鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治轉(zhuǎn)型發(fā)展探析

陳榮松

（廣東興地規(guī)劃設計有限公司，廣東 廣州 511400）

以全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興是一個長期系統(tǒng)的過程，在這個過程中需要以問題為導向，采取更加科學高效的方式進行。在這個過程中要積極吸取其他國家有用的經(jīng)驗，同時結(jié)合我國的特點進行相應的改革和發(fā)展，以更加創(chuàng)新的方式提高全域土地綜合整治的效率，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，從而形成全面發(fā)展的新格局。

一、土地整治的歷史演進

農(nóng)村人口在中國總?cè)丝谥姓紦?jù)著非常大的比例，土地問題與民生問題之間有著非常密切的聯(lián)系，對于土地利用方式的選擇會直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量和效率，因而土地整治工作深受政府關(guān)注和社會關(guān)注。自21 世紀以來通過實施相應措施，已經(jīng)取得較好的整治成果，耕地面積穩(wěn)定增長，農(nóng)作物產(chǎn)量逐漸趨于穩(wěn)定。在最新的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，針對農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護提出了非常多的要求，對于土地整治工作的本質(zhì)、途徑以及目的都提出了全新的要求。最早期的土地整治工作以不斷增加耕地面積為主，因為當時全國都面臨著非常嚴峻的糧食短缺問題。在糧食問題得到解決之后，土地整治工作的目的發(fā)生了變化，措施又得到了進一步優(yōu)化，耕地的質(zhì)量成為主要的關(guān)注對象。在此之后，土地整治工作與生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)系在一起，同時也引入了多種多樣的控制手段。全域土地整治工作是土地整治經(jīng)過多年發(fā)展后形成更加豐富的、符合時代發(fā)展趨勢的整治手段，能夠在極大程度上使得農(nóng)村土地的利用效率得到顯著提升。

土地整治工作已開展多年，取得了一定的成就，使得現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)基礎得到了進一步的穩(wěn)固。在過去階段，土地整治工作過于重視單方面的優(yōu)化，并沒有給予全局部署足夠的重視，而現(xiàn)代化鄉(xiāng)村振興的主要目的，是要能夠從各個方面開展建設工作，實現(xiàn)土地綜合利用。

二、全域土地綜合整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必需

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強農(nóng)村人居環(huán)境整治，構(gòu)建人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。全域土地綜合整治對農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)建設空間進行全域優(yōu)化布局，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造有利條件。

（一）全域土地綜合整治有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。當前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)種植效益低、土地碎片化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張等困難，由于農(nóng)田水利等基礎設施等導致靠天吃飯現(xiàn)象，三產(chǎn)融合是推動鄉(xiāng)村發(fā)展進而助力鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，要延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張的制約；農(nóng)村宅基地存在超標準建設、一戶多宅、廢棄地等現(xiàn)象，這不符合土地集約原則。通過實施全域土地綜合整治，優(yōu)化農(nóng)田耕種條件，推動農(nóng)田平整和權(quán)屬整合，形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和三產(chǎn)融合發(fā)展格局。全域土地綜合整治通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，將農(nóng)用地整理與農(nóng)村建設用地整治相結(jié)合，開展多要素、多目標、多模式綜合整治，解決耕地分割細碎、農(nóng)業(yè)配套基礎設施缺少、產(chǎn)業(yè)用地分散等問題，使農(nóng)田連片、產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地集約精準配置，引領產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）全域土地綜合整治有助于鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)展

鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興不僅是物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村振興，也是精神文化層面的鄉(xiāng)村振興。隨著城鎮(zhèn)化的加速，鄉(xiāng)村人才流出農(nóng)村，不少地方的農(nóng)村成為空心村，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展面臨困難，與社會主義先進文化不符的現(xiàn)象在農(nóng)村滋生，鄉(xiāng)風文明建設面臨挑戰(zhàn)。全域土地綜合整治注重鄉(xiāng)村的差異性、多樣性，注重傳統(tǒng)文化和建筑的保護，在鄉(xiāng)村文化建設中注重維護農(nóng)民的主體地位，既重視物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村文化建設，也注重軟件方面的鄉(xiāng)村文化建設。全域土地綜合整治注重全方位發(fā)掘鄉(xiāng)村的個性和特點，盡可能地保留傳統(tǒng)農(nóng)耕文明和民風民俗中的積極元素，挖掘鄉(xiāng)村的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，打造農(nóng)事體驗、全域旅游、民宿經(jīng)濟等推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，保持建筑、村落以及周邊環(huán)境的整體空間形態(tài)和內(nèi)在關(guān)系，推動現(xiàn)代工業(yè)文明和傳統(tǒng)鄉(xiāng)風文明相融合，豐富傳統(tǒng)的文化形態(tài)。

（三）全域土地綜合整治有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系

鄉(xiāng)村振興以鄉(xiāng)村治理體系健全和治理能力提升為前提，這對新時代創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制提出了迫切需求。全域土地綜合整治鼓勵農(nóng)民和自治組織全程參與，創(chuàng)新項目實施方式，按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導—村級實施—農(nóng)民主體—部門指導”模式推進，助力村級黨組織積極探索村民自治形式。鄉(xiāng)村基層治理體系現(xiàn)代化是以人民為中心的現(xiàn)代化，是注重發(fā)揮農(nóng)民主體作用的現(xiàn)代化，全域土地綜合整治通過系統(tǒng)推動土地綜合整治，注重農(nóng)民在全域土地綜合整治中的利益共享，吸納農(nóng)民參與土地整治各項環(huán)節(jié)，從而有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系。

三、全域土地綜合整治當前存在的主要問題

（一）試點項目總體規(guī)模小

全域土地綜合整治剛推行不久，宣傳不到位和政策支持不足，導致一些農(nóng)戶并沒有真正地詳細了解此項政策。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊雖然有實力進行土地整治，但是存在一些對收入的擔心，因此對此項整改項目還持觀望態(tài)度。

（二）農(nóng)用地占比高，產(chǎn)出效率低

在2021 年初，有幸參與到編制《廣東省陽江市陽西縣織篢鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點實施方案》中，經(jīng)過實地了解，各類用地中農(nóng)用地占比極高，然而產(chǎn)業(yè)發(fā)展中并沒有體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的基礎優(yōu)勢，相較于其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象。不僅是因為耕地質(zhì)量有待提升，而且農(nóng)業(yè)基礎設施比較薄弱管理措施不到位，農(nóng)業(yè)勞動力質(zhì)量低，在抗自然災害和市場風險能力較弱。種植地塊零散，連片度不高，農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，利用現(xiàn)代科學使用水平不高，主要的生產(chǎn)主體仍以分散的農(nóng)戶經(jīng)營為主，未能適應現(xiàn)代發(fā)展需要。農(nóng)副產(chǎn)品銷售方式比較單一，在特定的環(huán)境下，如受天氣、市場等因素影響會造成滯銷情況，未能充分利用電商等網(wǎng)絡資源。

（三）群眾環(huán)保意識淡薄，生態(tài)環(huán)境保護需加強

農(nóng)村人居環(huán)境臟亂較明顯，建設用地不斷擴張以及廢棄物的大量排放，對環(huán)境的壓力越來越大，一些工業(yè)企業(yè)和生活區(qū)，污水處理等環(huán)保配套設施不足，易造成土地和水源污染，另外河道設施欠缺修繕整治，淤積嚴重，沿岸生態(tài)安全環(huán)境較脆弱。

