政府在農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理中的角色探析

鐘小林

推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，必須依托堅(jiān)實(shí)的農(nóng)村公共設(shè)施及其優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。農(nóng)村公共設(shè)施是指政府公共投入、社會(huì)公用企業(yè)投資、社會(huì)捐助或村民自主集資興建的，以增進(jìn)農(nóng)村公共福利的基礎(chǔ)工程項(xiàng)目，主要包括農(nóng)田水利設(shè)施、交通通信設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施和文化體育設(shè)施等。農(nóng)村公共設(shè)施具有結(jié)構(gòu)布局分散、存在形態(tài)多樣和功能層次性的特點(diǎn)，決定了農(nóng)村公共設(shè)施治理必然是一個(gè)以基層政府為主導(dǎo)，自治組織（村委會(huì)）、公益組織、企事業(yè)組織和廣大村民共同參與的協(xié)同治理格局?！皡f(xié)同治理，是指為了實(shí)現(xiàn)共同目的或完成同一項(xiàng)任務(wù)，由系統(tǒng)中的‘序參量’引領(lǐng)其余變量相互協(xié)調(diào)與合作，形成合力從而推進(jìn)共同事務(wù)的一種行為模式?！雹倮顫h卿.協(xié)同治理理論探析[J].社會(huì)經(jīng)緯，2014（01）.農(nóng)村公共設(shè)施治理，是指包括政府在內(nèi)的涉及農(nóng)村公共設(shè)施使用或受益的多元主體，為提高公共設(shè)施的使用效率和延長其使用壽命，依據(jù)一定的原則和職責(zé)義務(wù)，就公共設(shè)施建設(shè)使用的全過程所進(jìn)行的監(jiān)督落實(shí)、合理利用與維護(hù)保養(yǎng)。②鐘小林.農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型及策略選擇探析[J].江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2019（06）.目前，農(nóng)村實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的生產(chǎn)方式，農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)具有較大的分散性、自利性和自發(fā)性特點(diǎn)，決定了農(nóng)村公共設(shè)施治理在堅(jiān)持多元主體協(xié)作行動(dòng)的同時(shí)，還必須突出政府的核心地位和充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。正是以政府為核心的存在，多元協(xié)同治理才得以維系和運(yùn)轉(zhuǎn)。明晰政府在農(nóng)村公共設(shè)施多元主體治理體系中的角色定位，既有利于政府履行其職責(zé)使命，又能夠維系多元主體治理體系的有效運(yùn)行，充分激發(fā)其他主體的活力，促進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施治理的實(shí)現(xiàn)。

一、政府是農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理的組織者

農(nóng)村公共設(shè)施是公共物品，具有明顯的公共性、公益性和服務(wù)性的屬性，屬于政府建設(shè)與管治的范疇。推進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施治理必然是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)和功能。自農(nóng)村改革以來，隨著農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)的變遷與調(diào)整，催生了多元化的利益主體。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)村生活的改善，多元利益主體自然懂得公共設(shè)施的基礎(chǔ)地位，必然參與農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)與治理。近年來，隨著公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬性的多樣化發(fā)展，農(nóng)村公共設(shè)施出現(xiàn)了基層政府、自治組織（村委會(huì)）、公益組織、企事業(yè)組織和廣大村民共建共治的狀態(tài)。為了發(fā)揮多元利益主體在農(nóng)村公共設(shè)施治理過程中的整體協(xié)同作用，作為公共權(quán)力的行使者和公共利益的促進(jìn)者，政府就必須扮演組織領(lǐng)導(dǎo)者的角色，履行構(gòu)建協(xié)同治理體系的職能。

（一）構(gòu)建農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理體系

在我國農(nóng)村，盡管多元利益主體參與農(nóng)村公共設(shè)施治理，但由于所處地位和各自利益訴求不同，不同的利益主體扮演著不同的角色，發(fā)揮著各自不同的作用和優(yōu)勢。在農(nóng)村公共設(shè)施治理過程中，村民是公共設(shè)施的直接使用人和受益者，構(gòu)成農(nóng)村公共設(shè)施治理的最大群體，處于主體地位并發(fā)揮作用。但由于農(nóng)村分散的生產(chǎn)方式，使得廣大村民需要有效的組織和動(dòng)員，才能發(fā)揮其自身的優(yōu)勢。一些民間組織和社會(huì)公益組織雖然具有一定地參與和組織農(nóng)村公共設(shè)施治理的功能，但它們更多是從監(jiān)督與公益志愿方面對公共設(shè)施進(jìn)行管護(hù)，對農(nóng)村公共設(shè)施治理的作用有限，只能起到很好的輔助作用。一些參與農(nóng)村農(nóng)業(yè)建設(shè)與發(fā)展的企業(yè)，更多是出于追逐利益的需要，通過一定的資金幫助扶持促進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)?！按鍍晌笔寝r(nóng)村社會(huì)的重要組織和村民參與治理的主要陣地，能夠有效組織村民開展公共設(shè)施治理活動(dòng)，但“村兩委”畢竟地位和影響力不足，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，掌握的公共資源有限，無法有效引領(lǐng)社會(huì)企業(yè)和公益組織參與公共設(shè)施的協(xié)同治理。①奉海春，孔德斌.農(nóng)村公共設(shè)施基層管理模式的構(gòu)建[J].行政論壇，2013（02）.由此可見，組建和構(gòu)筑農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理體系，只有政府才具有構(gòu)建農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理體系的能力，主要原因如下：

