農(nóng)村環(huán)境綜合整治PPP項目發(fā)展新理念—以畜禽糞物資源化利用為例

朱愛孔

（廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西 南寧 530000）

PPP（Public-Private Partnership）即為政府與社會資本合作模式，是政府采用招投標等競爭性方式擇優(yōu)選擇具有資本優(yōu)勢、運營能力和技術優(yōu)勢的社會資本，并按照平等共贏的原則明確雙方的權(quán)責，向社會提供公共產(chǎn)品和服務的一種運營模式[1]。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)殖污水處理問題成為阻礙農(nóng)村生態(tài)文明建設的重要障礙，如何在提升農(nóng)民收入的基礎上，做到經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設協(xié)調(diào)推進是值得探索的。本文以河南省W縣農(nóng)村環(huán)境綜合整治PPP項目研究為基礎，對農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理困境進行系統(tǒng)闡述，來探索農(nóng)村污水治理的路徑并對相關現(xiàn)狀提出相應的政策與建議。

1 農(nóng)村養(yǎng)殖污水治理的困境

W縣位于冀魯豫三省交界處，耕地面積65.6萬畝。畜牧養(yǎng)殖業(yè)以生豬業(yè)、肉牛業(yè)、家禽業(yè)、奶牛業(yè)四大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為主。2015年，全縣實現(xiàn)生豬出欄45.71萬頭，牛出欄8.53萬頭，羊出欄5.47萬只，家禽出欄1 911.25萬只。截止到2019年末全縣共有各類養(yǎng)殖場（戶）1 807家，其中規(guī)模養(yǎng)殖場347家（國家級1家，省級2家）。根據(jù)《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放標準》（GB 18596—2001）中的相關規(guī)定，當前W縣全縣畜禽養(yǎng)殖量可折合成生豬當量為238.45萬頭，按豬糞污產(chǎn)量為2.2千克/（頭·天）計算，每年W縣的畜禽排放物達到524.59萬噸，每天的養(yǎng)殖污水產(chǎn)生量為14 372米3/天，而當前處理利用率僅為50%左右。近年來隨著養(yǎng)殖市場的向好導向，家庭農(nóng)場的規(guī)模發(fā)展，養(yǎng)殖污水得不到及時處理給當?shù)氐纳鷳B(tài)文明建設帶來巨大壓力。主要因為農(nóng)村地區(qū)相對比較偏僻，在當前養(yǎng)殖形式大好的情況下往往只重視規(guī)模擴張而不重視環(huán)境保護，結(jié)果相應的污水處理配套不到位造成養(yǎng)殖污水亂排亂放，給原本美麗的鄉(xiāng)村增加了特殊的味道。

現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理技術普及率較低，而農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理是一項專業(yè)化的污水處理技術，養(yǎng)殖污水主要是種植循環(huán)利用為主，這點和城市污水處理有些區(qū)別。養(yǎng)殖污水相關的環(huán)保設備和技術運用具有專業(yè)性，而遍布農(nóng)村的各個家庭農(nóng)場養(yǎng)殖戶本身環(huán)保意識就很單薄，很難做到相關技術的應用普及。

按照國家相關部門的規(guī)定，畜牧養(yǎng)殖必須預留一部分的專項資金進行污染物處理。在農(nóng)村家庭養(yǎng)殖場很難看到有專門的資金來保障農(nóng)場污水處理，養(yǎng)殖行業(yè)的突出特點就是畜禽價格變動幅度大，具有不可預測性。養(yǎng)殖場往往具有短期生產(chǎn)經(jīng)營性，在價格低迷的年份家庭農(nóng)場往往縮小養(yǎng)殖規(guī)模，到價格合適的年份再進行暴發(fā)式規(guī)模養(yǎng)殖，這樣很難保證污染防制的長效機制。

污水處理設備投資規(guī)模大，對于中小型養(yǎng)殖場來說很難接受這么大的投資。加上污水處理設備需要專業(yè)化的人員負責管理，這無疑增加了養(yǎng)殖場日常的人工成本。在農(nóng)場有的雖然建立有小型的污水處理設備，但是經(jīng)常處于閑置狀態(tài)。

2 農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理PPP模式的探索

黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，綠色發(fā)展已經(jīng)作為提升我們生活質(zhì)量的必然選擇，生態(tài)文明建設被提到新的戰(zhàn)略高度[2]。