（四）資源和資金整合存在難度

全域土地綜合整治概念的提出為全面整合資源、促進各部門的協(xié)同發(fā)展提供了一個良好的契機，同時也給各部門和一些金融機構(gòu)帶來了不小的挑戰(zhàn)。土地的綜合整治不僅涉及農(nóng)村，也涉及城市建設、交通運輸?shù)炔块T和機構(gòu)，要想更好地推進土地綜合治理也離不開這些部門的努力。但是每個部門之間的要求和特點不同，所需資金也不同，在協(xié)調(diào)各部門的問題上存在一定的難度，如果部門之間存在不同的意見，會造成資金的投入無法發(fā)揮最大的效用。

（五）農(nóng)民主體地位有待提高

農(nóng)民是全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終受益者，全域土地綜合整治要保障農(nóng)民的主體地位。從一些地方的實踐看，在全域土地綜合整治的實施過程中，政府和企業(yè)往往擁有項目運作的主導權(quán)，自上而下的項目制推進方式雖能保障運作效率，卻忽略了農(nóng)民的主體作用，未充分尊重和吸納民眾的意見。作為分散個體，農(nóng)民參與往往是個體行為，再加之農(nóng)民群體素質(zhì)不高，沒有足夠的知識參與和權(quán)利行使意識參與全域土地綜合整治，導致農(nóng)民參與的先天不足和意愿不強，難以在決策過程中發(fā)揮作用，更多情況下流于形式，對政府決策和項目實施的影響很小。

四、全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

（一）加大全域土地綜合整治項目監(jiān)管力度

從具體運作看，政府和企業(yè)在農(nóng)村土地整治中占據(jù)主導地位，要以土地綜合整治推進鄉(xiāng)村振興，就要加大政府對項目的監(jiān)管力度。建立政府主導工作機制，明確職責分工，部門協(xié)同、上下聯(lián)動、形成合力，在實施中統(tǒng)籌安排各類項目并推進實施。相關(guān)主管部門應向社會公開項目實施過程中的具體流程、資金去向、職責權(quán)限等事項，主動接受社會和媒體監(jiān)督；在規(guī)劃設計、投資主體準入、新增土地指標、新社區(qū)建設等諸多環(huán)節(jié)加強政府監(jiān)管，建立健全綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺。在日常的項目監(jiān)管中，運用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)，對各類數(shù)據(jù)進行實時的匯總評估，實現(xiàn)信息資源共享和可追溯管理，做到動態(tài)監(jiān)測。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌化土地整治

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌化土地整治工作開展過程中，應該以全局為視角，使得土地治理在村鎮(zhèn)、農(nóng)戶等各個層面上的關(guān)注度都得到一定程度的提升，并且在整治工作開展過程中，還可以結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系和人地發(fā)展關(guān)系，與村莊規(guī)劃相互銜接，盡可能實現(xiàn)兩者間的差異化發(fā)展，。同時為了防止出現(xiàn)重復生產(chǎn)工作，還要做好地區(qū)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)化發(fā)展。在此基礎上，在土地整治工作方面還要給予城鄉(xiāng)統(tǒng)籌足夠的重視，考慮到農(nóng)民在實際生產(chǎn)和生活中的各項需求。

（三）多功能生產(chǎn)空間綜合整治

在全域土地綜合整治工作開展過程中，為了保障整治工作的進度和效果，還需要積極地引進科學化的整治技術(shù)和手段，使得農(nóng)村地區(qū)的位置優(yōu)勢和自然優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，使地區(qū)功能和價值導向得到進一步確定。除此之外，還可以通過多功能生產(chǎn)空間來開展綜合整治工作，這樣能夠確定限制土地整治工作開展的因素，進而使土地整治措施的實施效率能夠得到有效提升[4-5]。在新時代背景下的全域土地整治工作中，還應該給予生態(tài)良田建設足夠的重視，要在土地基本功能得到可靠保障的基礎上，使農(nóng)村地區(qū)土地的各項社會保障功能得到更加深入地挖掘，確保多功能生產(chǎn)空間整治工作的開展得以實現(xiàn)。