首先，農(nóng)村公共設(shè)施的公共性和非營利性，決定了社會(huì)企業(yè)不愿意完全投入公共設(shè)施的建設(shè)與治理。其次，由于農(nóng)村公共設(shè)施投入資金巨大、建設(shè)周期長、運(yùn)營成本高的特點(diǎn)，決定了社會(huì)企業(yè)或組織難以實(shí)現(xiàn)對公共設(shè)施的投入建設(shè)與治理，只能有限地參與。再次，農(nóng)村公共設(shè)施的公共性和公益性，決定了政府應(yīng)盡的職責(zé)和功能，需要政府出面舉辦農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)與治理。最后，政府擁有公共權(quán)力，能夠整合社會(huì)各種資源，能夠推動(dòng)農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理體系的形成。因此，在農(nóng)村公共設(shè)施治理中，政府必須突出自身的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)力，構(gòu)筑“以廣大村民為主體，依托‘農(nóng)村兩委’的集體領(lǐng)導(dǎo)，各參與主體分工合作，各司其職，上下聯(lián)動(dòng)，齊抓共管”的農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理體系。

（二）制定農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理規(guī)則

農(nóng)村公共設(shè)施的公共性，決定了政府在公共設(shè)施治理中的核心地位和主導(dǎo)作用。然而，由于政府資源的有限性、農(nóng)村公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬性的混合性以及參與主體的多元性，又使得政府不能大包大攬公共設(shè)施的治理，必須動(dòng)員和激勵(lì)社會(huì)力量共同參與，形成多元主體協(xié)同治理的局面。農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理，要從根本上制定或確立一系列的產(chǎn)權(quán)制度和各參與主體的相關(guān)行為規(guī)范和準(zhǔn)則，明確各自的職責(zé)范圍和分工協(xié)作，以便使農(nóng)村公共設(shè)施治理體系協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。這是因?yàn)椋?/p>

首先，政府是公共利益的代表，擁有公共權(quán)力，具有制定公共設(shè)施治理行為規(guī)范的職權(quán)，其制定的規(guī)則依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，可以為農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理提供法治保障。其次，規(guī)則具有確定性、公開性和強(qiáng)制性，能夠明確賦予各參與主體的職責(zé)和義務(wù)，做到“自己的事自己管”，實(shí)現(xiàn)參與治理主體的責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，充分體現(xiàn)出“誰受益、誰負(fù)責(zé)”的農(nóng)村公共設(shè)施治理的基本原則。再次，通過規(guī)則可以劃分各類公共設(shè)施治理的權(quán)益邊界，讓各參與主體能夠?qū)r(nóng)村公共設(shè)施的治理做到有制可循和有據(jù)可依，避免出現(xiàn)“要管的沒人管，不要管的爭著管”的混亂尷尬局面，增強(qiáng)村民的責(zé)任觀念和主人翁意識。①豐景春，李娟.江蘇省新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理與維護(hù)研究[J].水利經(jīng)濟(jì)，2009（06）.最后，政府通過規(guī)則能夠明確評價(jià)機(jī)制和獎(jiǎng)懲原則，確保農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理行為得以存續(xù)。通過考核評價(jià)體系，對履行公共設(shè)施協(xié)同治理不力的人員或組織，采取適當(dāng)?shù)牧P款、通報(bào)批評和強(qiáng)制執(zhí)行等手段進(jìn)行懲戒與教育，而對于那些主動(dòng)承擔(dān)治理責(zé)任、積極履行治理職能的公民或組織，給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和精神的獎(jiǎng)勵(lì)，以此來激勵(lì)和引導(dǎo)多元參與主體圍繞提高農(nóng)村公共設(shè)施的利用效能而彼此合作與協(xié)同。

