農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀、問題與對策建議
——以長樂區(qū)玉田鎮(zhèn)為例

吳曉凱

（福州外語外貿(mào)學院 福建，福州 350202）

習近平總書記十分重視中國社會保障事業(yè)的發(fā)展，在黨的十九大報告中，習近平把堅持在發(fā)展中保障和改善民生作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。長期以來，他把民生工作作為社會建設(shè)的重要任務(wù)，他指出，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的，必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，讓改革發(fā)展的成果惠及全體人民。做到幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感[1]。社會保障是民生工作中的重要環(huán)節(jié)，農(nóng)村地區(qū)的社會保障工作更是中國社會保障體系的重要組成部分，它關(guān)系到占總?cè)丝?0%的農(nóng)民目前或?qū)淼纳罘绞健⑸盍晳T和生活質(zhì)量。目前，我國農(nóng)村社會保障各個區(qū)域之間存在差異性及共通性。本文，以長樂區(qū)玉田鎮(zhèn)為例，調(diào)查并了解玉田鎮(zhèn)社會保障的現(xiàn)狀，研究其存在的問題，并從其現(xiàn)狀、問題出發(fā)，尋找更好完善農(nóng)村社會保障的對策建議。

1 我國社會保障制度的發(fā)展

社會保障制度是一個有著復雜內(nèi)容的系統(tǒng)工程，新中國成立以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，也推動了社會保障制度與之發(fā)展變化，按照不同時期的主要目標和重點工作劃分為建立階段、改革探索階段、全面發(fā)展和制度創(chuàng)新階段[2]。第一階段的社會保障制度主要是以勞動保險為主，時間跨度為1949年－1980年。從新中國成立后，政府在推進國民經(jīng)濟發(fā)展的同時，開始了社會保障體系的建設(shè)工作。第一階段的社會保障制度主要是與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)。在這期間，政府已經(jīng)初步建成了低水平的、覆蓋廣泛的、內(nèi)容細致的社會保障制度。計劃經(jīng)濟體制下，城鎮(zhèn)居民在衣、食、住、行、工作、教育等方面都有統(tǒng)一安排，相對來說城鎮(zhèn)職工保障制度比較健全和完善。而農(nóng)村保障水平較低，住房、教育、公共設(shè)施等存在缺失，僅局限于依靠集體經(jīng)濟得到最低限度的基本生活保障。這種在計劃經(jīng)濟體制下板塊分割的社會保障格局，讓全體的社會成員最大限度的參與，對當時的社會穩(wěn)定有積極的促進作用，同時也讓弱勢群體基本的生活得到了保障，是最適應(yīng)當時社會的發(fā)展的社會保障制度。第二階段的社會保障制度主要是以社會保險為重點進行改革探索，時間跨度為1980-2002年，從20世紀80年代以后到21世紀初，是我國以社會保險為重點的社會保障改革探索階段。我國社會保障制度由部分試點到廣泛實踐，覆蓋范圍不斷擴大，并且健全了我國的社會保障項目，逐步形成了政府主導、責任共擔的保障制度。這個時期，在改革開放的進程中，人們的思想觀念發(fā)生了巨大改變，社會保障觀念不斷變化。1979年停辦20多年的國內(nèi)保險業(yè)務(wù)開始復業(yè)后，保險行業(yè)得到不斷發(fā)展，人們從單純依賴政府、企業(yè)單位等逐漸轉(zhuǎn)化為責任分擔，最終形成了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會保障體系框架。第三階段主要是2002年以后。2002年，中共十六大提出“2020年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本社會保障”。在全面建成小康社會的重要任務(wù)中，農(nóng)村發(fā)展是具有重要意義。長期以來，我國的城市與農(nóng)村的發(fā)展存在較大差異，住房、教育、公共設(shè)施、就業(yè)環(huán)境等，城市都優(yōu)越于農(nóng)村，特別是在保障水平上，也存在很大差異。因此，在這一階段發(fā)展公平的、合理的、覆蓋面廣的社會保障制度被提升到了新的高度。全體的小康離不開城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同發(fā)展，社會發(fā)展的成果要讓更多的人分享。這一時期社會保障制度改革重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村居民，保障范圍不斷加大，保障水平也穩(wěn)步提升。當前，全面建成小康社會的目標已經(jīng)如期完成，立足于基本國情，我國已逐步建立起來了多元化、多樣化、多層次的，以滿足中國各類群體需求的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度框架[3]。

