng)地點(diǎn)變更，由往年舉辦的外灘風(fēng)景區(qū)變更為外灘源，不說(shuō)外地人，就是不少上海本地人都不一定知道外灘源在哪里，而將兩者等同于同一個(gè)地方；公眾參與方式變更，由過(guò)去的免費(fèi)參與變更為憑票參與；參與人數(shù)變更，由過(guò)去的不限制變更為3000人左右參與。導(dǎo)致“原計(jì)劃在外灘舉行的跨年燈光秀活動(dòng)變更為在外灘源舉行不對(duì)公眾公開(kāi)的燈光秀活動(dòng)后，相應(yīng)的外灘安保措施等應(yīng)急準(zhǔn)備工作由市級(jí)管理降為區(qū)級(jí)管理”③鐘開(kāi)斌.公共場(chǎng)所人群聚集安全管理——外灘擁擠踩踏事件案例研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016：45.。

變更都有其風(fēng)險(xiǎn)，需要管理者和組織者對(duì)變更產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)真加以分析評(píng)估、研判對(duì)待。作為管理者需對(duì)變更過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種意外情況有清醒的認(rèn)識(shí)，并運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理與系統(tǒng)管理思想建立起應(yīng)對(duì)變更可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)的變更風(fēng)險(xiǎn)管理體系，在對(duì)變更過(guò)程進(jìn)行全面、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)地應(yīng)對(duì)和防控各類變更風(fēng)險(xiǎn)，避免和減少因變更產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的突發(fā)事件發(fā)生。

（二）易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)面臨的變更風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有超大型易地扶貧安置點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及居民群眾的走訪、調(diào)查分析，目前在這些安置點(diǎn)主要存在以下一些變更風(fēng)險(xiǎn)。

1.政策變更風(fēng)險(xiǎn)。隨著脫貧攻堅(jiān)的全面完成，絕對(duì)貧困問(wèn)題在我國(guó)已成為歷史，脫貧攻堅(jiān)時(shí)的政策將會(huì)被鄉(xiāng)村振興等其他政策所取代。雖然原有脫貧攻堅(jiān)的一些政策內(nèi)容在新政策中會(huì)有延續(xù)，而且國(guó)家對(duì)建檔立卡貧困戶脫貧后也明確還有5年的過(guò)渡幫扶期，但不管怎么說(shuō)，對(duì)這些建檔立卡貧困戶原有的幫扶政策確實(shí)發(fā)生了改變，原有的一些優(yōu)惠和幫扶將會(huì)逐步減少乃至取消。對(duì)于搬遷到安置點(diǎn)的群眾來(lái)說(shuō)，政策的變更既涉及個(gè)人，也涉及新居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)完善問(wèn)題，一方面，對(duì)他們還能不能適用鄉(xiāng)村振興的有關(guān)政策目前還沒(méi)有確切的說(shuō)法，畢竟他們現(xiàn)在不是生活在農(nóng)村而是城市，目前云南對(duì)他們的新政策是2020年3月印發(fā)的《方案》。另一方面，雖然集中安置的新居住點(diǎn)已經(jīng)建成并完成搬遷入住，但在安置點(diǎn)仍有一些城市基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施需要完善，過(guò)去集中安置點(diǎn)的建設(shè)資金是精準(zhǔn)扶貧政策整合和投入的專項(xiàng)資金，現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧已畫(huà)上了句號(hào)，后續(xù)的建設(shè)投入從哪里來(lái)，目前沒(méi)有具體說(shuō)法，而這些投入對(duì)承接安置任務(wù)的縣（市、區(qū)）來(lái)說(shuō)是其財(cái)力難以完成的（昭陽(yáng)區(qū)靖安、紅路兩個(gè)安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套缺口資金達(dá)57031.97萬(wàn)元），設(shè)施的不完善會(huì)影響到安置點(diǎn)居民的后續(xù)生活，這些政策變更對(duì)未來(lái)安置點(diǎn)的社會(huì)穩(wěn)定存在著風(fēng)險(xiǎn)。