（三）調(diào)控農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理行為

農(nóng)村公共設(shè)施的多樣性和涉及利益主體的多元性，決定了其協(xié)同治理的系統(tǒng)性要求。要維護(hù)農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須強(qiáng)化政府的協(xié)調(diào)控制功能。

首先，從農(nóng)村公共設(shè)施的離散性分布特點(diǎn)看，“農(nóng)村公共設(shè)施種類繁雜，地域分布廣，層次結(jié)構(gòu)多”②鐘小林.農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型及策略選擇探析[J].江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2019（06）.，彼此之間相互關(guān)聯(lián)、互為依托、相互作用，客觀上要求各類公共設(shè)施治理之間相互配合、相互協(xié)調(diào)、彼此促進(jìn)。這就需要政府充分發(fā)揮自身的職能優(yōu)勢，以公共行政和公共資源的方式，統(tǒng)一制訂治理規(guī)劃，完善治理的協(xié)調(diào)控制機(jī)制，優(yōu)化治理的協(xié)調(diào)控制方案。其次，就農(nóng)村公共設(shè)施治理的主體而言，基層組織、村民群眾、社會(huì)團(tuán)體、公司企業(yè)等都是農(nóng)村公共設(shè)施治理的重要參與主體，因各自的社會(huì)地位、利益訴求、角色定位和參與程度均存在明顯差異，決定了他們參與農(nóng)村公共設(shè)施的行為模式各不相同，甚至出現(xiàn)相互牽制、彼此摩擦的現(xiàn)象。因此，政府應(yīng)積極主導(dǎo)農(nóng)村公共設(shè)施治理，理順各方參與主體的治理行為，創(chuàng)新協(xié)同治理體制機(jī)制，并強(qiáng)化有效的監(jiān)督控制，以保證公共設(shè)施治理達(dá)到理想的效果。最后，從公共設(shè)施治理資金的來源看，也離不開政府的協(xié)調(diào)和控制。農(nóng)村公共設(shè)施盡管具有公共性和公益性的特點(diǎn)，但也是一個(gè)收入與產(chǎn)出的過程，其建設(shè)和維護(hù)的資金以政府公共投入為主，社會(huì)各方資金參與為輔。社會(huì)捐贈(zèng)、村民籌集、公司幫扶和金融機(jī)構(gòu)融資等成為農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)與管護(hù)的資金來源的重要形式。在多重資金來源的情況下，政府既要監(jiān)管國有資產(chǎn)的使用與保存，又要協(xié)調(diào)其他資產(chǎn)的規(guī)劃與合理使用。政府應(yīng)明確產(chǎn)權(quán)制度，協(xié)調(diào)各方利益，從而合理正確地規(guī)劃好每一筆資金的使用，實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施的有效管護(hù)，確保“公共設(shè)施建完后有人管、壞了有人修”，發(fā)揮農(nóng)村公共設(shè)施長久的效益。

二、政府是農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新的推動(dòng)者

協(xié)同治理，需要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)同治理機(jī)制。國家發(fā)展改革委員會(huì)與財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見》指出，管護(hù)機(jī)制不活是當(dāng)前我國農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)不到位的突出問題。我國大多數(shù)農(nóng)村現(xiàn)行的公共設(shè)施治理機(jī)制缺失缺位，僵化而缺乏活力，直接制約了農(nóng)村公共設(shè)施治理效果。①唐仁敏.推進(jìn)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)運(yùn)行機(jī)制[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2019（12）.可見，政府肩負(fù)著促進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施治理機(jī)制創(chuàng)新的責(zé)任與使命。

（一）履行行政確認(rèn)職能，依公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)性質(zhì)創(chuàng)設(shè)治理機(jī)制

農(nóng)村改革催生了農(nóng)村多種經(jīng)濟(jì)形式，形成了以集體所有制為基礎(chǔ)的多種所有制并存的局面。農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的多元參與以及多種經(jīng)濟(jì)成分的存在，導(dǎo)致了其產(chǎn)權(quán)關(guān)系的交叉與重疊。而產(chǎn)權(quán)界定的不明確，致使農(nóng)村公共設(shè)施治理主體之間分工不明、職責(zé)不清，管理體制存在漏洞與錯(cuò)位，嚴(yán)重地牽絆了治理機(jī)制的整合與創(chuàng)新。②沈建芳,姚華鋒.關(guān)于產(chǎn)權(quán)理論的研究綜述[J].沿海企業(yè)與科技，2005（05）.明確公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，成為農(nóng)村公共設(shè)施治理機(jī)制創(chuàng)新的前提。

