公共危機應(yīng)對中社區(qū)多元治理主體協(xié)同性的提升路徑

〔摘要〕現(xiàn)代社會治理的主體正從政府“單中心”模式向多元治理主體格局轉(zhuǎn)化，基層社區(qū)多元主體共同參與治理格局已成為時代的潮流。公共危機應(yīng)對中要實現(xiàn)多元治理主體的協(xié)同高效，就要理順社區(qū)多元治理主體的關(guān)系，明確各類治理主體的角色定位，構(gòu)建權(quán)責匹配的機制體系，促進多元主體治理活動的有序高效，實現(xiàn)社區(qū)和諧共治和治理效率的最優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕社區(qū)；多元治理主體；公共危機；協(xié)同性

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻標識碼〕A〔文章編碼〕2096-8442（2021）05-0048-04

〔基金項目〕浙江省委黨校中特中心第二十二批規(guī)劃課題“戰(zhàn)‘疫’視角下提升社區(qū)治理主體協(xié)同性研究”（ZX22193），主持人朱正剛。

協(xié)同治理是指處于同一治理網(wǎng)絡(luò)中的多元治理主體間通過共同協(xié)商、達成共識、協(xié)調(diào)行動，形成彼此合作、相互促進的關(guān)系，最終實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的有序性和治理結(jié)果的高效性。社區(qū)是基層公共治理的主陣地。當前，社區(qū)治理呈現(xiàn)出多元主體協(xié)同參與治理公共事務(wù)的趨勢，主要包括基層黨組織、基層政府、社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)內(nèi)社會自治組織和社區(qū)居民等治理主體。社區(qū)治理必須提升其各類治理主體的協(xié)同性，尤其是在公共危機中，社區(qū)多元治理主體的協(xié)同化是應(yīng)對危機、高效治理的首要條件。當公共危機發(fā)生時，發(fā)揮社區(qū)多元治理主體各自優(yōu)勢和作用，實現(xiàn)多元聯(lián)動治理、多中心協(xié)同治理，能夠保證治理主體有序互動，達到多元治理主體的協(xié)同高效，實現(xiàn)社區(qū)和諧共治。

一、明確社區(qū)治理責任，劃清各類治理主體的權(quán)限、領(lǐng)域和邊界

公共危機中社區(qū)治理起著非常重要的作用，但在治理實踐中仍然存在以下問題：社區(qū)治理主體缺位，各主體無序參與，行政機構(gòu)干預(yù)過多，社區(qū)治理的主體缺乏參與的積極性、主動性。要解決上述問題，實現(xiàn)在公共危機應(yīng)對中基層社區(qū)治理的協(xié)調(diào)、高效，首先就要理順社區(qū)多元治理主體的關(guān)系，明確各類治理主體各自的角色定位，構(gòu)建權(quán)責合理的機制體系，尤其是要明確在公共危機發(fā)生時各類治理主體在危機治理中的權(quán)限、領(lǐng)域和邊界，進而確保多元主體治理活動的有序高效。

（一）發(fā)揮基層政府在公共危機中的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的功能

現(xiàn)代社會基層治理是一個多元主體共同參與治理的模式?；鶎诱鳛樯鐓^(qū)治理主體的“一維”，正向多元治理主體共同參與的“多維”轉(zhuǎn)變。然而，這種模式并非僅僅是多個主體在治理中的簡單相加，即絕不是簡單地在理性官僚制政府模式下機械地塞進一些民主化的改革成分——回應(yīng)性、參與性等，并不能直接產(chǎn)生共治的整體性效應(yīng)，而是應(yīng)該尋找一種共治的關(guān)系體系。一方面，基層政府應(yīng)對公共危機的重點工作應(yīng)是制定科學合理的突發(fā)事件管理預(yù)案，強化社區(qū)治理資源的整合、配置，搞好社區(qū)工作人員隊伍建設(shè)等，并對各類治理主體具有指導(dǎo)、幫助、協(xié)調(diào)的義務(wù)。在應(yīng)對公共危機時，基層政府既要聚焦即時的風險，也要加強對未來風險的研判，從整體上明晰危機發(fā)展的方向和局面，確保危機發(fā)生時社會的有序穩(wěn)定，支持社區(qū)各類治理主體參與危機應(yīng)對，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好社區(qū)各類治理主體之間的關(guān)系，并保障其連續(xù)性和有序化，防止因“合作困境”導(dǎo)致的社區(qū)無治，或者多頭治理無效的情況出現(xiàn)。另一方面，基層政府在不隨意干預(yù)社區(qū)自治事項的前提下，可以利用自身的公權(quán)優(yōu)勢和政府的公信力，憑借自身在共治體系中的主導(dǎo)作用，推動社區(qū)各類治理主體間建立信任關(guān)系。同時，在公共危機中，基層政府要摒棄原來行政命令式的社區(qū)監(jiān)管方式，有效發(fā)揮對社區(qū)各類治理主體間協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，協(xié)調(diào)社區(qū)各類治理主體之間的關(guān)系，督促和監(jiān)督各類主體發(fā)揮其最大功能。