2 福建省長樂區(qū)玉田鎮(zhèn)社會保障現(xiàn)狀

玉田鎮(zhèn)位于長樂市西南部，地處閩侯、福清、長樂三縣（市）交界處，三面環(huán)山，低山丘陵地帶居多。全鎮(zhèn)面積54.5km2，山地面積8.4萬畝，林業(yè)用地面積4.4萬畝（其中有林地面積3.5萬畝），森林覆蓋率42%，屬于以糧林果菜為主的半山區(qū)內(nèi)陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)。轄11個行政村，通過福州市惠民網(wǎng)查閱長樂玉田2017年-2020年相關(guān)數(shù)據(jù)資料,結(jié)果顯示目前玉田鎮(zhèn)社會保障收入來源主要是有政府撥款的新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理中心、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險管理中心、人力資源和社會保障局以及長樂區(qū)殘疾人就業(yè)服務(wù)指導這五個模塊，2017-2020年共收入61.66萬元。支出的主要方向是幸福老人活動中心19.21萬元，幸福院建設(shè)88.83萬元，合計108.04萬元。

玉田鎮(zhèn)當前的社會保障主要來源是政府撥款，相對比長樂區(qū)經(jīng)濟實力比較雄厚的金峰鎮(zhèn)、江田鎮(zhèn)擁有較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，可以給農(nóng)村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。玉田鎮(zhèn)各村受制于該村莊的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，無法實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老，因此社會保障所要發(fā)揮的作用會比較大。對于社會保障的各方面也會更加關(guān)注。

在中國農(nóng)村，養(yǎng)老一直是一個重要的民生問題，從古至今，家庭養(yǎng)老一直是農(nóng)村養(yǎng)老的第一選擇。長樂尤重孝道，家庭養(yǎng)老有著豐厚的文化底蘊和歷史淵源，目前家庭養(yǎng)老仍是長樂養(yǎng)老的最主要形式。老有所養(yǎng)凝聚了中華民族千年來的優(yōu)良傳統(tǒng)，家庭養(yǎng)老的義務(wù)也得到了人們內(nèi)心的認同。在我國，土地是廣大農(nóng)民賴以生活、養(yǎng)老的基礎(chǔ)。由于玉田鎮(zhèn)是以糧林果菜為主的半山區(qū)內(nèi)陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此土地養(yǎng)老是玉田鎮(zhèn)農(nóng)村養(yǎng)老的形式之一。土地對農(nóng)民而言，既是生產(chǎn)資料，也是他們的基本生活資料來源。尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行，并在2005年取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民可以依靠土地轉(zhuǎn)租、入股等收入解決一部分生活來源。玉田鎮(zhèn)也不例外，很多村莊，農(nóng)民、老人把土地轉(zhuǎn)租、入股，就能夠解決基本生活問題。在中國現(xiàn)有的生活水平之下，可以用土地保障老人最基本的生活。因此可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)，也是農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老的主要形式之一[4]，對農(nóng)村社會的穩(wěn)定、和諧起著重要作用。

筆者在2020年8月12-14日帶領(lǐng)5位學生在長樂區(qū)玉田鎮(zhèn)開展了3天調(diào)研，通過問卷調(diào)查對玉田鎮(zhèn)社會保障情況進行調(diào)研，回收有效問卷260份，涉及玉田鎮(zhèn)桃源村、長青村、玉田村等，在填寫問卷中與當?shù)鼐用襁M行交流，較多的居民對于社會保障各方面知識較為陌生，通過整理問卷，目前發(fā)現(xiàn)玉田鎮(zhèn)社會保障存在以下問題：

