論領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的發(fā)展與完善

新疆大學(xué) 政管學(xué)院 王艷

在新時代的背景下，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，為了更好地迎合時代發(fā)展的要求，應(yīng)結(jié)合時代潮流充分認(rèn)識人力資源管理中的政績考核對于全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核成員的重要作用，這樣才能構(gòu)建高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)隊伍，保障滿足人力資源管理的客觀性、科學(xué)性要求，在以政績管理為核心的基礎(chǔ)上，全面保障各項管理制度進(jìn)一步完善，全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部的管理質(zhì)量水平。

一、政策上政績考核標(biāo)準(zhǔn)的變化

“政績考核，指對政府組織中的個體，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的工作過程和結(jié)果進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)地考察、分析、評價及反饋的動態(tài)過程。”①改革開放以來，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的考核制度逐漸發(fā)展完善。

《關(guān)于實行干部考核制度的意見》提出將德能勤績，其中的考績指的是“主要看對現(xiàn)代化建設(shè)直接或間接做出的貢獻(xiàn)”，并且提出干部考核應(yīng)實行領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合的考核方法。繼而，1995年出臺了《關(guān)于加強和完善縣黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子的通知》，1998年發(fā)布了《黨政干部考核工作暫行規(guī)定》。早期的干部人事任用中過分強調(diào)實績，導(dǎo)致了唯GDP的弊端。

2007年《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》將全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展作為評價官員實政績的有效方式，一定程度上扭轉(zhuǎn)了唯GPD評價的消極影響。2008年十八大報告在堅持“以德為先”“注重視實績”“群眾公認(rèn)”的基礎(chǔ)上，不斷加強干部人事制度改革及反腐倡廉建設(shè)。2013年《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的通知》對政績標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展、干部交流機制產(chǎn)生了重要的影響，特別是明確提出了糾正政績考核中的唯經(jīng)濟(jì)論。2017年十九大提出要“堅持嚴(yán)管與厚愛結(jié)合，激勵和約束并重，完善干部考核制度”，也就是辯證地看待“嚴(yán)管與厚愛”。2019中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，第八條工作實績考核，主要考核的是領(lǐng)導(dǎo)班子政績觀和工作成效。同時提出將加大黨建工作成效作為政績考核的重要內(nèi)容。“考核黨委（黨組）書記的工作實績，首先要看抓黨建工作的成效，考核領(lǐng)導(dǎo)班子其他黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實績應(yīng)當(dāng)加大抓黨建工作的權(quán)重?！雹?/p>

總體上看政績考核的標(biāo)準(zhǔn)，其經(jīng)歷了從1979年的唯經(jīng)濟(jì)論到2003年的堅持與正確的政績觀相結(jié)合。政績考核也經(jīng)歷了相對科學(xué)化、精細(xì)化的過程。從1979年德能勤績的考察到2013年《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的通知》，綜合、政府債務(wù)狀況、審計情況的指標(biāo)化考核，見表1。

表1 1979-2017年政績考核標(biāo)準(zhǔn)變化

二、政績在官員晉升中的考核方法

（一）主要內(nèi)容

從政績考核的基本目標(biāo)來看，政績考核的目的是為準(zhǔn)確客觀地評估領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，對領(lǐng)導(dǎo)干部做出比較和鑒別。“評價政績最根本的因素是看其履行工作職責(zé)的情況”③。大體上可以劃分為定性的標(biāo)準(zhǔn)和定量的標(biāo)準(zhǔn)。定量的層次應(yīng)當(dāng)包括工作舉例和標(biāo)準(zhǔn)以及具體工作規(guī)定中的具體的目標(biāo)要求。定性的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含正確政績觀等的內(nèi)在要求。