（二）發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的政治保證、組織保證作用

2020年，習近平總書記在湖北省武漢市考察疫情防控工作時指出，抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。他還多次強調(diào)社區(qū)黨組織在疫情防控中的重要作用，要求充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，讓黨旗在每一個防疫陣地上高高飄揚，所有社區(qū)都成為疫情防控的堅強堡壘。實際上，習近平總書記就是強調(diào)在公共危機應(yīng)對中，基層黨組織要發(fā)揮好政治保證、組織保證的作用。在公共危機發(fā)生時，一方面，社區(qū)黨組織要善于運用系統(tǒng)思維，把握基層社會治理全局和方向，把自身定位由“劃槳者”轉(zhuǎn)為“掌舵者”，找準在公共危機治理中的重點、難點、堵點、痛點，整合起各類治理主體力量，共同提升公共危機治理效能；另一方面，基層黨組織要站在危機的第一線指揮，發(fā)揮組織優(yōu)勢，有條不紊而又及時有效地調(diào)兵遣將，從容不迫應(yīng)對危機，做到哪里有“急、難、險、重”，哪里就有黨組織堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)，哪里就有黨員的率先垂范。同時，還要發(fā)揮社區(qū)黨員在社區(qū)治理中的先鋒模范和積極推動作用，夯實黨組織在社區(qū)的群眾基礎(chǔ)。黨員干部要沉下去、到群眾中去，要做好群眾的服務(wù)和穩(wěn)定工作，調(diào)動起群眾參與的積極性，形成危機應(yīng)對合力。

（三）尊重社區(qū)居委會自治主體鮮明的自治性

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》都對社區(qū)居民委員會的保障作出了具體規(guī)定，明確了社區(qū)居民委員會是依法實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，是一個介于政府和企業(yè)之外的獨立的社會組織系統(tǒng)，而不是政府在居民區(qū)的工作機構(gòu)?；鶎诱浞终J識和尊重社區(qū)居委會這一自治主體鮮明的自治性，明確社區(qū)居委會的主要職能是社會管理，基層政府對其僅是指導(dǎo)關(guān)系。尤其是在開展基層治理工作時，社區(qū)內(nèi)各類自治組織和活動團隊（如小區(qū)業(yè)委會等）要由社區(qū)居民直接依法選舉產(chǎn)生，基層政府不得干預(yù)。社區(qū)居委會要積極引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)各類社會自治組織和社區(qū)居民有序參與社區(qū)共治，鼓勵社區(qū)居民團結(jié)友愛、奉獻有為。同時，要不斷完善社區(qū)服務(wù)體系、社會保障體系，將社區(qū)居民自治工作與事務(wù)性工作完全分離，把民事糾紛調(diào)解工作、人口普查任務(wù)、特困戶和低保對象調(diào)查摸底等社會事務(wù)工作，交給政府相關(guān)職能部門或社會中介組織承擔，讓社區(qū)居民委員會集中精力組織社區(qū)居民開展自治活動，充分發(fā)揮社區(qū)居民自治功能。

二、增強社區(qū)自治功能，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各類治理主體的作用

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快和公眾素質(zhì)的不斷提升，社區(qū)居民委員會、社區(qū)內(nèi)各類社會自治組織（如小區(qū)業(yè)主委員會、居民代表會、居民議事會、各類社會組織團體、志愿者服務(wù)隊、專業(yè)社工機構(gòu)等）和社區(qū)居民參與社區(qū)治理的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督等重要環(huán)節(jié)，成為加強社區(qū)治理的一個趨勢。

