給付行政在三農(nóng)領(lǐng)域的適用意義

劉 慧

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 江西，南昌 330000）

在現(xiàn)代國(guó)家，日益復(fù)雜化且專業(yè)化的社會(huì)事項(xiàng)和國(guó)家事務(wù)使得事先的立法權(quán)的行使具有一定的弊端，它因?yàn)椴荒苓m應(yīng)快速發(fā)展和變化的社會(huì)關(guān)系和形形色色的矛盾糾紛，而依賴于并且將長(zhǎng)期依賴于行政機(jī)關(guān)的自主立法，它寄希望于行政機(jī)關(guān)依據(jù)專家理性和長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)累積在某一新領(lǐng)域做出積極的實(shí)踐。即大部分事項(xiàng)在制定成為法律之前一般由行政部門以法規(guī)規(guī)章等法規(guī)范形式制定出來，取得社會(huì)上該范圍內(nèi)大部分公民的認(rèn)可與實(shí)踐的檢驗(yàn)之后，再通過國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定出適用于全體公民的法律，這一過程中行政機(jī)關(guān)及其所具有的專家理性和經(jīng)驗(yàn)理性的重要性是顯而易見的。而給付行政就是在這樣的前提條件下產(chǎn)生的一種新型行政方式，它是包括行政合同、行政指導(dǎo)、行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政承諾等一系列具體行政行為。

1 給付行政的概念

給付行政是指在社會(huì)保障制度下由行政主體扮演家長(zhǎng)角色，以增加公共利益為目的，對(duì)社會(huì)中因年老、疾病、傷殘等非個(gè)人因素導(dǎo)致個(gè)人的基本生存難以為繼時(shí)給予對(duì)具體行政幫助，包括公共設(shè)施的建設(shè)、針對(duì)特定人群的幫扶政策、以及通過國(guó)家強(qiáng)制手段建立的社會(huì)保障制度等一系列授益性行政行為，是“賦予人民某種利益和權(quán)利，給人民提供某種好處的授益行政”。

在日本，給付行政是以生存照顧權(quán)為基礎(chǔ)而衍生出的一系列具體權(quán)利，要求政府必須保障人民在社會(huì)上的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，《日本國(guó)憲法》第25條規(guī)定的生存權(quán)以及該憲法第13條規(guī)定的對(duì)個(gè)人的尊重都是給付行政的提現(xiàn)。而在德國(guó)，圍繞福爾斯托霍夫的給付行政理論展開的公民對(duì)于共同體享有的給付請(qǐng)求權(quán)得到了行政法學(xué)家的熱烈討論和實(shí)務(wù)屆的積極回應(yīng)，并逐漸形成了社會(huì)國(guó)家原則（德國(guó)《基本法》第20條第一款和第28條第一款第一項(xiàng)）。

據(jù)此，就給付行政權(quán)本身或生存照顧權(quán)或社會(huì)權(quán)而言，我國(guó)《憲法》和《立法法》并沒有將其作為法律保留事項(xiàng)，而是由全國(guó)人大及其常委會(huì)將其具體化在各個(gè)單行立法的給付規(guī)則中，例《殘疾人保障法》、《未成年保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》等。但實(shí)踐中大量的給付行政規(guī)范是由行政機(jī)關(guān)通過頒布大量的行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件確立的，對(duì)行政機(jī)關(guān)立法的合法性與正當(dāng)性則一直是人們爭(zhēng)議之處。

2 在三農(nóng)領(lǐng)域?qū)嵤┙o付行政行為時(shí)必須要遵守的法律原則

2.1 法律優(yōu)先原則

任何行政活動(dòng)都不得違反法律的相關(guān)規(guī)定，這里的法律為廣義上的法，不但包括狹義上的法律（由立法機(jī)關(guān)制定并頒布實(shí)施的法律），還包括法理理念、法律原則等實(shí)質(zhì)意義上的法規(guī)范。這是因?yàn)樾姓?quán)力必須在法律的框架內(nèi)實(shí)施，一旦超越這個(gè)框架，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力將不受任何約束，而具有國(guó)家強(qiáng)制力手段的主體實(shí)施的侵害行為，比任何個(gè)人的純粹犯罪都來的可怕，行政恣意和行政專橫需要我們時(shí)刻警惕和提防。

2.2 法律保留原則

法律保留原則包括嚴(yán)格的法律保留原則和相對(duì)的法律保留原則，針對(duì)此文，筆者認(rèn)為應(yīng)該適用相對(duì)的法律保留原則。即在上位法構(gòu)建的大框架下，允許行政機(jī)關(guān)存在一定程度的自由領(lǐng)域，讓行政部門所具有的專家理性和經(jīng)驗(yàn)理性發(fā)光發(fā)熱，特別是給付行政這類柔性行政，更需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)情境才能做出具體行政行為。正是基于此，行政機(jī)關(guān)才能依法高效處理和解決紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)和類型多樣的社會(huì)關(guān)系，其對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展具有不可比擬的意義。