2.身份變更風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前在安置點(diǎn)生活的絕大多數(shù)群眾還沒(méi)有完成戶籍遷移，還是農(nóng)村戶籍，但是，按照我國(guó)對(duì)城市居民的戶籍人口和常住人口分類統(tǒng)計(jì)方法，這些沒(méi)有完成戶籍遷移的安置點(diǎn)群眾其身份應(yīng)屬于城市常住人口，而不再是農(nóng)村人口。其身份的變更面臨著既有城市人口對(duì)其市民身份的認(rèn)同，也面臨著他們自身對(duì)自己市民身份的認(rèn)同。與此同時(shí)，身份的變更既有利益的獲取，能夠得到現(xiàn)有城市居民的保障及待遇，也潛在著未來(lái)附著在其原有身份上的利益失去和減少的風(fēng)險(xiǎn)，讓這些新市民對(duì)其身份變更存在著對(duì)未來(lái)不確定性的擔(dān)憂，進(jìn)而成為不穩(wěn)定因素。

3.環(huán)境變更風(fēng)險(xiǎn)。人對(duì)熟悉的環(huán)境有一種天然的依賴感和親近感，故土難離是這種依賴感與親近感最直接、最生動(dòng)的體現(xiàn)，對(duì)新的、陌生的環(huán)境往往會(huì)有一種排斥感、恐懼感。一般來(lái)說(shuō)，人在對(duì)陌生環(huán)境熟悉與適應(yīng)的過(guò)程中，適應(yīng)期越短，潛在的風(fēng)險(xiǎn)就越少、級(jí)別也就越低，反之，適應(yīng)期越長(zhǎng)，潛在的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越多，風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)也會(huì)越高。集中安置點(diǎn)的群眾普遍都是離開(kāi)曾經(jīng)熟悉的、世代居住的環(huán)境搬遷到一個(gè)新的陌生環(huán)境中，這種陌生性既表現(xiàn)為對(duì)自然環(huán)境的陌生——農(nóng)村到城市、山區(qū)到壩區(qū)、單門(mén)獨(dú)院到單元樓房，還表現(xiàn)為人文環(huán)境的陌生，從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鄰社會(huì)變更到陌生的城市社區(qū)社會(huì)，面臨著由農(nóng)村文明向城市文明的變更。由于周邊大多數(shù)人都是新面孔，在熟悉和適應(yīng)這種環(huán)境變更中，必然存在著不適應(yīng)或者是排斥感，造成搬遷群眾的不安與擔(dān)憂。

4.生活變更風(fēng)險(xiǎn)。生活變更風(fēng)險(xiǎn)主要是指生活方式變更的風(fēng)險(xiǎn)。集中安置點(diǎn)的移民，一是生活來(lái)源獲取方式發(fā)生變化，在原住地，搬遷群眾過(guò)著日出而作、日落而息的農(nóng)耕生活，做什么、什么時(shí)候做完全由自己自主決定，不受或者少受他人影響，但在安置點(diǎn)則失去了自主選擇的可能，更多的是被動(dòng)接受；二是隨著生活環(huán)境的變更，其生活方式也發(fā)生了變更，安置點(diǎn)的生活離不開(kāi)各種電器，由于是單元房，出門(mén)要乘電梯、做飯要用電器、入廁就在家里，等等，都需要適應(yīng)和改變；三是生活必需品來(lái)源的變更，過(guò)去喝的水、吃的糧食、肉食、蔬菜大都來(lái)自于自己——基本上是自產(chǎn)自銷，尤其是蔬菜，沒(méi)了就到自己地理弄，基本不花錢(qián)，現(xiàn)在所有的這一切都要到市場(chǎng)通過(guò)交易的方式貨幣式獲??；四是生活習(xí)慣的變更。這一切，都意味著不可知和不確定。

5.職業(yè)變更風(fēng)險(xiǎn)。搬遷群眾的職業(yè)身份將由農(nóng)業(yè)從業(yè)者、家庭婦女變更為城市一產(chǎn)或者二產(chǎn)、三產(chǎn)從業(yè)者；職業(yè)生活習(xí)慣將由原來(lái)的相對(duì)自由、隨性變更為受約束、守規(guī)矩和整齊劃一；職業(yè)活動(dòng)將由原來(lái)的獨(dú)立與自主活動(dòng)變更為多人的分工協(xié)作與合作，由強(qiáng)調(diào)自我到強(qiáng)調(diào)配合。

以上變更同時(shí)、集中出現(xiàn)，不僅在一定程度上加大了安置點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和等級(jí)，而且這些風(fēng)險(xiǎn)的疊加又會(huì)加大安置點(diǎn)及其附近地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理的難度，增加群體性事件發(fā)生概率。如果沒(méi)有有效的風(fēng)險(xiǎn)研判與防控機(jī)制，當(dāng)誘因出現(xiàn)的時(shí)候，這些風(fēng)險(xiǎn)就可能成為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)不穩(wěn)定或者是群體事件發(fā)生的助推器。