一方面，政府應(yīng)加快農(nóng)村公共設(shè)施的全面普查與科學(xué)分類，通過行政確認(rèn)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，合理設(shè)立公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與歸屬，賦予相對主體權(quán)利與義務(wù)，明確其各自的職責(zé)范圍，為農(nóng)村公共設(shè)施治理機(jī)制創(chuàng)新提供條件。另一方面，政府應(yīng)鼓勵(lì)相應(yīng)主體依據(jù)公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，靈活創(chuàng)設(shè)治理機(jī)制。對于國家和集體投資而具有純公益性的公共設(shè)施，應(yīng)由政府承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，安排公共管護(hù)經(jīng)費(fèi)，組織專業(yè)管護(hù)隊(duì)伍。對于一些準(zhǔn)公益性的公共設(shè)施，則可以引進(jìn)市場主體和市場競爭機(jī)制，通過制度安排或技術(shù)設(shè)置，推行公私合作或公私合營的模式創(chuàng)新治理機(jī)制，提高公共設(shè)施治理效率。對于企業(yè)或村民自我籌建的小型公共基礎(chǔ)設(shè)施，也可以實(shí)行所有權(quán)與管護(hù)權(quán)的適當(dāng)分離，采取承包、租賃、拍賣、轉(zhuǎn)讓等形式實(shí)現(xiàn)有償管護(hù)，這不僅可以促進(jìn)公共設(shè)施的合理利用，而且能夠維持農(nóng)村公共設(shè)施的可持續(xù)治理。不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的公共設(shè)施，有不同形式的治理機(jī)制。盡管農(nóng)村公共設(shè)施治理形式多種多樣，但同屬地域范圍的公共設(shè)施，均具有為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的目的和宗旨，有共同的服務(wù)對象和共同的參與主體，在其具體制度安排上，應(yīng)相互配套和彼此兼容，共同提高公共設(shè)施協(xié)同治理效能。

（二）調(diào)整公共設(shè)施權(quán)利結(jié)構(gòu)，優(yōu)化協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新環(huán)境

機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是制度的變遷過程。制度變遷理論認(rèn)為，一種制度的運(yùn)行容易形成固有的行為模式，出現(xiàn)制度的“鎖定”，從而使得有效的制度難以進(jìn)入，無效的制度卻仍在運(yùn)行。要進(jìn)行制度創(chuàng)新，就必須打破制度的“鎖定”。固化的農(nóng)村社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)和僵化的管理體制，使創(chuàng)新農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)調(diào)治理機(jī)制缺乏活力，新的制度安排得不到認(rèn)可與推進(jìn)。

要破除農(nóng)村公共設(shè)施治理機(jī)制創(chuàng)新的障礙，政府必須切實(shí)做好以下幾個(gè)方面的工作：一是要深化行政體制改革，簡政放權(quán)，以破除體制性的束縛，賦予各參與主體在公共設(shè)施治理上更多的權(quán)利，擁有更強(qiáng)的自主性，才能激發(fā)人們的創(chuàng)造潛能和創(chuàng)新活力。二是要理順農(nóng)村公共設(shè)施治理主體的利益關(guān)系，為機(jī)制創(chuàng)新破除不正當(dāng)利益關(guān)系的障礙。農(nóng)村公共設(shè)施治理主體“包括各級政府、事業(yè)單位、各種所有制企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、村集體、農(nóng)戶以及其他單位和個(gè)人”③黃紅華.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理研究[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（04）.，他們有各自的職責(zé)和利益訴求，在公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)與受益上形成交錯(cuò)重疊的關(guān)系。政府應(yīng)針對具體公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)與受益關(guān)系，以適當(dāng)?shù)睦骝?qū)動(dòng)協(xié)同各參與主體的治理行為，創(chuàng)新公共設(shè)施協(xié)同治理的制度安排。三是消解公共設(shè)施治理主體意識觀念上的剛性，激發(fā)他們共享協(xié)同意愿和創(chuàng)新活力。由于社會(huì)角色和利益訴求的差異，形成了多元農(nóng)村公共設(shè)施治理主體各自的行為模式和價(jià)值觀念，容易產(chǎn)生思想觀念的固化與剛性，阻礙彼此之間的開放與協(xié)同。因此，政府應(yīng)促進(jìn)形成共同的利益基礎(chǔ)，加強(qiáng)意識形態(tài)的建設(shè)與灌輸，以自信開放包容的姿態(tài)打破陳舊思想的藩籬，以改革合作共享的精神創(chuàng)新農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理體制機(jī)制。四是政府應(yīng)充分認(rèn)識市場配置資源的決定性作用，借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)轉(zhuǎn)變管理方法和手段，鼓勵(lì)參與主體積極探索“市場+公共設(shè)施治理”“互聯(lián)網(wǎng)+公共設(shè)施治理”的新模式。

