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    煙臺(tái)市自然保護(hù)地整合優(yōu)化背景下風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展探討

    2021-11-27 06:19:44劉瑞珍李玉春遲宗欽
    現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究 2021年11期
    關(guān)鍵詞:昆崳山長島人文景觀

    劉瑞珍,李玉春,遲宗欽

    (煙臺(tái)市森林資源監(jiān)測保護(hù)服務(wù)中心 山東,煙臺(tái) 264001)

    自然保護(hù)地的整合優(yōu)化,是推進(jìn)建設(shè)自然保護(hù)地體系的重要步驟,能夠科學(xué)合理解決布局不合理、交叉重疊、突出歷史遺留問題[1]。2020年,煙臺(tái)市全面開展自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作,但未將風(fēng)景名勝區(qū)納入整合優(yōu)化范圍,隨著保護(hù)管理規(guī)范化開展,亟需正確認(rèn)識歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)問題的影響,并尋求科學(xué)措施予以解決。

    1 風(fēng)景名勝區(qū)概況

    煙臺(tái)市位于山東省膠東半島東北部,渤海灣南岸?,F(xiàn)建有風(fēng)景名勝區(qū)2處,總面積為4913公頃。包括膠東半島海濱國家級風(fēng)景名勝區(qū),1988年建為國家級,總面積4187公頃,威海市部分面積369公頃,位于成山頭和劉公島兩片區(qū),煙臺(tái)市部分面積3818公頃,位于蓬萊區(qū)、長島綜合試驗(yàn)示范區(qū)的長山島、黑山島和廟島等島嶼,以海島、海蝕地貌等自然景觀為風(fēng)景特征,以仙境文化、海防文化等人文景觀為內(nèi)涵,多功能為一體的海濱型風(fēng)景名勝區(qū);昆崳山省級風(fēng)景名勝區(qū),建于1998年,總面積726公頃,位于昆崳山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi),有眾多的古跡遺址、特色自然景觀等,人文景觀與自然景觀融為一體,體現(xiàn)出昆崳山悠久的歷史文化。

    2018年機(jī)構(gòu)改革后,將自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等定為自然保護(hù)地,歸口自然資源和林業(yè)部門管理,而風(fēng)景名勝區(qū)不同于其他類型自然保護(hù)地,是以突出的人文景觀、自然景觀等為保護(hù)對象,在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、打造城市名片方面作用顯著。如膠東半島海濱風(fēng)景名勝區(qū),既有位于蓬萊區(qū)的人文景觀,也有位于長島區(qū)和威海市的自然遺跡景觀,這對于威?!钊R—長島旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、相關(guān)保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游,起到極大促進(jìn)和帶動(dòng)作用。

    2 管理中存在的問題

    2.1 管理機(jī)構(gòu)不健全

    膠東半島海濱風(fēng)景名勝區(qū)至今未設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu),管理責(zé)任和權(quán)-力關(guān)系不清,造成管理不便,同時(shí)未配備專職工作人員,不能正常開展各項(xiàng)工作。成山頭、劉公島、蓬萊區(qū)、長島區(qū)等景區(qū),均有獨(dú)立的經(jīng)營管理單位,但尚未形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,規(guī)劃、宣傳、管理、市場營銷等無法統(tǒng)一。

    2.2 交叉重疊嚴(yán)重

    兩處風(fēng)景名勝區(qū)分別與多個(gè)自然保護(hù)地交叉重疊,功能定位沖突,保護(hù)等級差別巨大,導(dǎo)致管理無法統(tǒng)一。其中,昆崳山名勝區(qū)與昆崳山國家級自然保護(hù)區(qū)、昆崳山國家森林公園高度交叉重疊,均在昆崳山保護(hù)區(qū)范圍內(nèi),重疊率100%;盡管設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)同屬于昆崳山保護(hù)區(qū)管委,但存在“一個(gè)地塊、多個(gè)牌子”的問題。膠東半島名勝區(qū)與長島國家級、廟島群島省級自然保護(hù)區(qū)、長島國家級森林公園、長島國家地質(zhì)公園等自然保護(hù)地高度重疊。