（一）充分發(fā)揮社區(qū)居民委員會自身的主動性、積極性

危機發(fā)生時，社區(qū)居民委員會是最先知曉、最先上報、最先應(yīng)對的主體。在應(yīng)對公共危機事件的時，社區(qū)居民委員會應(yīng)當主動接受基層政府的指導(dǎo)，利用自身所擁有的資源優(yōu)勢和治理便利條件，積極參加危機應(yīng)對工作。一方面，社區(qū)居民委員會要與轄區(qū)內(nèi)的各類社會自治組織、志愿者、小區(qū)物業(yè)管理者等及時聯(lián)系，了解各方在危機中的所能與所為，調(diào)動各方積極性、主動性，發(fā)揮其所長，第一時間協(xié)調(diào)高效地應(yīng)對危機。另一方面，社區(qū)居民委員會要及時整合、充分共享公共危機事件的相關(guān)信息，形成下情上達、政令暢通的工作網(wǎng)絡(luò)，達到?jīng)Q策科學化、過程透明化、權(quán)責匹配化、承諾公開化、服務(wù)精細化，實現(xiàn)社區(qū)危機治理的協(xié)同高效。

（二）充分認識社區(qū)內(nèi)的各類社會自治組織重要性

在公共危機中，社區(qū)內(nèi)各類社會自治組織能夠彌補社區(qū)治理中的“市場失靈”缺陷，利用其所掌握的社會資源和自身的功能特性，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢對應(yīng)對公共危機提供專業(yè)咨詢、專業(yè)服務(wù)、公共救助，實現(xiàn)保護公共利益、協(xié)調(diào)公共關(guān)系、維護公共秩序的目的，以最大可能實現(xiàn)社區(qū)的協(xié)同性治理。因而，在日常工作中，基層政府要有意識地孵化培育本地區(qū)所需的各類社會組織，注重匯聚社區(qū)共同利益，凝聚共同價值取向，培育其公益性、服務(wù)性、互助性。這樣，在危機發(fā)生時，社區(qū)的各類社會自治組織才能夠積極、主動、及時地參與實施對社區(qū)公共危機的化解和救援，優(yōu)化本社區(qū)治理效能，不斷提升社區(qū)應(yīng)對危機的能力和水平。

（三）提升社區(qū)居民自治主動性、積極性

社區(qū)居民不斷增強參與社區(qū)建設(shè)的主人翁意識，提高參與自治的積極性和主動性，有利于社區(qū)居民自治組織實現(xiàn)“三治”（即自我管理、自我教育、自我服務(wù)），能夠有效維護社區(qū)居民的自身利益。首先，要在社區(qū)建設(shè)中通過網(wǎng)絡(luò)宣傳、小區(qū)鄰里間的活動、應(yīng)急演練等方式，培養(yǎng)居民的公共參與意識，強化對他們的危機應(yīng)對、公共責任意識和自治意識的培育，引導(dǎo)居民實現(xiàn)自治。其次，要培塑居民社區(qū)認同和歸屬感。通過宣傳發(fā)動、引導(dǎo)教育、舉辦活動等方式開展群體性活動，整合不同人群的社區(qū)需求和利益訴求，形塑社區(qū)治理的共同體情懷，增進居民間交流溝通，在社區(qū)形成互相體諒包容、相互幫助良好氛圍，使社區(qū)真正成為一個“生活的共同體”“社會的共同體”“文化的共同體”“精神的共同體”。

三、理順社區(qū)治理體系，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格共建共治作用

在社會治理的實踐中，建制化的社區(qū)是最基層的單元格，是居民實行自治的主要平臺，社區(qū)治理的水平將直接關(guān)系到居民的獲得感和幸福感。因此，理順社區(qū)治理體系、打造人民滿意的社區(qū)意義重大。