針對農(nóng)村家庭農(nóng)場污水處理的難題，可以利用PPP的模式，政府、社會資本共同參與的形式。政府可以通過政策宣傳、資金支持；企業(yè)可以通過社會資本進入，按照誰受益誰付費的原則提供有償服務；農(nóng)場可以通過糞污供應，加工無害化處理后再利用等手段建立起一套完善的農(nóng)村環(huán)境綜合整治PPP運作模式，來實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的綠色發(fā)展之路。

依據(jù)國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《全國畜禽糞污資源化利用整縣推進工作方案2018—2020》文件要求，對2015年豬當量為100萬頭以上的畜牧大縣，中央投資補助上限為6 000萬元。W縣2015年畜禽養(yǎng)殖量折合238.45萬頭豬當量，故可以得到中央財政資金6 000萬元的支持力度。在區(qū)域性污水處理PPP項目投資規(guī)模中，中央資金占到13.8%左右，地方財政占比1.5%左右，剩下為社會資本投入，在規(guī)?；B(yǎng)殖場污水處理中中央和財政資金各占50%。在吸引社會資本注入的過程中，可以充分利用我國在環(huán)保領域的政策紅利，比如利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、金融支持、合理定價財政補貼等政策來促進項目投資的積極性，也可以豐富投資形式，如技術投資、專利投資等手段豐富優(yōu)化社會資本進入渠道，保證項目投融資順利實施。

總的來說，農(nóng)村養(yǎng)殖污水和城市污水本質(zhì)的區(qū)別就是養(yǎng)殖污水可利用價值更高，污水經(jīng)過固液分離后可以進行有機肥的生產(chǎn)，并且應用于種植行業(yè)進行就地消化，極大減少了廢物的社會排放量。農(nóng)村環(huán)境綜合治理PPP模式就是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)家庭農(nóng)場污水處理難的問題，通過政府資本、社會資本和技術的參與，家庭農(nóng)場源頭供應，使用者付費、政府補貼等措施來建立規(guī)模合適的區(qū)域性養(yǎng)殖污水覆蓋處理系統(tǒng)。在這種模式中有政府支持、社會資本進入和專業(yè)技術的支持、養(yǎng)殖戶參與其中，探索出一條相關者利益最大化的農(nóng)村環(huán)境綜合治理PPP運作模式。

3 污水處理的模式應用

3.1 種養(yǎng)結(jié)合道路

養(yǎng)殖業(yè)的專業(yè)化發(fā)展，造成了明顯的種植和養(yǎng)殖的分離。農(nóng)村養(yǎng)殖污水和城市污水的最大區(qū)別就是資源化程度高。這種“養(yǎng)殖-肥料加工-種植模式”的分離，直接造成養(yǎng)殖污水無害化處理后下游消耗產(chǎn)業(yè)的缺失，而種植得不到優(yōu)質(zhì)的有機肥料，并過分依賴化肥原料，養(yǎng)殖污水得不到專業(yè)化的加工處理，隨意亂排亂放，無形中加重了對環(huán)境的壓力。

W縣糧食作物種植面積約65.6萬畝，農(nóng)村地區(qū)具有廣袤的糧食蔬菜果蔬種植土地，針對規(guī)模化養(yǎng)殖場也可以通過PPP模式建立一體化種養(yǎng)結(jié)合的公司制運營模式，在這種模式下中央財政投入比例較大，中央財政投入和社會資本投入各占約50%左右，運用PPP模式建立起污水處理與肥料加工一體化處理模式，可以積極調(diào)動養(yǎng)殖行業(yè)的污水處理積極性，在下游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中可以通過一定的土地流轉(zhuǎn)建立起規(guī)模化種植園。這樣實施循環(huán)發(fā)展的污水處理加工利用模式，就地把污水處理資源化。PPP公司制企業(yè)規(guī)?；a(chǎn)可以吸收農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)村剩余勞動力就地安置就業(yè)，積極推廣一種規(guī)模適宜的生態(tài)養(yǎng)殖模式。

