獨立學院轉設的法律意義及啟示

陳璽嵐

（重慶財經(jīng)學院，重慶 401320）

一、問題的提出——獨立學院及其轉設

近幾年來，高等教育領域的一大熱點問題為獨立學院的轉設?，F(xiàn)行法律法規(guī)中，對獨立學院的針對性界定可見于教育部制定的《獨立學院設置與管理辦法》（2008年發(fā)布，2015年修訂）。根據(jù)該《辦法》，獨立學院是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。

獨立學院彼時的興起及此時的轉設均根植于社會背景及教育領域的演變。根據(jù)教育部于2003年印發(fā)的《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，其時，獨立學院是高等教育領域的一項創(chuàng)新和探索，以有效增加高等教育資源的供給、促進高等教育大眾化。該《意見》在2011年被廢止。教育部在其2017年發(fā)布的《關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》中，提出鼓勵將符合條件的獨立學院轉設為獨立設置的本科學校。在《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2019年工作要點》中，教育部提出要深化獨立學院發(fā)展的體制改革。根據(jù)教育部辦公廳2020年印發(fā)的《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》，在新形勢、新要求下，獨立學院轉設的工作思路為“能轉盡轉、能轉快轉，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調推進，分類指導、因校施策”。

獨立學院轉設的路徑包括：（1）轉設為獨立設置的民辦普通本科高校；（2）轉設為獨立設置的公辦普通本科高校；（3）撤銷建制（終止辦學）?，F(xiàn)已轉設的獨立學院多采用第（1）種路徑。

二、獨立學院轉設為民辦高?！梢饬x

（一）原合作協(xié)議的終止

在合作辦學模式下，獨立學院的社會力量投資方與母體高校常簽訂有合作辦學協(xié)議。根據(jù)國務院發(fā)布的《民辦教育促進法實施條例》（2004年）的要求，聯(lián)合舉辦民辦學校的，應當簽訂聯(lián)合辦學協(xié)議，并明確辦學宗旨、培養(yǎng)目標以及各方的出資數(shù)額、方式和權利、義務等。實踐中，相關權利義務條款包括收取費用與否，收取費用的形式、比例，內部治理的權限分配，具體辦學條件的滿足等。例如，滇池學院的母體高校（云南大學）與社會力量投資方（滇池公司）于2013年12月9日訂立合作協(xié)議，約定云南大學負責與監(jiān)管機構協(xié)調、為滇池學院提供指導和人員支持，可委任三名董事并獲得滇池學院學費收入的10%；滇池公司負責校園基礎設施及建設的資金投入、營運資金的投入，可委任四名董事并獲得滇池學院100%的凈利潤。①根據(jù)民生教育集團在其收購云南大學滇池學院的公告（2018年12月20日）整理。

獨立學院的轉設常伴隨原合作協(xié)議的終止。根據(jù)筆者對教育部關于同意各獨立學院轉設的批復函件的查閱——例如教育部關于同意西南大學育才學院轉設為重慶人文科技學院的函（教發(fā)函〔2013〕83號），均有提及獨立學院社會力量投資方與母體高校原合作協(xié)議終止的事宜。另根據(jù)民生教育集團的招股說明書披露，西南大學育才學院的母體高校（西南大學）與社會力量投資方（利昂實業(yè)）的終止合作協(xié)議于2011年5月17日簽訂，約定西南大學以一定對價將全部辦學出資轉讓給利昂實業(yè)；具體對價數(shù)額由雙方公平協(xié)商確定。

（二）法律地位的界定

轉設是否會引起獨立學院法律地位的變化？轉設之后，獨立學院將徹底變?yōu)楠毩⒃O置的民辦高校；轉設之前，獨立學院由公辦的普通高等學校與社會組織或者個人合作辦立——作為一種公私合辦的民辦高校，獨立學院面臨的政商屬性不平衡的問題尤其顯著。［1］根據(jù)《教育法》，以財政性經(jīng)費舉辦或者參與舉辦的學校不得設立為營利性組織。這是否意味著獨立學院原有的合作辦學模式在轉設前構成其設立為營利性組織的障礙，而轉設將使獨立學院更具備設立為營利性組織的充分條件？