（三）政府整合公共設(shè)施治理力量，增添協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新動(dòng)力

農(nóng)村公共設(shè)施屬于公共物品，具有公共性和公益性，決定了政府應(yīng)通過相應(yīng)的政策措施，整合各種社會(huì)力量參與公共設(shè)施治理，激發(fā)他們的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新動(dòng)力。一是在符合地方法規(guī)及地區(qū)規(guī)劃管理的前提下，政府可以鼓勵(lì)企業(yè)或個(gè)人投資建設(shè)農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施并實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我管理，并從政策上給予支持，使其在管護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新上擁有更大的自主性。二是針對農(nóng)村公共設(shè)施的不同類型和分布特點(diǎn)，政府可以采取承包、租賃、拍賣等形式，鼓勵(lì)村民承包公共設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行商業(yè)管護(hù)，實(shí)行企業(yè)化管理和商業(yè)化運(yùn)作，并從財(cái)政撥款、幫助融資等方面給予支持，為推動(dòng)治理機(jī)制創(chuàng)新提供可能。三是政府可以培育民間組織和協(xié)會(huì)，健全農(nóng)村民間組織章程，鼓勵(lì)農(nóng)民群眾參加農(nóng)村各級各類協(xié)會(huì)或組織，引領(lǐng)農(nóng)村民間組織參與農(nóng)村公共設(shè)施治理，依托民間組織的橋梁紐帶機(jī)制，形成“以協(xié)會(huì)為中心，村民自愿參與”的農(nóng)村公共設(shè)施治理新格局。四是政府可以引導(dǎo)農(nóng)村老干部、老黨員、老退伍軍人、老教師等政治素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)的特定人群，為農(nóng)村公共設(shè)施治理建言獻(xiàn)策，并組織他們形成志愿服務(wù)隊(duì)和義務(wù)監(jiān)督小組，強(qiáng)化農(nóng)村公共設(shè)施的監(jiān)管職能，創(chuàng)新農(nóng)村公共設(shè)施的監(jiān)管機(jī)制。

（四）強(qiáng)化公共服務(wù)職能，為協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新提供幫扶

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下，提供公共服務(wù)是政府的重要職能，也是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理機(jī)制的創(chuàng)新，主要來源于農(nóng)民群眾的智慧與實(shí)踐，同時(shí)也離不開政府必要的服務(wù)與扶持。

一是思想觀念幫扶。政府要尊重群眾的主體地位和群眾的首創(chuàng)精神，相信群眾的創(chuàng)新智慧和創(chuàng)新能力，使廣大農(nóng)民群眾充分認(rèn)識公共設(shè)施協(xié)同治理的重要意義，破除他們的小農(nóng)意識和狹隘觀念，幫助他們樹立協(xié)同互助理念，培育創(chuàng)新意識。二是政策法規(guī)幫扶。政府應(yīng)出臺政策法規(guī)，準(zhǔn)許參與農(nóng)村公共設(shè)施治理機(jī)制創(chuàng)新的農(nóng)民擁有更多的自主權(quán)和活動(dòng)空間，并通過轉(zhuǎn)移支付、貼息融資或減免稅費(fèi)的行政手段，解決他們機(jī)制創(chuàng)新過程中的資金不足，給予他們一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，為他們的創(chuàng)新創(chuàng)造條件。三是技術(shù)信息幫扶。在農(nóng)村公共設(shè)施治理實(shí)踐中，基層政府應(yīng)幫助農(nóng)民群眾發(fā)現(xiàn)問題和分析矛盾，以機(jī)制創(chuàng)新的方式解決問題，消解農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理之困局。當(dāng)參與主體在公共設(shè)施治理機(jī)制創(chuàng)新中遇到技術(shù)難關(guān)或體制障礙，基層政府可以邀請專家進(jìn)行理論指導(dǎo)、信息提供或釋疑解惑，也可以在技術(shù)上與專家進(jìn)行合作，以破解公共設(shè)施治理中的技術(shù)障礙。四是公共服務(wù)幫扶。對農(nóng)村公共設(shè)施治理新機(jī)制，政府組織人員進(jìn)行檢驗(yàn)、考核和評估，對有效的機(jī)制進(jìn)行確認(rèn)、保護(hù)與推廣。對不懂知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的農(nóng)民，政府提供知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的公益服務(wù)，在專利申請方面給予必要的支持。