三、易地移民集中安置點(diǎn)變更風(fēng)險(xiǎn)治理的對(duì)策

古人云，居安思危，思則有備，有備無(wú)患。習(xí)近平總書(shū)記也強(qiáng)調(diào)，要在危機(jī)中育先機(jī)，要下好先手棋，打好主動(dòng)戰(zhàn)。做好云南省超大型易地扶貧移民安置點(diǎn)的后續(xù)發(fā)展與管理工作，確保安置點(diǎn)群眾穩(wěn)得住、能致富，離不開(kāi)對(duì)安置點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。防范和化解易地扶貧移民安置點(diǎn)的變更風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)疊加和風(fēng)險(xiǎn)演變升級(jí)，需要提前謀劃，下好先手棋，打好風(fēng)險(xiǎn)防控主動(dòng)戰(zhàn)。

（一）樹(shù)立系統(tǒng)治理理念，構(gòu)建系統(tǒng)治理機(jī)制

“理念是行動(dòng)的先導(dǎo)?！雹倭?xí)近平談治國(guó)理政（第2卷）[M].北京：外文出版社，2017：197.防范和化解變更風(fēng)險(xiǎn)離不開(kāi)系統(tǒng)治理理念與系統(tǒng)治理行動(dòng)。系統(tǒng)論強(qiáng)調(diào)以系統(tǒng)為對(duì)象，從整體出發(fā)來(lái)研究系統(tǒng)整體和組成系統(tǒng)整體的各要素之間的相互關(guān)系，進(jìn)而把握系統(tǒng)整體，達(dá)到最優(yōu)的目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記一直強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)思維在深化改革和治國(guó)理政中的重要作用，告誡各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立系統(tǒng)意識(shí)，增強(qiáng)系統(tǒng)思維能力，提高應(yīng)用系統(tǒng)思維解決問(wèn)題的本領(lǐng)。2013年9月17日，習(xí)近平總書(shū)記在黨外人士座談會(huì)上指出：“全面深化改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，加強(qiáng)各項(xiàng)改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究?！?014年初，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開(kāi)班式上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“這項(xiàng)工程極為宏大，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果?！痹邳h的十九屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記又第一次將堅(jiān)持系統(tǒng)觀念作為“十四五”規(guī)劃和“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)”的發(fā)展原則。

風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生不是單一因素導(dǎo)致的，不同的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相互交織、互相影響。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效治理需要樹(shù)立系統(tǒng)觀念，運(yùn)用系統(tǒng)思維從整體、系統(tǒng)的角度全面把握風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的各種誘因以及促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)演變、疊加的各種因素，同時(shí)還需要掌握不同風(fēng)險(xiǎn)之間的相互影響。針對(duì)易地扶貧移民安置點(diǎn)各類變更風(fēng)險(xiǎn)的情況，防控和化解這些變更風(fēng)險(xiǎn)，要從整體的角度出發(fā)，系統(tǒng)分析考慮這些變更風(fēng)險(xiǎn)與安置點(diǎn)其他風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，厘清上述不同變更風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在機(jī)理以及彼此之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。一要從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四個(gè)維度全方位系統(tǒng)構(gòu)建針對(duì)易地扶貧移民安置點(diǎn)的管理、發(fā)展、認(rèn)同、參與四條路徑協(xié)同推進(jìn)的變更風(fēng)險(xiǎn)防范化解的防控處置機(jī)制；二要加強(qiáng)移民輸出地與安置點(diǎn)的溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建移民輸出地與安置點(diǎn)之間的信息溝通與協(xié)同共治機(jī)制。

（二）不斷完善制度，建立安置點(diǎn)變更風(fēng)險(xiǎn)專職研判處置機(jī)構(gòu)