2.1 對當?shù)厣鐣Ｕ现贫日J識不到位

在問卷中有57.7%的受訪者表示基本了解當?shù)厣鐣Ｕ现贫龋?1.6%的受訪者表示部分了解，30.7%的受訪者表示完全不了解。同時在基本了解的人中，認為現(xiàn)在的生活得到切實保障的人僅占53.8%，而認為需要攢很多錢來養(yǎng)老的達到了23%。長久以來，由于城鎮(zhèn)居民的保障制度相對晚上，特別是國有企事業(yè)單位的養(yǎng)老保障明顯優(yōu)越于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村農(nóng)民對于農(nóng)村社會保障認識不到位，使得當前，農(nóng)村農(nóng)民的養(yǎng)老習慣沒有改變，仍然停留在養(yǎng)兒防老和土地養(yǎng)老的習慣上。也有受訪者認為目前政府承擔的城鎮(zhèn)居民社會保障負擔已經(jīng)非常沉重，對農(nóng)村的社會保障已經(jīng)無力承擔。因此，認為需要攢很多錢用于養(yǎng)老。同時，在受訪者者中有50%對當?shù)厣鐣Ｕ现贫戎叙B(yǎng)老保險的內(nèi)容最關(guān)心，其次有30.7%的受訪者選擇了醫(yī)療保險。這兩者為目前農(nóng)村居民最為關(guān)注的社會保障內(nèi)容。

2.2 保障水平低

在受訪者中有42.4%對于當?shù)厣鐣Ｕ辖痤~表示不滿意，30.7%對于保障金額表示并不了解，而僅有26.9%的受訪者表示滿意。以“新農(nóng)?！睘槔?，2013年福建省將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(“新農(nóng)保”)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(“城居?！?兩項制度合并實施，統(tǒng)一兩個制度的繳費檔次、財政補助標準和養(yǎng)老金待遇水平，建立一體化的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，使城鄉(xiāng)居民可以公平地共享社會發(fā)展成果。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險保障水平較以往有所提高。它實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，這與以個人賬戶積累制為主的傳統(tǒng)模式明顯不同，效果更優(yōu)。目前，福建省“新農(nóng)?！睂嵤┑睦U費標準為每年100-1200元，共劃分為12個檔次[5]。參保人員可根據(jù)自身情況進行選擇。但是，根據(jù)測算，即使以最高標準年繳費1200元計，繳費滿l5年后，農(nóng)村居民可得月養(yǎng)老金211元，依然還是遠低于城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平，這也讓部分農(nóng)村居民對社會保障金額不滿意。目前農(nóng)村40歲以上人員接受教育水平還不高，千年來儒家文化潛移默化影響下所形成的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)根深蒂固，再者由于受經(jīng)濟能力、新農(nóng)保宣傳不到位等條件的制約，在這樣情況下通過參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險來保障未來生活，必定會產(chǎn)生習慣與變革之間的沖突、矛盾，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)與文明新風之間的碰撞，使農(nóng)民的養(yǎng)老習慣與參加農(nóng)村養(yǎng)老保險之間存在一定的差距，造成暫時的心理不適應(yīng)、甚至抵觸。因此多數(shù)農(nóng)民在參保時多選擇較低的繳費檔次，受訪者中參保人員70%以上都選擇了100元／年的最低繳費檔次參保。顯而易見，“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金并不能滿足生活需要，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障水平仍然偏低[6]。

2.3 最低生活保障制度等政策宣傳不到位，覆蓋面不足

一些受訪者認為實際領(lǐng)取低保的人數(shù)與應(yīng)支付的人數(shù)有偏差，也有一部分認為低保對象限定不合理。受訪者中文化程度較低者及低收入群體中出現(xiàn)此類反饋的比例最高。部分受訪者表示，由于各種原因，一些特殊人群并沒有納入最低生活保障范圍中來，以致沒有享受到應(yīng)得的社會福利。同時，農(nóng)村最低生活保障制度配套措施不健全。