三、政府是農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理的宣傳教育者

農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理，不僅需要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)同治理機(jī)制，更離不開協(xié)同文化的支撐。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對落后，導(dǎo)致農(nóng)村公共文化建設(shè)和農(nóng)民教育相對滯后，廣大農(nóng)民群眾的思想文化水平遠(yuǎn)跟不上公共設(shè)施協(xié)同治理的需要。農(nóng)民群眾普遍存在的公共意識缺乏、參與意識不足、思想觀念陳舊、服務(wù)意識薄弱、改革與協(xié)作精神欠缺、知識技能貧乏等問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理的推進(jìn)。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)和開展農(nóng)民教育，著力提高農(nóng)民群眾的思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)，為農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理提供智力支撐和精神動(dòng)力。

（一）組建農(nóng)村公共設(shè)施的宣傳教育機(jī)構(gòu)，形成協(xié)同宣講教育體系

強(qiáng)化農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理，首先要做好公共設(shè)施的宣傳教育工作，使廣大參與主體充分認(rèn)識到公共設(shè)施的重要性，掌握必要的使用及管理的基本知識和技能。做好宣傳教育工作的關(guān)鍵在于組建宣傳教育機(jī)構(gòu)和培育宣傳教育人員。一是縣、鄉(xiāng)兩級政府要制訂農(nóng)村公共文化建設(shè)規(guī)劃和總體綱要，將農(nóng)村公共設(shè)施的宣傳教育納入文化建設(shè)的總體要求之中，切實(shí)摒棄“重建設(shè)，輕管理”的傳統(tǒng)思想和作風(fēng)，把農(nóng)村公共設(shè)施的管護(hù)與建設(shè)、管護(hù)與宣傳教育擺在同等重要的位置上，實(shí)現(xiàn)建管與宣傳教育并重，同步安排建管與宣傳教育的協(xié)同部署。①房桂芳，董禮剛.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理存在問題的制度分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（01）.二是構(gòu)筑以基層政府為主體，農(nóng)村村委會(huì)、民間組織和專業(yè)管護(hù)隊(duì)伍協(xié)同參與的宣傳教育組織機(jī)構(gòu)，明確宣傳教育的職責(zé)，設(shè)立協(xié)同宣傳教育機(jī)制，落實(shí)協(xié)同宣傳教育的方法與途徑。三是可以通過聘任、兼職和志愿等形式招募擴(kuò)充公共設(shè)施宣傳教育人員，加強(qiáng)農(nóng)村公共設(shè)施宣傳教育隊(duì)伍協(xié)同建設(shè)，定期開展專業(yè)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)以提高宣傳教育的能力，多渠道吸納社會(huì)志愿人員和退休老干部、老教師、老黨員加入到宣傳教育隊(duì)伍中來，形成農(nóng)村公共設(shè)施宣傳教育的多層次協(xié)同體系。四是鼓勵(lì)廣大農(nóng)民群眾不僅自覺接受公共設(shè)施的使用方法和技能的傳授，而且開展自我學(xué)習(xí)與教育，形成互幫互助的協(xié)同學(xué)習(xí)教育體制，為農(nóng)村公共設(shè)施的協(xié)同治理提供良好的思想文化基礎(chǔ)。

（二）依據(jù)農(nóng)村公共設(shè)施的性質(zhì)與特點(diǎn)，落實(shí)協(xié)同宣傳教育行動(dòng)

一是推進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施依法治理進(jìn)程，大力做好農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)與治理的相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)同宣傳教育，學(xué)習(xí)相關(guān)的法律條文及規(guī)章，強(qiáng)化村民法治觀念與法治行為的協(xié)同一致，明確相關(guān)責(zé)任主體權(quán)利與義務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建農(nóng)村公共設(shè)施治理有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究的協(xié)同執(zhí)法體系。二是向廣大村民宣講公共設(shè)施的公益性質(zhì)與基礎(chǔ)作用，使他們充分認(rèn)識公共設(shè)施的重要意義，激發(fā)他們愛護(hù)公共設(shè)施的熱情，自愿自發(fā)地參與公共設(shè)施的管護(hù)。②李紅鋼.加強(qiáng)貴陽農(nóng)村公共設(shè)施管理與維護(hù)的思考[J].貴陽市委黨校學(xué)報(bào)，2009（06）.通過公共設(shè)施工作原理和服務(wù)機(jī)制的實(shí)踐與教育，幫助一些村民逐漸擺脫存在的小農(nóng)意識和狹隘觀念，培育他們的公共精神和互助合作意識，為協(xié)同治理提供必要的心理基礎(chǔ)。三是通過專業(yè)人員向廣大村民協(xié)同傳授公共設(shè)施的使用技能和正確的方法，使他們能夠科學(xué)合理地使用公共設(shè)施，減少公共設(shè)施的破壞與損耗，提高公共設(shè)施的使用效率和使用壽命。四是組織人員編制或匯編一整套簡明扼要、通俗易懂的農(nóng)村公共設(shè)施使用手冊和管護(hù)指南，以免費(fèi)或低價(jià)的形式派送到農(nóng)戶手中，使廣大農(nóng)民群眾能夠利用農(nóng)閑時(shí)間開展自我學(xué)習(xí)、相互學(xué)習(xí)和相互討論，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施宣傳教育活動(dòng)的常態(tài)化和規(guī)范化。