在國(guó)家和社會(huì)治理過(guò)程中，制度是帶有根本性的。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)各類風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)、多發(fā)的時(shí)期，“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們?cè)趪?guó)際國(guó)內(nèi)面臨的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)都不少，決不能掉以輕心……如果防范不及、應(yīng)對(duì)不力，就會(huì)傳導(dǎo)、疊加、演變、升級(jí)，使小的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成大的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，局部的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成系統(tǒng)的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)……經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)領(lǐng)域的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為政治矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，最終危及黨的執(zhí)政地位、危及國(guó)家安全”②習(xí)近平談治國(guó)理政（第2卷）[M].北京：外文出版社，2017：222.。隨著時(shí)間、環(huán)境的變化，各類風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)發(fā)生各種各樣的變化，各級(jí)黨委、政府要增強(qiáng)憂患意識(shí)，不斷完善各項(xiàng)制度，應(yīng)對(duì)處置各種風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這些集中安置點(diǎn)可能存在和面臨的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)攸h委、政府居安思危，已建立了一些行之有效的制度，比如：網(wǎng)格管理、加強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)解決群眾生計(jì)等制度和舉措，取得了明顯成效。

但仍需對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控做到關(guān)口前移，提前準(zhǔn)備和防范。“‘為之于未有，治之于未亂?！S護(hù)公共安全必須防患于未然，要堅(jiān)持標(biāo)本兼治，既著力解決較為突出的公共安全專項(xiàng)問(wèn)題，又用更多精力研究解決深層次問(wèn)題。要堅(jiān)持關(guān)口前移，加強(qiáng)日常防范，加強(qiáng)源頭治理、前端處理，針對(duì)暴露出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行地毯式排查和立體化整治行動(dòng)，什么問(wèn)題突出就集中力量解決什么問(wèn)題。要建立健全公共安全形勢(shì)分析制度，經(jīng)常評(píng)估、預(yù)判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問(wèn)題，及時(shí)清除公共安全隱患?！雹僦泄仓醒朦h史和文獻(xiàn)研究院編.習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件論述摘編[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020：187.因此，當(dāng)前和今后做好風(fēng)險(xiǎn)防控既要總結(jié)完善既有制度，讓制度效用得到充分發(fā)揮，又要針對(duì)新情況、新問(wèn)題，制定出臺(tái)新的制度和舉措解決這些情況和問(wèn)題。

針對(duì)安置點(diǎn)面臨的上述變更風(fēng)險(xiǎn)，需要在現(xiàn)有制度和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，組建專門(mén)的機(jī)構(gòu)或者是責(zé)成專門(mén)機(jī)構(gòu)、人員專項(xiàng)負(fù)責(zé)，對(duì)安置點(diǎn)的變更風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)、評(píng)估，及時(shí)了解、掌握安置點(diǎn)變更風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)源的演變情況，定期或不定期地向當(dāng)?shù)攸h委、政府報(bào)送風(fēng)險(xiǎn)研判報(bào)告，為及時(shí)管控和處置風(fēng)險(xiǎn)提供第一手資料。

（三）聚焦源頭治理，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展

發(fā)展中的問(wèn)題要在發(fā)展中解決，發(fā)展中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)要在發(fā)展中化解。超大型易地扶貧移民安置點(diǎn)面臨的變更風(fēng)險(xiǎn)是在發(fā)展中出現(xiàn)的，很大程度上是由當(dāng)?shù)睾桶仓命c(diǎn)發(fā)展的不足以及移民群眾對(duì)當(dāng)前及未來(lái)自身發(fā)展信心不足帶來(lái)的，化解這些風(fēng)險(xiǎn)要聚焦源頭治理，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源，緊緊抓住發(fā)展產(chǎn)業(yè)這個(gè)“牛鼻子”，通過(guò)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展妥善化解移民進(jìn)城后的后顧之憂，讓他們有通過(guò)誠(chéng)實(shí)、努力勞動(dòng)獲取養(yǎng)家并過(guò)上幸福美好生活的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)與發(fā)展平臺(tái)，讓自己的未來(lái)能夠牢牢地掌握在自己手中。