    2.3 規(guī)劃范圍不合理

    風(fēng)景名勝區(qū)在初期規(guī)劃時(shí),由于受當(dāng)時(shí)技術(shù)手段限制,規(guī)劃不夠科學(xué),造成土地權(quán)屬不清,將部分城市建成區(qū)、道路等基建設(shè)施劃入?yún)^(qū)內(nèi),并與城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃存在規(guī)劃利用沖突;膠東半島風(fēng)景區(qū)至今未報(bào)批總體規(guī)劃,還將部分沒有特殊遺跡的海域劃入?yún)^(qū)內(nèi),土地權(quán)屬與管理權(quán)限之間存在矛盾沖突。

    2.4 管理無法統(tǒng)一

    由于風(fēng)景名勝區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)是具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值比較集中的區(qū)域,可將人文景觀和自然景觀劃在范圍內(nèi),而地質(zhì)遺跡和風(fēng)景名勝區(qū)管理職責(zé)在自然資源和林業(yè)主管部門,文物設(shè)施等人文景觀由文化旅游或文物等部門管理;呈現(xiàn)出一個(gè)地域、多部門管理,管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,適用法律法規(guī)不同;同時(shí),交叉重疊部分又受到其他保護(hù)地管理限制,掣肘以后的規(guī)劃發(fā)展和規(guī)范化建設(shè)管理。

    2.5 資金緊缺,發(fā)展后勁不足

    風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)發(fā)展至今未納入財(cái)政預(yù)算,總體規(guī)劃難以落地,也導(dǎo)致科學(xué)研究不夠深入,制約了規(guī)范化建設(shè)以及景觀的科學(xué)保護(hù)與利用、可持續(xù)發(fā)展,影響風(fēng)景名勝區(qū)各項(xiàng)工作的有序開展。

    2.6 未列入保護(hù)地整合優(yōu)化范圍

    按照自然保護(hù)地整合優(yōu)化原則,原可通過整合、合并、優(yōu)化,有效解決存在與其他保護(hù)地交叉重疊、規(guī)范范圍不合理、多部門管理不統(tǒng)一等普遍問題,并在整合優(yōu)化預(yù)案獲批后規(guī)范設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。但實(shí)際工作中,風(fēng)景名勝區(qū)未被列入整合優(yōu)化總體設(shè)計(jì),導(dǎo)致未及時(shí)解決部分歷史遺留問題,從而對今后管理工作的開展形成障礙。

    3 對策及建議

    3.1 優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

    針對暫時(shí)無法有效解決普遍存在的問題,應(yīng)自上而下,出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施細(xì)則,例如,重新納入自然保護(hù)地整合優(yōu)化范圍,從根源上解決交叉重疊、多部門管理等問題。

    由于自然保護(hù)地將劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍,又不能與城市開發(fā)邊界相沖突,風(fēng)景名勝區(qū)作為集人文景觀和自然景觀為一體的特殊類型自然保護(hù)地,而人文景觀位于城市開發(fā)邊界內(nèi),自然景觀位于自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地范圍內(nèi),互相存在沖突,亟需通過立法或修法進(jìn)行解決。

    通過立法,比如自然保護(hù)地法,明確自然保護(hù)地和風(fēng)景名勝區(qū)的地位和關(guān)系,特別是涉及交叉重疊區(qū)域如何管理;再者進(jìn)行修法,如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》,將風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行分類分區(qū)管理,人文景觀交由文化旅游部門管理,地質(zhì)遺跡景觀交由自然資源或林業(yè)部門管理,涉海區(qū)域由海洋部門管理,基建等設(shè)施由城管部門管理,進(jìn)一步明確與風(fēng)景名勝區(qū)的定位。如風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)域范圍不變的情況下,在符合自然保護(hù)地分區(qū)管控要求和列入生態(tài)旅游規(guī)劃內(nèi)為前提,可由自然資源或林業(yè)、海洋、城管等部門,采取特許經(jīng)營的方式,委托經(jīng)營單位單獨(dú)經(jīng)營,并明確各自的職責(zé)、權(quán)限和收益分配等,實(shí)行經(jīng)營與管理脫鉤[2]。