（三）鼓勵(lì)采用協(xié)同形式，增進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施宣傳教育的協(xié)同效果

首先，基層政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況和公共設(shè)施的基本布局，建立農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)與教育相融合的示范基地，形成融宣教與管護(hù)為一體的新模式，以宣傳教育為公共設(shè)施管護(hù)提供智力支持和精神動(dòng)力，在管護(hù)過程中推廣普及公共設(shè)施的使用方法和技能。通過示范基地的輻射和帶動(dòng)作用，不僅可將各種各類公共設(shè)施協(xié)同納入宣傳教育體系，而且能夠促使區(qū)域之間的公共設(shè)施宣傳教育連接成片，形成規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效能。其次，依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，開辟多渠道的農(nóng)村公共設(shè)施宣傳教育途徑，協(xié)同抓好線上和線下宣傳教育。線下針對農(nóng)戶使用過程中存在問題的排解，管護(hù)人員直接講解傳授相關(guān)公共設(shè)施的使用技能和方法；線上通過政府網(wǎng)頁、微信公眾號等信息平臺及時(shí)發(fā)布推送相關(guān)公共設(shè)施的使用方法和管護(hù)法律法規(guī)等。再次，利用公開的公共宣傳欄、大眾活動(dòng)的公共場所，制作和張貼有關(guān)公共設(shè)施管護(hù)知識的各種宣傳標(biāo)語標(biāo)牌，協(xié)同營造一種濃厚的保護(hù)公共設(shè)施的氛圍，使得公眾在潛移默化之中自覺或者不自覺參與到公共設(shè)施的管護(hù)之中來。最后，進(jìn)行工作總結(jié)與表彰，形成協(xié)同的評價(jià)體系。對在公共設(shè)施宣傳教育中有突出貢獻(xiàn)的單位與個(gè)人，給予榮譽(yù)稱號和一定的物質(zhì)鼓勵(lì)，并在融媒體平臺進(jìn)行公開的表揚(yáng)與宣傳。通過鼓勵(lì)先進(jìn)和典型，為農(nóng)村公共設(shè)施的協(xié)同宣傳教育營造良好的社會(huì)環(huán)境。

四、政府是農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理資金的統(tǒng)籌監(jiān)管者

農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理，離不開資金的協(xié)同配置與監(jiān)管。目前，資金短缺是農(nóng)村公共設(shè)施治理面臨的突出問題。而我國村級集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，“空殼村”“負(fù)債村”現(xiàn)象比較突出，無法提供農(nóng)村公共設(shè)施治理所需的巨額費(fèi)用。①吳清華，馮中朝.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給與管護(hù)的國際經(jīng)驗(yàn)及其啟示[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（04）.因此，政府不僅要加大農(nóng)村公共設(shè)施治理的投入，而且要通過多種渠道籌措資金，合理調(diào)度配置資源，以確保公共設(shè)施協(xié)同治理的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（一）制定財(cái)經(jīng)制度，協(xié)同農(nóng)村公共設(shè)施治理資金的使用過程

針對農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)多種渠道來源、多種性質(zhì)并生共存的局面，應(yīng)加快設(shè)立資金統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，形成有效的農(nóng)村公共設(shè)施財(cái)務(wù)管理體系。首先，根據(jù)農(nóng)村公共設(shè)施的性質(zhì)與特點(diǎn)，設(shè)立財(cái)務(wù)管理部門和管理機(jī)制，明確財(cái)務(wù)管理過程，合理劃分財(cái)務(wù)職責(zé)。其次，收集整理各類農(nóng)村公共設(shè)施的使用情況，匯集各類公共設(shè)施治理的所需費(fèi)用，制定和優(yōu)化公共設(shè)施財(cái)務(wù)管理方案，盡量避免重復(fù)交叉施工，減少重疊管護(hù)，實(shí)現(xiàn)各類公共設(shè)施治理資源的開放與共享，充分發(fā)揮資源的整體治理效應(yīng)。再次，通過匯集各類性質(zhì)的公共設(shè)施治理資金，推行專業(yè)化、市場化的治理模式，優(yōu)化配置各類公共設(shè)施治理資源，重點(diǎn)解決治理過程中的突出問題和主要矛盾，提高公共設(shè)施治理資金的使用效率。最后，完善農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度，嚴(yán)格財(cái)務(wù)過程考核和強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅處理違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的組織和個(gè)人，遏制治理經(jīng)費(fèi)的貪污浪費(fèi)和不合理使用。