（四）實現(xiàn)目標導向轉(zhuǎn)型

城鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展用地和耕地保護之間的矛盾越來越突出，使得土地資源流動和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題也變得更加突出。當前階段農(nóng)村地區(qū)土地整治工作是以問題為基本導向，尤其是在處理城鄉(xiāng)建設和耕地保護矛盾時，一般采取的是農(nóng)地整理、廢棄地復墾以及荒地開發(fā)等措施，從而使耕地總量維持穩(wěn)定。在參與編制的《廣東省陽江市陽西縣織篢鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點實施方案》中，從農(nóng)用地整理入手，統(tǒng)籌安排了墾造水田項目和補充耕地項目。對零星破碎、質(zhì)量低下的耕地進行整合提質(zhì)，提高農(nóng)田的綜合生產(chǎn)能力，加快優(yōu)質(zhì)耕地規(guī)?；图刍?。除此之外，建設用地整理安排了三舊改造項目，盤活存量建設用地，為新農(nóng)村建設和全域旅游提供精準集約的用地保障；按照新農(nóng)村建設的要求，搞好鄉(xiāng)村規(guī)劃，合理引導農(nóng)民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并，優(yōu)化村莊體系，合理布局三生空間。

（五）實現(xiàn)空間統(tǒng)籌化治理轉(zhuǎn)型

在農(nóng)村地區(qū)以往的土地整治工作中，一般不會涉及以生態(tài)、生產(chǎn)和生活為主的空間復合功能，因而其長期采用的都是分散式的整治模式，使得農(nóng)村地區(qū)的土地有著非常突出的分散特點。除此之外，農(nóng)村地區(qū)的土地整治工作還具有多元主體化的特點，缺乏頂層設計方案，使得現(xiàn)在整治要么缺乏整治力度，要么過度整治，整個土地綜合整治工作的質(zhì)量和效果都大打折扣。在現(xiàn)代化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景之下，土地整治工作的開展要能夠盡可能地做到對總體布局的合理優(yōu)化，并通過綜合治理的方式使整個治理成效得到進一步的強化。農(nóng)村土地整治工作涉及非常多的職能部門，因而為了提高整治效果，多職能部門間必須要聯(lián)合行動，對頂層的設計辦法進行科學優(yōu)化和完善，從而盡可能地實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)以生態(tài)、生活、生產(chǎn)為主的三位一體空間的綜合整治。

（六）堅持農(nóng)民主體地位

農(nóng)民是土地整治的最終受益者，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體。只有依靠農(nóng)民，為農(nóng)民參與全域土地綜合整治提供有效途徑，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設。一是充分發(fā)揮村民的自治作用。通過在鄉(xiāng)村一級成立理事會和合作社，鼓勵和引導農(nóng)戶參與相關(guān)項目管理決策，以此來強化農(nóng)戶主體意識。二是在全域土地整治過程中，高度重視當?shù)鼐用竦膶嶋H需求與利益表達，構(gòu)建平等的合作關(guān)系。按以人民為中心的發(fā)展理念推進全域土地綜合整治，保障農(nóng)民主體的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，保障農(nóng)民的利益共享，妥善處理好項目規(guī)劃與農(nóng)戶生產(chǎn)生活實際需求的關(guān)系，從而保障農(nóng)民在全域土地綜合整治中的主體地位。

五、結(jié)語

在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及鄉(xiāng)村振興工作開展的時代發(fā)展背景下，要想提高全域土地綜合整治工作的質(zhì)量和效率，必須要加強對理論和措施的研究，對現(xiàn)有的土地整治內(nèi)涵、功能和目標等進行進一步的優(yōu)化和完善。近年來，眾多研究人員對于鄉(xiāng)村土地整治工作的具體內(nèi)容和方向還存在著一定的分歧，有人提出需要重視功能性建設，也有人提出需要重視經(jīng)濟、社會和生態(tài)的綜合效益。雖然這些理論和措施仍然處于設計研究階段，但是能夠給農(nóng)村地區(qū)建設工作的順利開展提供一定的參考。