2.3 國(guó)家輔助性原則

這指的是國(guó)家與個(gè)人之間具有明確界限，當(dāng)個(gè)人能夠?qū)ψ约旱纳钬?fù)責(zé)任并努力實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展時(shí)，國(guó)家不必積極作為；當(dāng)個(gè)人對(duì)實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)利都存在現(xiàn)實(shí)困難，且窮盡一切手段仍不足以實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利時(shí)，國(guó)家才需要開始積極行動(dòng)，即國(guó)家的行政是保護(hù)性的、輔助性的。

2.4 禁止過剩給付原則

它與國(guó)家輔助性原則是密切相關(guān)的，資源的有限性決定了給付的有限性，這意味著給付行政的限度是剛好達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)，而不是高生活標(biāo)準(zhǔn)。這種原則不僅能提高資源的有效利用率還能幫助社會(huì)成員形成自強(qiáng)自立的高尚精神。

3 給付行政在三農(nóng)領(lǐng)域的表現(xiàn)形式

給付行政存在于社會(huì)生活的方方面面，它以照顧并保障社會(huì)弱勢(shì)群體或者說是底層人士的基本權(quán)利為核心，是一種資源的傾斜保護(hù)和另一種財(cái)富再分配的形式。給付行政覆蓋社會(huì)的全方面，但下文只就三農(nóng)領(lǐng)域展開探討，具體為三方面：

3.1 農(nóng)村公共設(shè)施制度的建立與發(fā)展——供給行政

法律的最大價(jià)值就是維護(hù)社會(huì)的公平正義，確保穩(wěn)定的社會(huì)秩序，而這就需要我們做到工農(nóng)無(wú)差別，城鄉(xiāng)無(wú)差距。2021年4月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第五十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)城鄉(xiāng)道路以及垃圾污水處理、供水供電供氣、物流、客運(yùn)、信息通信、廣播電視、消防、防災(zāi)減災(zāi)等公共基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，保障鄉(xiāng)村發(fā)展能源需求，保障農(nóng)村飲用水安全，滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要?！边@就是給付行政展現(xiàn)出來的一種形式——供給行政，由國(guó)家提供公共設(shè)施和公共企業(yè)，打破城市和農(nóng)村之間的壁壘，讓農(nóng)村也能夠有平等的機(jī)會(huì)在教育、醫(yī)療、文化等民生行業(yè)享受到社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處。大力發(fā)展學(xué)校、醫(yī)院、博物館等公共設(shè)施，同時(shí)提高郵政、鐵路、煤氣、自來水、電力等民生行業(yè)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)能力，公共事業(yè)及相關(guān)服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的社會(huì)化讓政府的供給行政行為源源不斷的為農(nóng)村的可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

3.2 農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化和自主化——資助行政

在改革開放之初，為了快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，國(guó)家通過實(shí)行工農(nóng)剪刀差的方式，以犧牲農(nóng)業(yè)的大政方針來?yè)Q取短時(shí)間內(nèi)工業(yè)的迅猛發(fā)。這實(shí)際上也是一種給付行政。正如巴斯夏所宣揚(yáng)的那樣：“鐵的事實(shí)是：國(guó)家不是、也不可能只有一只手。它有兩只手，一只管拿，一只管送——換句話說，它有一只粗暴之手，也有一只溫柔之手。為了干第二件，必須先干第一件?！爆F(xiàn)在，政府必須要伸回那只“掠奪”之手，并向農(nóng)業(yè)伸出那只溫柔的“給付之手”。比如為了鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性，當(dāng)大量糧食囤積在手無(wú)法售出（包括銷售渠道、運(yùn)輸方式、市場(chǎng)需求等多樣性的原因）時(shí)，政府會(huì)積極行政，通過資助行政的方式為相關(guān)糧食收購(gòu)企業(yè)開放貸款通道、進(jìn)行農(nóng)業(yè)性財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)而要求企業(yè)以國(guó)家保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民手中的余糧以達(dá)到保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。但任何給付行政都必須遵循一個(gè)原則，即禁止過剩給付。給付行政的展開是以納稅人的負(fù)擔(dān)為基礎(chǔ)的，應(yīng)考慮行政給付的必要性與適當(dāng)性，避免資源的浪費(fèi)。資助行政的是在國(guó)家政策和法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，對(duì)相關(guān)個(gè)人、企業(yè)、組織等進(jìn)行的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的行政幫扶行為，是幫助社會(huì)弱勢(shì)群體達(dá)到普通生活層面的要求，而不是要達(dá)到高層次高水平的方面。因此，在不違反法律法規(guī)的情況下，資助行政應(yīng)當(dāng)伸手但不能伸太長(zhǎng)的手，讓重點(diǎn)民生農(nóng)業(yè)（有助于直接解決農(nóng)村人口溫飽的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以當(dāng)?shù)赜邪l(fā)展前景的農(nóng)副產(chǎn)品的包銷、轉(zhuǎn)銷、出口等）在國(guó)家救濟(jì)的援助下，自主發(fā)展、自主經(jīng)營(yíng)，以期成為一個(gè)蓬勃發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)甚至于是整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)收益帶來質(zhì)的提升，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的繁榮發(fā)展和共同富裕。