具體來說，在農(nóng)村地區(qū)以規(guī)?；B(yǎng)殖場為主體建設區(qū)可以通過吸污車等運輸工具對分散的養(yǎng)殖污水集中收集，通過投資設立的有機肥廠，一是對污水固液分離無害化處理和固體肥料再加工，實現(xiàn)污水處理、肥料生產(chǎn)、加工增值、有機種植的一體化道路；二是液體化利用，即固體物進行無害化肥料加工后，液體糞尿進行厭氧發(fā)酵，就會產(chǎn)生沼氣，隨后進行液氣分離，氣體進行脫硫處理后就是我們?nèi)粘＜彝ド钏玫挠幸鏆怏w沼氣。沼氣可以通過管道化集中供應附近農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶和養(yǎng)殖場日常生活所需，也可以用于發(fā)電。液體中的沉淀物沼渣經(jīng)過發(fā)酵后可以作為農(nóng)業(yè)基肥利用，沼液中含有豐富的氮、磷、鉀等營養(yǎng)元素可以作為灌溉用水進行利用。

3.2 局域性處理，區(qū)域性覆蓋

對于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)殖污水排放量過大的地區(qū)以及難以建立規(guī)?；B(yǎng)殖場的地區(qū)和規(guī)模化養(yǎng)殖場處理能力有限的地區(qū)，可以按照PPP模式建立更為專業(yè)化的區(qū)域性養(yǎng)殖污水處理中心，按照“集中收集、集中處理、集中利用”的資源化模式。

按照每個局域性糞污集中處理區(qū)域覆蓋最優(yōu)距離的原則，以局域性污水處理站為中心，覆蓋方圓7.5千米最佳區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)殖污水處理，設計污水處理能力也應該考慮區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖場糞污實際排放量。在污水運輸過程中PPP項目運營管理單位針對區(qū)域內(nèi)分散的家庭農(nóng)場可以安排液態(tài)物料運輸車將家庭農(nóng)場污水運送到污水處理站，對于規(guī)?；B(yǎng)殖場可以通過管道集中收集，保證局域性污水處理中心對區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖污水處理的全覆蓋，并加強污水處理再利用的相關配套設施建設。在每個局域性糞污集中處理中心周邊配套建設相應的農(nóng)林種植產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過處理后的養(yǎng)殖污水產(chǎn)生的沼氣可以用于農(nóng)村集中供氣、農(nóng)村生活用電、提純生物質(zhì)天然氣等；產(chǎn)生的沼渣主要用于農(nóng)業(yè)種植的底肥、無土栽培基質(zhì)、果樹經(jīng)濟林種植等，沼液可制作水肥、沖施肥、噴施肥、殺蟲劑等。經(jīng)過集中處理后將有機肥科學合理地應用于蔬菜、水果、糧食等種植中，減少農(nóng)民種植成本，增加農(nóng)民收入，變廢為寶實現(xiàn)種養(yǎng)一體的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展鏈條。

在項目運營過程中政府作為主要參與方，應該通過政府監(jiān)督保證項目的順利實施。地方政府應該因地制宜地建立相關的制度保障體系，通過制度約束來規(guī)范項目運行管理。第一，項目的實施工作應該列入政府有關部門的年度工作內(nèi)容中去，明確政府投資的項目責任人，下達目標任務并組織績效考核。第二，各部門根據(jù)領導小組任務分工，強化政策配套，協(xié)同推進具體建設工作開展。加強建設監(jiān)測評估，可以根據(jù)項目進展委托第三方中介機構(gòu)對創(chuàng)建目標任務完成情況進行階段性評估，評估結(jié)果向社會公布接受公眾監(jiān)督。第三，政府和社會資本要加強溝通協(xié)調(diào)，制定詳細的工程運維制度和獎懲辦法，政府加強指導、強化監(jiān)督、社會資本保證資金投資及時到位，技術支持符合項目要求，確保項目實施規(guī)范推進。最后，要著力開展項目試運營工作，制定適合本區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)殖污水規(guī)劃和項目運行實施方案，按照使用者付費制度合理制定價格方案，把農(nóng)村養(yǎng)殖污水資源化利用項目建設實施的各項指標任務落到實處。通過養(yǎng)殖污水處理中心的局域性建設、區(qū)域性覆蓋模式打通上下產(chǎn)業(yè)鏈的有機連接，實現(xiàn)互利共贏。在這種多方協(xié)同參與農(nóng)村環(huán)境綜合整治類PPP模式中，上游養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的污水得到了有效處理，減少了污水排放對生態(tài)環(huán)境的破壞；中游污水處理項目公司通過變廢為寶實現(xiàn)了價值增值；下游農(nóng)業(yè)林業(yè)種植通過有機肥料的應用減少的種植成本，增加了農(nóng)民收入。規(guī)?；a(chǎn)業(yè)的建立對農(nóng)村勞動力的需求保障了農(nóng)村勞動力就地就業(yè)，緩解了城市農(nóng)民工就業(yè)壓力。