（一）明確各類治理主體在社區(qū)治理體系中的工作重點

社區(qū)治理體系中，各類治理主體應(yīng)該各司其職，各負其責。尤其是在公共危機發(fā)生時，任何單一治理主體的單打獨斗都不可能應(yīng)對自如，基層政府也無法短時間內(nèi)有效解決所有復(fù)雜、多變的公共危機事件。因此，要明確基層政府、社區(qū)居委會、社區(qū)各類自治組織、社區(qū)居民等治理主體的各自工作重點。基層政府重在統(tǒng)籌，社區(qū)居委會重在服務(wù)，社區(qū)內(nèi)各個自治組織重在協(xié)調(diào)，社區(qū)居民重在參與。首先，要實現(xiàn)基層政府和社區(qū)居委會之間職責清晰、分工明確、用權(quán)有責、權(quán)責一致?；鶎诱苊獬蔀椤盁o限責任”主體，要明確工作重點，做好統(tǒng)籌工作；社區(qū)居委會也要把“自己的孩子抱回家”，做好服務(wù)居民的工作。當公共危機發(fā)生時，社區(qū)所需要的公共管理和服務(wù)才能找到各自主體，真正實現(xiàn)危機的有效應(yīng)對。其次，居委會要自覺承擔起促進多元主體合作共治的職責。社區(qū)居委會可以組織社區(qū)各類自治組織參與社區(qū)治理，提升社區(qū)公共服務(wù)供給能力以及綜合治理能力。最后，社區(qū)各治理主體要建立有效溝通?；鶎诱蜕鐓^(qū)居委會、社區(qū)各類自治組織和社區(qū)居民等各類治理主體之間日常要彼此認同、有效溝通、相互協(xié)作，努力實現(xiàn)社區(qū)的有序、和諧、可持續(xù)發(fā)展。

（二）充分發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格共建共治作用

社區(qū)是政府實施社會管理的“終端”，社區(qū)網(wǎng)格化治理則是基層社會治理模式的有益探索。要逐步建立并且利用好“街道—社區(qū)—網(wǎng)格長—網(wǎng)格員”四級網(wǎng)格機制，構(gòu)建“縱向到底，橫向到邊”的四級網(wǎng)格治理服務(wù)新模式，做到分工明確，責任到人。每個社區(qū)網(wǎng)格都要配備一名網(wǎng)格員，主要承擔日常社情民意的收集、安全隱患的排查、鄰里矛盾的調(diào)解等職責。在公共危機發(fā)生時，網(wǎng)格員們應(yīng)及時了解并上報社區(qū)情況，成為應(yīng)對公共危機工作中的“千里眼”和“順風耳”。同時，要完善組織架構(gòu)，形成“便民惠民”網(wǎng)格服務(wù)體系，對于群眾的“急難愁盼”，實施社區(qū)吹哨機制，各部門響應(yīng)報到及時解決，形成聯(lián)合聯(lián)動共建共管的氛圍。此外，實行“平戰(zhàn)結(jié)合”應(yīng)急演練策略時要加強演練，確保危機發(fā)生時，各主體能夠臨危不亂、應(yīng)對自如。

（三）整合壯大社區(qū)服務(wù)平臺

首先，要利用各級政府推進政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、促進政務(wù)信息縱橫貫通的契機，發(fā)揮好數(shù)字改革的成效，打破“信息孤島”現(xiàn)象，實現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、應(yīng)用通”信息系統(tǒng)共享交換，建立一個系統(tǒng)集成、內(nèi)容全面、數(shù)據(jù)精準的綜合管理服務(wù)大平臺。通過充分利用大數(shù)據(jù)信息和人臉識別、智能安防等高科技手段，開展智能化服務(wù)，提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和水平。其次，要構(gòu)建立體型志愿者體系，大力培育社區(qū)公共文化。通過組織和發(fā)動各類志愿團體和個人壯大志愿者隊伍，建立志愿者網(wǎng)絡(luò)，吸納志愿者參與“和諧、幸福、平安、生態(tài)、智慧社區(qū)”建設(shè)，平時養(yǎng)之有素，公關(guān)危機發(fā)生時可以召之即來，來之能戰(zhàn)。

黨的十九大報告將加強社區(qū)治理體系建設(shè)作為新時代社會治理和社區(qū)治理的戰(zhàn)略任務(wù)提高到一個新的歷史高度，提出要打造共建共治共享的社會治理格局，要求加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆五中全會提出完善共建共治共享的社會治理制度。社區(qū)作為基層治理的基本單元以及居民生活的共同體，提升社區(qū)治理主體在公共危機中的協(xié)同性是構(gòu)建全民共建共治共享社會治理格局的重中之重，其效果直接決定著社區(qū)治理的成效和水平。新時代，要積極主動地協(xié)調(diào)好社區(qū)治理多元主體關(guān)系，把區(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理有機結(jié)合起來，發(fā)揮“最多跑一次”機制的協(xié)調(diào)作用，落實好網(wǎng)格化管理措施，形成跨部門、跨層級、跨區(qū)域的基層社會治理體系和協(xié)同機制，為推動公共危機應(yīng)對中的社區(qū)治理創(chuàng)新貢獻力量。

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責任編輯董軍