3.3 農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活保障——社會(huì)保障行政

這是給付行政中最具有代表性的一種授益性行政行為。社會(huì)保障制度是指國(guó)家針對(duì)個(gè)人因傷亡、失業(yè)、疾病或難以預(yù)料的突發(fā)性事件而導(dǎo)致的難以承受的負(fù)擔(dān)，通過預(yù)先的制度設(shè)計(jì)，由全體社會(huì)成員共同分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，尋求救濟(jì)和幫助的體制機(jī)制。針對(duì)受保障制度的原因不同，農(nóng)村居民大概可分為兩大類：一是先天型社會(huì)保障人群。這類農(nóng)村居民因天然的環(huán)境、身體素質(zhì)、生活條件因素不同而產(chǎn)生了包括農(nóng)村留守兒童、婦女和老年人以及殘疾人、困境兒童在內(nèi)的弱勢(shì)群體，這類群體的一大特點(diǎn)是主體多樣化，涵蓋范圍廣，人群基數(shù)大，它們大都聚集在農(nóng)村等偏僻地方，極容易被忽視成為“邊緣群體”而喪失國(guó)家社會(huì)保障制度對(duì)其的幫助，從而導(dǎo)致“幼無(wú)所教，勞無(wú)所得，老而無(wú)養(yǎng)，病無(wú)所醫(yī)”的困頓情況。農(nóng)村的這類“弱勢(shì)群體”比之城市里的“弱勢(shì)群體”更為弱勢(shì)，因?yàn)橹袊?guó)復(fù)雜的地理環(huán)境，特殊的國(guó)情，豐富的歷史背景導(dǎo)致某些農(nóng)村居民無(wú)法脫離當(dāng)?shù)厝ネ饷鎸で蟾玫纳顧C(jī)會(huì)進(jìn)而無(wú)法保障自己的基本生存，政府如果對(duì)其漠視的話就是政府職責(zé)的缺失，這顯然與責(zé)任政府、執(zhí)政為民的理念不相符合。因此，針對(duì)農(nóng)村此類弱勢(shì)群體，應(yīng)與城市居民的社會(huì)保障制度有所區(qū)分。社會(huì)保障制度一般是通過發(fā)放救助金，救濟(jì)金，補(bǔ)助金等保障資金來重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力等生活常年困難的農(nóng)村居民。但事實(shí)上因?yàn)槲覈?guó)幅員遼闊，發(fā)展很不平衡，難以制定出一個(gè)統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)，再加上社會(huì)保障多以當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算為限，所以行政機(jī)關(guān)在發(fā)展當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村居民社保制度時(shí)應(yīng)以法律保留原則為主，兼顧平等原則與比例原則。在法律法規(guī)的框架內(nèi)，根據(jù)各地農(nóng)村的實(shí)際發(fā)展水平、當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況、需要受給付群體的范圍科學(xué)、合理的確定保障對(duì)象的范圍、保障制度的具體準(zhǔn)入門檻，同時(shí)加強(qiáng)保障資金的依法管理和依法監(jiān)督，做到制度完善，程序明確、操作規(guī)范，以確保農(nóng)村貧困居民物質(zhì)生活水平的提高和給付行政中“依法行政，執(zhí)政為民”的法律理念的貫徹執(zhí)行。二是后天型社會(huì)保障人群。這類人群也可以說是政策催生出來的弱勢(shì)群體，因?yàn)檎叩膬A斜讓一部分人先享受權(quán)利，讓一部分人暫時(shí)性受損，最為典型的代表是土地被大量征收后處于失業(yè)狀態(tài)的農(nóng)民。按照《土地管理法》第四十七條的規(guī)定：”征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！把a(bǔ)償費(fèi)多是一次性支付，但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放卻要經(jīng)過政府以社會(huì)保障金的的形式發(fā)放給被征地農(nóng)民。通常做法是國(guó)家為被征地農(nóng)民設(shè)立基本生活保障金賬戶，賬戶包括個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，土地補(bǔ)償金和安置補(bǔ)助費(fèi)劃入個(gè)人賬戶中，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶則由政府補(bǔ)貼等其他資金組成。盡管有社會(huì)保障制度的扶持，但事實(shí)上被征地農(nóng)民依然會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)原因失去生活支持，無(wú)法進(jìn)行正常的生產(chǎn)生活經(jīng)營(yíng)，從而因?yàn)榈蜕a(chǎn)力而處于社會(huì)底層。