根據(jù)法律規(guī)定，獨立學院的合作辦學模式不應觸發(fā)上述關于財政性經(jīng)費舉辦所引起的限制。追溯至《獨立學院設置與管理辦法》中關于獨立學院的定義——是“……合作……利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學歷教育的高等學?！?。這在《民辦教育促進法實施條例》中也被強調，即，民辦學校是國家機構以外的社會組織或者個人利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的；公辦學校參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性經(jīng)費。①根據(jù)《實施條例》，國家財政性經(jīng)費，是指財政撥款、依法取得并應當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金。

據(jù)此，獨立學院的公辦母體學校對于獨立學院合作辦學的參與不應當適用刺破規(guī)則，相關資產(chǎn)和資源的運用應當分層次考量。《民辦教育促進法實施條例》等法律法規(guī)規(guī)定，公辦學校參與舉辦民辦學校、依法享有舉辦者權益，依法履行國有資產(chǎn)的管理義務（比如獲得相關監(jiān)管部門的審批、依法進行資產(chǎn)的評估及評估結果的備案等），以防止國有資產(chǎn)的流失。而獨立學院不應受制于國有資產(chǎn)監(jiān)管及國家財政性經(jīng)費使用的相關約束，其本身的運營不應當被認定為以國家財政性經(jīng)費支撐。這也耦合于關于獨立學院法人資格獨立、財務會計制度獨立的設計。因此，從法律規(guī)制層面，轉設及與公辦母體學校的分離并不對獨立學院設置為營利或非營利性質產(chǎn)生實質影響。②需要注意的是，根據(jù)司法部于2018年8月10日發(fā)布的關于《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》，第七條，“公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經(jīng)主管部門批準，并不得利用國家財政性經(jīng)費，……參與舉辦民辦學校的公辦學校依法享有舉辦者權益，依法履行國有資產(chǎn)管理義務。……”其一，該修訂草案的送審稿尚未被通過、發(fā)布、生效；其二，即使通過、發(fā)布、生效之后，按照法不溯及既往原則，獨立學院在該條款生效前的辦學模式并不受該條款的約束；其三，該條款延續(xù)了公辦學校合作辦學不得利用國家財政性經(jīng)費的規(guī)定，本節(jié)中關于現(xiàn)有獨立學院在其轉設前（即《實施條例（修訂草案）（送審稿）》第七條未生效之前）合作辦學模式的分析及界定仍然成立。

（三）營利或非營利的選擇

轉設中的獨立學院面臨轉設后登記為營利性或非營利性的選擇。在2016年《民辦教育促進法》的修訂中，民辦學校被明確分類為非營利性或營利性。相比較于無法取得辦學收益的非營利性民辦學校的舉辦者，營利性民辦學校的舉辦者可以依照公司法等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定取得辦學收益。轉設過程中，獨立學院的制度調整、章程修訂、財務結算、治理變動等，都將賦予其選擇是否登記為營利性質的契機。③根據(jù)《民辦教育促進法》2016年的修訂，針對該次法律修訂前設立的民辦學校，如選擇登記為非營利性民辦學校，則其終止時，財產(chǎn)清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在該決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學；如選擇登記為營利性民辦學校，則應進行財務清算，明確財產(chǎn)權屬，繳納相關稅費，重新登記，繼續(xù)辦學。

盡管“營利性民辦學校”這一概念的明確入法獲得了理論與實務界的廣泛討論，且其適用于法可行，然而，根據(jù)筆者對2016年以來教育部關于同意各獨立學院轉設的批復函件的查閱，目前尚無一所獨立學院轉設后登記為營利性民辦學校。筆者另查閱了2013年以來各獨立學院轉設后的章程，并總結了關于辦學收益、辦學結余處理的幾種方式：（1）明確規(guī)定學校為非營利性，且舉辦者不要求取得合理回報④例如教育部關于同意安陽師范學院人文管理學院轉設為安陽學院的函（教發(fā)函〔2016〕92號）。；（2）明確規(guī)定學校為非營利性，未提及舉辦者是否要求取得合理回報⑤例如教育部關于同意沈陽化工大學科亞學院轉設為沈陽科技學院的函（教發(fā)函〔2016〕97號）。；（3）明確規(guī)定學校為非營利性，且舉辦者要求取得合理回報①例如教育部關于同意曲阜師范大學杏壇學院轉設為齊魯理工學院的函（教發(fā)函〔2014〕138號）。；（4）未明確規(guī)定學校為非營利性，且舉辦者要求取得合理回報②例如教育部關于同意西南大學育才學院轉設為重慶人文科技學院的函（教發(fā)函〔2013〕83號）。。以上四種方式中，采用（1）方式的占絕大多數(shù)。值得說明的是，“合理回報”的概念載于將民辦學校二分為營利/非營利性質前的《民辦教育促進法》③相關規(guī)定為，在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金及其他必需費用后，出資人可以從民辦學校的辦學結余中取得合理回報。。相關規(guī)定已在《民辦教育促進法》2016年的修訂中被刪除。