管子曰：“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱。”要讓移民群眾穩(wěn)得住，在安居的基礎(chǔ)上樂(lè)業(yè)，首要的是要解決他們的吃飯問(wèn)題、收入來(lái)源問(wèn)題。為此，一要?jiǎng)?chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)安置點(diǎn)及附近產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。要發(fā)揮好當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)職能，努力培育市場(chǎng)或者在一定程度上暫時(shí)替代市場(chǎng)，設(shè)置企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展專員，一企（產(chǎn)）一員或者一企（產(chǎn)）多員專門(mén)幫助安置點(diǎn)及附近新建產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展信息、化解發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)、解決發(fā)展難題，幫助企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力與發(fā)展后勁，促進(jìn)其較長(zhǎng)時(shí)期穩(wěn)定發(fā)展，保障安置點(diǎn)群眾有穩(wěn)定的就業(yè)平臺(tái)。二要繼續(xù)完善現(xiàn)有政策，獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)與激勵(lì)企業(yè)積極吸納安置點(diǎn)群眾就業(yè)。三要多途徑開(kāi)展就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提升當(dāng)?shù)厝罕姵擎?zhèn)化就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力。做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，大力鼓勵(lì)和創(chuàng)造條件幫助移民群眾積極就近創(chuàng)業(yè)，化解其創(chuàng)業(yè)進(jìn)程中的難題，通過(guò)群眾自身創(chuàng)業(yè)來(lái)帶動(dòng)就業(yè)，在增強(qiáng)自我發(fā)展能力與動(dòng)力的同時(shí)，增強(qiáng)其對(duì)城市新生活的適應(yīng)能力與融入能力。

（四）做好宣傳教育，促進(jìn)群眾心理融入

如前所述，風(fēng)險(xiǎn)既是一種客觀存在，也是一種主觀認(rèn)知。安置點(diǎn)變更風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生既有物質(zhì)與發(fā)展不足的客觀原因，又有來(lái)自移民對(duì)未來(lái)不確定性的主觀認(rèn)知。做好變更風(fēng)險(xiǎn)防控不僅要提高安置點(diǎn)發(fā)展能力，還要提升安置點(diǎn)群眾的心理適應(yīng)能力，讓他們盡快適應(yīng)新居住地的環(huán)境、生活，從心理上接受和融入目前嶄新的城市生活。一要避免過(guò)度宣傳。要恰如其分地向群眾宣傳介紹安置點(diǎn)的情況，既講未來(lái)發(fā)展愿景，也講當(dāng)前發(fā)展中可能存在的問(wèn)題及黨委、政府對(duì)待這些問(wèn)題的態(tài)度與舉措，讓群眾對(duì)安置點(diǎn)的新生活有正確的心理認(rèn)知和態(tài)度，樹(shù)立正確的心理預(yù)期，既對(duì)未來(lái)有美好的期盼，也對(duì)當(dāng)前可能會(huì)面臨的困難有清醒的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而增強(qiáng)戰(zhàn)勝困難的信心和勇氣，安心接受和融入目前的城市新生活。二要抓好安置點(diǎn)學(xué)校軟件建設(shè)，促進(jìn)教育發(fā)展。孩子是國(guó)家、社會(huì)未來(lái)的希望，更是安置點(diǎn)群眾對(duì)未來(lái)的希望，他們寧愿自己苦一點(diǎn)也要讓孩子未來(lái)有一個(gè)比他們更好的生活，而且孩子的城市化融入也是家長(zhǎng)融入的動(dòng)力，穩(wěn)住孩子就是穩(wěn)住家長(zhǎng)、穩(wěn)住移民。穩(wěn)住孩子的前提是提高安置點(diǎn)學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量，讓這些孩子通過(guò)學(xué)習(xí)獲得改變命運(yùn)的機(jī)會(huì)與能力，不僅樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，發(fā)掘出潛力、激發(fā)出能力，為未來(lái)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，還能通過(guò)孩子的變化影響家長(zhǎng)的行為，促進(jìn)安置點(diǎn)社會(huì)穩(wěn)定。三要多渠道、多途徑、多主體關(guān)注移民心理健康，及時(shí)化解其心理問(wèn)題。通過(guò)發(fā)揮安置點(diǎn)基層黨組織、基層自治組織、社會(huì)組織、黨員、社會(huì)賢達(dá)等的力量，采取多種形式關(guān)心、關(guān)注移民的心理健康，化解其心理困擾，將誘發(fā)變更風(fēng)險(xiǎn)的各種主觀因子及時(shí)消除在萌芽之中。

總之，安置點(diǎn)變更風(fēng)險(xiǎn)是多方面的，產(chǎn)生原因也是多方面的，對(duì)其治理應(yīng)多方發(fā)力，多維度、多角度、多路徑創(chuàng)新治理，不能有畢其功于一役的簡(jiǎn)單思維，要樹(shù)立久久為功的堅(jiān)定信念，通過(guò)發(fā)展來(lái)逐步化解安置點(diǎn)的變更風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)安置點(diǎn)社會(huì)和諧穩(wěn)定與群眾安居樂(lè)業(yè)。