4 農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理的政策與建議

4.1 以政府為主導，完善相關法律體系，加強政策支持

農(nóng)村環(huán)境綜合整治PPP項目歸根結(jié)底是解決農(nóng)村環(huán)境問題，在養(yǎng)殖污水處理過程中其實質(zhì)還是向社會提供一種公共服務[3]。所以必須堅持以政府為主導，在法律層面完善相關的PPP項目法制建設，對項目立項、項目實施、項目運行、項目所有權(quán)等方面進行完善，統(tǒng)籌好污水處理與種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)保護之路；在項目價格標準方面形成以政府為主導，以市場為參考，多方參與的價格協(xié)商機制，打通上下游產(chǎn)業(yè)鏈爭取做到養(yǎng)殖污水無害化處理，就地消耗循環(huán)利用的有機模式；在政策方面加強對以養(yǎng)殖污水為中心的上下游產(chǎn)業(yè)的政策優(yōu)惠，探索一條在不明顯增加各方財務負擔的基礎上實現(xiàn)各方利益均衡化，保障產(chǎn)業(yè)促進農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟建設的道路。

4.2 堅持養(yǎng)殖污水處理與環(huán)保意識培養(yǎng)協(xié)同推進

養(yǎng)殖污水處理能否真正實現(xiàn)其價值，主要還是要看農(nóng)戶的配合度，這就是我們常說的精神文明建設的范疇。要改變以前中小型養(yǎng)殖場亂排亂放的行為就需要在意識層面進行環(huán)保理念的培養(yǎng)。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設與我們的生活息息相關，讓養(yǎng)殖戶以主人公的心態(tài)融入農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的大格局，樹立綠水青山就是金山銀山的環(huán)保理念[4]。這樣在思想層面取得了廣大養(yǎng)殖戶的認可與理解就會在落實環(huán)保行動中展現(xiàn)出推動綠色發(fā)展的驅(qū)動力。

4.3 鼓勵社會資本和專業(yè)技術的參與

社會資本和技術是農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理的中堅力量，是激活農(nóng)村污水處理的關鍵節(jié)點。生態(tài)文明建設需要全社會共同參與，完善政府與社會資本的合作模式，搭建一種共建共享的治污新格局。社會資本在參與過程中，一方面應該充分利用現(xiàn)有的優(yōu)惠政策，享受我國生態(tài)文明建設的政策紅利，另一方面應該充分發(fā)揮企業(yè)家精神，以高度的責任感和使命感充分發(fā)揮自己在農(nóng)村污水處理中的資金和技術優(yōu)勢，為農(nóng)村生態(tài)文明建設做好新時代的責任擔當。

4.4 強化運營績效管理

“運行難”是PPP項目的最大病結(jié)，績效管理可以通過事前績效目標的設定，事中運行規(guī)范性管理，事后項目運行整體績效審計等手段全方位地對項目生命周期的各個階段進行有側(cè)重點的運營績效管理。在績效管理評價方面應該重點考慮的是投入產(chǎn)出指標和效益指標，通過數(shù)量和質(zhì)量兩個方面的細化來迫使項目公司運營績效的實現(xiàn)?？梢园芽冃гu價的結(jié)果作為項目公司、社會資本的回報依據(jù)，也可以作為地方政府爭取中央財政支持的依據(jù)，合力促進農(nóng)村環(huán)境綜合整治目標的實現(xiàn)。

5 總結(jié)

農(nóng)村養(yǎng)殖污水的處理困境需要在治理模式上進行創(chuàng)新[5]，通過政府與社會資本和技術合作建立一種合作共贏的農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理的PPP模式。在這種模式中，需完善相關的政策法規(guī)以及相關評價標準的建立，保證養(yǎng)殖污水處理模式的順利實施，積極引導養(yǎng)殖戶參與，探索一種“點線面”相結(jié)合的規(guī)?；N養(yǎng)結(jié)合、局域性設立區(qū)域性覆蓋的污水處理與循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，為我國農(nóng)村環(huán)境綜合整治和生態(tài)文明建設作出有益的探索。