三、對獨立學院的啟示及建議

（一）合作辦學模式的變革與轉型

獨立學院的轉設意味著更充分的辦學自主權。［2］與此同時，原有獨立學院的合作辦學模式的優(yōu)勢不可否認。多元主體合作辦學的理念及可取之處仍可以新形態(tài)呈現(xiàn)。例如，根據(jù)國務院發(fā)布的《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（2016年）（“《鼓勵意見》”），多元主體合作辦學可通過政府和社會資本合作（PPP）模式得以推廣；公辦學校與民辦學?？上嗷ベ徺I管理服務、教學資源、科研成果；資本、知識、技術、管理等要素均可在興辦民辦教育的過程中不斷優(yōu)化配置。

（二）權衡營利性/非營利性選項的利弊

如前所述，盡管在“營利性民辦學?！边@一法律構造生效的近三年來④2016年《民辦教育促進法》的修訂于2017年9月1日正式實施。，尚未檢索到有獨立學校轉設為營利性民辦學校的先例，但其于法有據(jù)且可行。營利性/非營利性的劃分有助于解決民辦高等教育產(chǎn)權不清晰等現(xiàn)實問題。［3］這種兩分法也將產(chǎn)生體系性的影響。國務院在《鼓勵意見》中，明確提出對民辦學校實行非營利性和營利性分類管理，并建立差別化政策體系。分類管理的思路在《教育部，人力資源和社會保障部，國家工商行政管理總局關于印發(fā)〈營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則〉的通知》（2016年）、《財政部，國家稅務總局關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（2018年）等規(guī)定中也得以強化。［4］獨立學院應充分考慮營利性/非營利性的特征及其配套規(guī)定，結合自身實際情況進行選擇。

在營利性/非營利性的兩分中，營利性民辦學校的優(yōu)勢在于，其運營及治理可更加順暢地貫徹市場和公司的邏輯，投資者在原有立法框架下關于“合理回報”的模糊期待在如今可轉變?yōu)楝F(xiàn)實確然的“盈余分配”。投資者將取得更靈活的辦學自主權。例如，根據(jù)《民辦教育促進法》的規(guī)定，就學校收費標準的問題，非營利性民辦學校收費的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定；營利性民辦學校的收費標準，實行市場調節(jié)，由學校自主決定。投資者可以采用的市場化工具也將更加靈活多樣。例如，根據(jù)國務院發(fā)布的《鼓勵意見》，國家鼓勵營利性民辦學校建立股權激勵機制。又如，投資者可在民辦教育領域更為便捷高效的推廣集團化辦學、上市融資、債權融資等。根據(jù)《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（2018年），實施集團化辦學的社會組織，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學校。［5］營利性民辦學校更具有采用市場手段的主動權，并可以創(chuàng)新的方式解決民辦學校常面臨的融資難等問題。［6］

與之對比，非營利性民辦學校的優(yōu)勢在于，其可獲得更多的政府支持，并在某些方面享受與公辦學校同等的優(yōu)待。在《民辦教育促進法》關于扶持與獎勵民辦學校的專章規(guī)定中，部分條款明確傾斜于非營利性民辦學校。例如，政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施被針對性的規(guī)定為可以對非營利性民辦學校采取。又如，非營利性民辦學校所享受的稅收優(yōu)惠政策被明確規(guī)定為應當與公辦學校同等。就學校新建、擴建的土地使用問題，非營利性民辦學校可享受與公辦學校同等的原則，以劃撥等方式獲得用地優(yōu)惠；而營利性民辦學校則應按照國家規(guī)定獲取土地。