從政績考核的基本要求來看，“政府政績評價應(yīng)當(dāng)按全面政績觀的要求，體現(xiàn)發(fā)展的全面性、系統(tǒng)性、均衡性和可持續(xù)性”④。受其客觀環(huán)境的影響，政府政績考核也應(yīng)當(dāng)具有全面性、系統(tǒng)性、均衡性和可持續(xù)性。政績考核全面性主要是指要統(tǒng)籌政績考核目標(biāo)中的定性目標(biāo)、定量目標(biāo)，還要對定量的目標(biāo)比如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會效率公平等進(jìn)行統(tǒng)籌。

從政績考核的基本方法來看，有學(xué)者歸納我國政績考核的基本方法包含判定法、考察法、鑒定法、群眾評議法、評定法、積累考察法、審計法、綜合反饋評價法這八個基本的方法。從2019年印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》規(guī)定來看，政績考核可以分為平時考核、年度考核、專項考核、任期考核這四個部分。主要反映了歷時性考察、重點考察的特征，在平時考核中突出重點。而通常采取的方法是列席領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會、現(xiàn)場觀摩、巡視巡察等，側(cè)重于對日常管理做出基本的了解。

（二）主要問題

首先，主要是反映在2013年《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的通知》出臺之前，集中反映了政績考核目標(biāo)之間嚴(yán)重的失衡。在考核目標(biāo)中側(cè)重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，忽略其他目標(biāo)；在工作規(guī)劃上側(cè)重短期效益，忽略長期效益；在評價主體上側(cè)重領(lǐng)導(dǎo)考核為主，部分忽略了其他主體在政績考核中的作用，各級政府政績評估體系還未符合正確政績觀等的要求。⑤政績考核目標(biāo)的失衡在一定程度上背離了正確政績觀等的要求，這對于建設(shè)服務(wù)型政府極為不利。

其次，主要反映在各級地方政府職能定位上的不合理性。政府政績的考核指標(biāo)的問題一定程度上反映了各級政府在職能界定中的不清晰。應(yīng)當(dāng)合理地定位政府的職能。過多的復(fù)雜的指標(biāo)，非常容易導(dǎo)致政府在基本職能上的錯位、缺位、越位的現(xiàn)象。政府在特定的領(lǐng)域過多干預(yù)時，可能會不利于社會自身的長足發(fā)展。

最后，部分的地方政府沒有處理好集體與個人之間的關(guān)系以及干部的不足和缺點。因而，需要在集體中考察個人的政績，同樣也要看到不同個人在不同環(huán)境中發(fā)揮的作用。在2013年經(jīng)歷改良《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的通知》指出，根據(jù)各有特色的指標(biāo)，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會和諧進(jìn)步等作為考核評價的重要內(nèi)容”，有利于緩解政府政績考核中爭搶政績、政績頂用的現(xiàn)象，體現(xiàn)更為科學(xué)合理的考評標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)政府治理能力和治理水平的提高。

三、政績考核標(biāo)準(zhǔn)與方法的一致性

自2003年政績考核標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變以來，地方各級政府的多元政績評估指標(biāo)體系正在逐步確定起來，形成了較為積極的治理成效。有學(xué)者對1997-2010年中國30個省的區(qū)域生態(tài)效率進(jìn)行測算，證明了伴隨著2003年政府政績標(biāo)準(zhǔn)的變化。

但在各級地方政府的政績考核標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變以來，其中還有一些亟待解決的問題。首先是地方政府還存在設(shè)置不合理的現(xiàn)象，出現(xiàn)了部分省份仍然采納簡單的定性指標(biāo)衡量當(dāng)?shù)氐恼兒筒糠质》莩霈F(xiàn)盲目采納具體化的量化指標(biāo)的現(xiàn)象。這反映出地方政府在政績考核目標(biāo)上的模糊不確定的狀態(tài)，地方政府還需探索適合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的政績評估標(biāo)準(zhǔn)。其次政府政績評估的方法、程序上還存在較大的不足。其中包含第三方評估的方式?jīng)]有很好地運用于官員的實際政績評估當(dāng)中，一定程度上削弱了對政府行為的引導(dǎo)作用，不利于促進(jìn)服務(wù)型政府的發(fā)展。最后，政府政績管理體制的關(guān)系仍然需要理順，特別是中央對地方自主設(shè)立政績考核標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)和規(guī)范。