一方面，給付行政是一種授益性行政行為，它的性質(zhì)決定了即使該賬戶是專為被征地農(nóng)民設(shè)立的基本生活保障金專戶，但資金的發(fā)放往往還是具有相關(guān)的前置條件。當(dāng)?shù)卣畬?duì)于社會(huì)保障金的數(shù)額、準(zhǔn)入條件、發(fā)放范圍和方法具有相當(dāng)大的自主權(quán)，這些前置條件還隨著財(cái)政預(yù)算、政策目標(biāo)的變動(dòng)而改變，因此被征地農(nóng)民對(duì)政府的高依賴性（因其社會(huì)地位和生存狀況等多因素決定）與政府執(zhí)政方式的多邊性構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)里的矛盾，影響著被征地農(nóng)民生存權(quán)與社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，后續(xù)的社會(huì)幫扶政策的缺位。被征地農(nóng)民在擁有土地這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)時(shí)，大都是積極從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，努力為自己、家庭以及整個(gè)社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富，但在失地后，這部分人卻非由其本意的成為了社會(huì)的一種負(fù)擔(dān)，一定程度上阻礙了社會(huì)的發(fā)展?！皬姆梢饬x上是自由的決定，但從經(jīng)濟(jì)角度卻是被迫的、新的從屬和剝削關(guān)系，由此產(chǎn)生的人數(shù)不少的民眾層的貧窮就不能解釋為是個(gè)人的無(wú)能。”而由政府催生出來的弱勢(shì)群體，當(dāng)然需要由政府來解決他們的貧困。正如大家常說的那樣，“授人以魚不如授人以漁”，單純的社會(huì)保障金只能幫助被征地農(nóng)民度過一段時(shí)間的生存消耗，長(zhǎng)遠(yuǎn)的、有目標(biāo)的、高效率的社會(huì)保障制度才是我們的首選政策。保證給付行政的最低標(biāo)準(zhǔn)，加上后續(xù)幫扶制度的積極踐行，穩(wěn)步推進(jìn)被征地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，就地發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，就近安排上崗工作或者建立專門的組織企業(yè)以增加就業(yè)崗位，扶持他們進(jìn)行自強(qiáng)自立，發(fā)展生產(chǎn)，努力實(shí)現(xiàn)脫貧再致富的偉大目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我們不能忘記“三農(nóng)”對(duì)改革發(fā)展做出的巨大貢獻(xiàn)和犧牲，當(dāng)他們的基本生存缺乏保障時(shí)，政府就應(yīng)該積極作為，強(qiáng)化政府職責(zé)，保障人權(quán)，讓民生保障的內(nèi)容從文本轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)。同時(shí)建立多維度、多層次的行政監(jiān)督途徑，以科學(xué)、民主、法治的程序機(jī)制為保障，讓給付行政在公平、公正、公開的陽(yáng)光制度下穩(wěn)步運(yùn)行，為“三農(nóng)”領(lǐng)域在發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)支撐。

積極推進(jìn)給付行政在“三農(nóng)”領(lǐng)域的實(shí)施，絕不是國(guó)家對(duì)于該類受給付群體的一種“恩賜”，這是公民依據(jù)社會(huì)契約論合理合法行使并保障自己的基本生存權(quán)利，是國(guó)家建立政府首先應(yīng)該達(dá)成的要求，是社會(huì)主義制度的優(yōu)越體現(xiàn)，是民生主義在行政法上的嶄新面貌。但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展絕不能僅靠政府的行政行為，再高福利的國(guó)家也不足以支撐如此龐大數(shù)額的行政給付行為，所以我認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府的統(tǒng)籌和規(guī)劃職能，引進(jìn)相關(guān)社會(huì)組織的幫助與協(xié)調(diào)，形成政府帶動(dòng)、社會(huì)行動(dòng)、自我驅(qū)動(dòng)的高效發(fā)展模式，以此促進(jìn)民生制度建設(shè)的穩(wěn)步前進(jìn)和依法治國(guó)政策的全面實(shí)施。