3 對策建議及思考

社會保障問題關(guān)乎中國特色社會主義的出發(fā)點和落腳點“以人為本”及中國特色社會主義的內(nèi)在要求“公平正義”，因此，如何更好的完善社會保障體系，建立一個滿足人們需求的公平合理的制度，顯得尤為重要。

第一，在政策宣傳上加強引導。對于由于自身原因如文化水平較低、思想觀念守舊、對社會保險的認識不是特別清晰的一部分人，政府相關(guān)部門要加強社會保障政策的宣傳引導，成立相關(guān)宣傳工作小組，入村入戶，溝通到位。對于一些低收入者、老幼病殘等弱勢群體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等要摸排到位，及時建檔立卡，使其得到基本的社會保障，讓他們的生活、教育、就業(yè)等得到幫扶。同時為了積極擴大社會保障覆蓋面，需要更多的志愿者關(guān)注農(nóng)村社會保障，走進農(nóng)村發(fā)揮其自主能動性，同時利用新媒體擴大社會對于農(nóng)村弱勢群體的關(guān)注度，以便讓更多的社會資金向農(nóng)村傾斜，發(fā)展農(nóng)村整體經(jīng)濟能力，促進其社會保障能力的提升。第二，強化基本社會保障的公平屬性。在問卷調(diào)查及交流中，受訪者對于當?shù)厣鐣Ｕ现贫瓤傮w評價較低，對于當?shù)仞B(yǎng)老保險存在的問題有提出較多訴求都充分說明社會保障如果存在不公平性將影響民眾對于政府公共部門的評價，在自媒體時代，人們獲取各類信息源的途徑已經(jīng)越來越多，對于公平性和公正性已經(jīng)成為了人們非常關(guān)注的內(nèi)容，基本的社會保障公平性和公正性已經(jīng)成為人們衡量當?shù)卣帕Φ闹笜酥?。因此，對于政府公共部門來說，除了通過“線上陽光平臺”將資金流向透明化公開化，還需要切實的進一步強化基本社會保障的公平屬性。例如提高當?shù)氐尼t(yī)療狀況，改善擴建衛(wèi)生房屋，改善服務(wù)態(tài)度，讓民眾可以小病當?shù)匦l(wèi)生院就能迅速解決，大病可以協(xié)助就醫(yī)等。第三，提升社會保障水平的合理性。農(nóng)村養(yǎng)老保障水平低是當前農(nóng)村社會保障中無法規(guī)避的問題，要想完善的解決這個問題，提升社會保障水平的合理性要從兩方面來思考：從宏觀方面，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，改善民生不能脫離這個最大的實際提出過高目標，只能根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和財力狀況逐步提高人民生活水平，做那些現(xiàn)實條件下可以做到的事情[7]。正如習近平總書記在講話中指出，群眾對生活的期待是不斷提升的，需求是多樣化、多層次的。因此我們要堅持從實際出發(fā)，收入提高必須建立在勞動生產(chǎn)率提高的基礎(chǔ)上，福利水平提高必須建立在經(jīng)濟和財力可持續(xù)增長的基礎(chǔ)上。制度上，要繼續(xù)完善養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，落實支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、促進醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展的政策措施。從微觀方面，當?shù)卣诨鶎庸ぷ魃舷鹿Ψ?，要增強政策制度的針對性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。將社會保障工作作為重要的民生工作來抓，不斷完善老年人家庭贍養(yǎng)和扶養(yǎng)、社會救助、社會福利、社會優(yōu)待、宜居環(huán)境、社會參與等政策。另外要建立老年人狀況統(tǒng)計調(diào)查和發(fā)布制度、相關(guān)保險和福利及救助相銜接的長期照護保障制度、老年人監(jiān)護制度、養(yǎng)老機構(gòu)分類管理制度，制定家庭養(yǎng)老支持政策、農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)政策等。相信，通過具體的這些措施的落實，將有效提升社會保障水平的合理性[8]。