（二）加大公共財(cái)政投入，引領(lǐng)多元資本參與公共設(shè)施協(xié)同治理

作為國家公共利益的代表，政府是農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)與管護(hù)資金的決定性投資主體。以公共財(cái)政投入為主決定了村公共設(shè)施發(fā)展的基本方向，而且為引領(lǐng)多元社會(huì)資本參與農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理創(chuàng)造了條件。第一，政府可以通過加大農(nóng)村公共設(shè)施的投入，以購買或轉(zhuǎn)移支付的形式，引導(dǎo)吸納社會(huì)企業(yè)以一定的資金和技術(shù)優(yōu)勢參與到農(nóng)村公共設(shè)施治理中來，從而增加公共設(shè)施建設(shè)資金總量，提升其建設(shè)和管護(hù)的技術(shù)水平。第二，政府可以通過政府貼息或優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與并支持農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)的融資與借貸，共同擔(dān)負(fù)起農(nóng)村公共設(shè)施治理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。①辛惠琴.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施治理機(jī)制與多元化融資途徑[J].江蘇商論，2009（04）.第三，政府可以通過搭建公共平臺和提供公共服務(wù)，引進(jìn)企業(yè)、公司等市場主體與農(nóng)戶開展經(jīng)濟(jì)合作，以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)收益而促使他們共同參與農(nóng)村公共設(shè)施治理，拓展農(nóng)村公共設(shè)施治理的投資渠道。第四，政府可以完善社會(huì)捐助體制，鼓勵(lì)社會(huì)公益組織或愛心人士捐助農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)與治理，強(qiáng)化捐助資金的合理使用與監(jiān)管。第五，按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，政府可以通過一定的制度或技術(shù)安排向受益群體收取一定的費(fèi)用來籌集治理資金，以用于公共設(shè)施的日常維護(hù)。也可以將一些經(jīng)營權(quán)明顯的設(shè)施，通過承包、租賃、拍賣、轉(zhuǎn)讓等方式獲取一定的收益，作為農(nóng)村公共設(shè)施治理資金的來源。

（三）促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固農(nóng)村公共設(shè)施協(xié)同治理的資金基礎(chǔ)

農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)與治理資金來源，從根本上還得依托產(chǎn)業(yè)興旺和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施的內(nèi)生性增長，即農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展既需公共設(shè)施的支撐，又為公共設(shè)施提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。第一，政府應(yīng)大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，將農(nóng)村公共設(shè)施治理納入鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵發(fā)展與公共設(shè)施協(xié)同治理的有機(jī)融合，制定產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)村公共設(shè)施的升級換代，壯大農(nóng)村公共設(shè)施治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第二，政府應(yīng)積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織大力發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，搞好農(nóng)村集體的提留與統(tǒng)籌，設(shè)立農(nóng)村公共設(shè)施治理基金，為農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)提供根本性的來源。第三，各級政府還應(yīng)推動(dòng)農(nóng)戶種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)科技興農(nóng)惠農(nóng)，切實(shí)提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使廣大農(nóng)民群眾通過多種形式直接或間接投資農(nóng)村公共設(shè)施的興建與治理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施所有權(quán)益主體的一致性。第四，政府應(yīng)制定產(chǎn)業(yè)政策和幫扶計(jì)劃，促進(jìn)公共設(shè)施治理資金合理使用，拓寬公共設(shè)施協(xié)同治理資金來源。政府可以利用政府信用，以財(cái)政擔(dān)保、兜底等形式通過向國家開發(fā)銀行、國內(nèi)商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或公共設(shè)施特定優(yōu)勢項(xiàng)目開設(shè)政策扶持融資渠道，幫助其信貸融資，助推產(chǎn)業(yè)興旺，也使農(nóng)村公共設(shè)施持續(xù)投資興建和管護(hù)經(jīng)營。②柴盈，曾云敏.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長效供給制度創(chuàng)新[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（04）.第五，政府還可以統(tǒng)籌設(shè)立縣級農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)專項(xiàng)資金制度，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式，獎(jiǎng)勵(lì)公共設(shè)施治理先進(jìn)單位和個(gè)人，引導(dǎo)他們采用新技術(shù)新方法提升公共設(shè)施治理水平，實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施治理資金的開源節(jié)流，提高公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)的使用效率。