    3.2 強(qiáng)化規(guī)劃管理

    規(guī)劃是順利開展工作的前提,是做好管理和發(fā)展的重要依據(jù)和手段,是有效處理保護(hù)和利用矛盾的重要途徑。要將旅游規(guī)劃納入總體規(guī)劃,并在多方考察的基礎(chǔ)上,適應(yīng)當(dāng)前新的發(fā)展形勢,及時(shí)編制或修編總體規(guī)劃,提出合理的功能布局和建設(shè)的具體指標(biāo)要求等,充分利用信息化技術(shù)確定邊界;同時(shí)各級主管部門要加強(qiáng)對規(guī)劃的技術(shù)指導(dǎo),嚴(yán)格審核把關(guān)。

    3.3 加強(qiáng)保護(hù),探索市場

    風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)是國家社會(huì)公益事業(yè),保護(hù)資源是最基本作用,其市場行為要以保護(hù)資源服務(wù),要明確未來發(fā)展方向,以區(qū)內(nèi)資源保護(hù)為主,加強(qiáng)資源保護(hù)等科學(xué)研究,滿足公眾需求,合理開發(fā)利用,平衡社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益,遵循科學(xué)規(guī)律,發(fā)展市場,有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

    3.4 培養(yǎng)隊(duì)伍,廣泛宣傳

    結(jié)合當(dāng)?shù)厝瞬乓M(jìn)政策,積極吸引人才,建立高效性、專業(yè)性管理人才隊(duì)伍。

    在公益屬性方面,需長期關(guān)注提高管理人員認(rèn)識和素質(zhì),特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為培訓(xùn)重點(diǎn),增強(qiáng)管理隊(duì)伍資源保護(hù)意識,重視科學(xué)研究、宣傳教育等方面的人力、物力、資金的投入,促進(jìn)有效保護(hù);在經(jīng)營發(fā)展方面,對一線工作人員進(jìn)行系統(tǒng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí),提高管理、經(jīng)營、保護(hù)等業(yè)務(wù)素質(zhì),進(jìn)而促進(jìn)資源保護(hù)、科學(xué)研究、經(jīng)營利用有機(jī)統(tǒng)一。

    在宣傳旅游景點(diǎn)的同時(shí),景區(qū)內(nèi)工作人員應(yīng)通過多種形式加強(qiáng)宣傳,在重要區(qū)域樹立愛護(hù)自然資源、保護(hù)環(huán)境標(biāo)識,特別是門票、門牌上,倡導(dǎo)文明生態(tài)游,有利于景區(qū)的經(jīng)營管理和提高游客保護(hù)環(huán)境意識。

    3.5 建立健全管理機(jī)構(gòu)

    依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)成立專門管理機(jī)構(gòu),內(nèi)部可設(shè)立市場拓展、保護(hù)管理、綜合、規(guī)劃監(jiān)測等科室,配備專職人員,以滿足各項(xiàng)事業(yè)的管理工作有序開展;各相關(guān)職能部門可建立聯(lián)席制度,加強(qiáng)協(xié)商和溝通,形成保護(hù)合力,妥善處理風(fēng)景名勝區(qū)和各自然保護(hù)地及旅游景區(qū)的矛盾,有利于景區(qū)旅游發(fā)展與保護(hù)管理工作的協(xié)調(diào)[3]。

    3.6 多方籌措資金

    風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)不僅是社會(huì)公益性事業(yè),也是一項(xiàng)重要的政府行為。應(yīng)積極爭取財(cái)政部門資金政策支持,將管理經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算,并在政策上給予傾斜或保障,包括生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。增加自養(yǎng)能力,出臺(tái)社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制,鼓勵(lì)吸引社會(huì)多方投入資金,以確保日常管護(hù)、科學(xué)研究、生態(tài)監(jiān)測等工作的順利開展。

    4 結(jié)語

    風(fēng)景名勝區(qū)是以突出的景觀價(jià)值區(qū)別于其他自然保護(hù)地,對其科學(xué)化建設(shè)管理,妥善解決歷史遺留問題,結(jié)合煙臺(tái)市特殊的地理位置及豐富的自然景觀和悠久的歷史文化底蘊(yùn),充分發(fā)揮其景觀美學(xué)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值,將會(huì)成為煙臺(tái)市生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方向,也是區(qū)域文化軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。

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