四、政績考核體系的完善與發(fā)展

為了全面保障政績考核工作的順利開展，應(yīng)落實具體的政績考核體系，保障全面落實具體的考核依據(jù)。結(jié)合考核內(nèi)容來看，重點應(yīng)關(guān)注如下內(nèi)容。服務(wù)型政府由于存在著大量的部門，具體的不同職能單位在落實領(lǐng)導(dǎo)干部崗位的政績考核指標(biāo)過程中，應(yīng)明確相應(yīng)的部門劃分，結(jié)合工作職能、工作性質(zhì)的不同，從而在保障落實具有共性的政績考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上，還能保障實事求是，開展基于崗位的個性化考核方案，根本前提則是落實廣大職工的根本利益，做好各項內(nèi)部工作。部分單位由于過于重視理論層面，而造成政績考核體系的可行性大打折扣，所以，應(yīng)全面從實際需求出發(fā)，落實領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系的有效性，積極開展高質(zhì)量的人力資源管理系統(tǒng)建設(shè)工作。

總體上政績考核體系的發(fā)展完善應(yīng)當(dāng)符合全面政績觀的要求，體現(xiàn)政治系統(tǒng)的全面性、系統(tǒng)性、均衡性和可持續(xù)性的要求。具體來看政績考核體系包括指標(biāo)體系、評估主體以及評估程序和方法這三個部分，其都有發(fā)展完善的空間。

在不斷深化職能型政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績改革實踐中，應(yīng)保障政績考核的考核目標(biāo)得以明確。為此，應(yīng)結(jié)合實際需求進(jìn)行部門劃分，落實具體的考核目標(biāo)，旨在從整體上全面公正、客觀評價職工的情況。另外，應(yīng)借助于多樣化的方式，鼓勵廣大領(lǐng)導(dǎo)干部主動參與到政績考核環(huán)節(jié)，全面積極提升自我綜合素質(zhì)能力，以便順利完成預(yù)期的政績考核目標(biāo)。

而目前從指標(biāo)體系來看，指標(biāo)的劃分缺少科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們可進(jìn)行自洽的指標(biāo)建構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核劃分為自身努力程度、群眾滿意度、目標(biāo)的可行程度、政績的可信程度?？梢詫⒅笜?biāo)劃分為定量和定性的指標(biāo)，其中定量指標(biāo)包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)、社會發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)、政府施政成本指標(biāo)。定性指標(biāo)則包含對本地的思想輿論文化氛圍的評價指標(biāo)、對政府政策的認(rèn)同度指標(biāo)、政府管理能力的評價指標(biāo)、對政府服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)、政府制度創(chuàng)新指標(biāo)。

從評估主體來看，學(xué)者認(rèn)為群眾、社會團(tuán)體、專家等社會主體都應(yīng)當(dāng)參與到政績考核的過程中。政府考核具有一定開放性的同時還具有封閉性。民主測評是在一定范圍內(nèi)的，“在民主測評階段按照知情度、關(guān)聯(lián)度、代表性原則，結(jié)合實際，確定參加測評的人員范圍”。這種有限開放互動實際上有利于政治系統(tǒng)保持內(nèi)在的穩(wěn)定性與一致性。在維護(hù)政治系統(tǒng)內(nèi)在穩(wěn)定性的前提下，又需要克服黨委政府系統(tǒng)內(nèi)在的單一視角，忽略公眾感受的弊端。

從評估程序和評估方法來看，評估方法上普遍采取了多種評估方式相結(jié)合的方式。以年度考核為例，就是綜合反饋評價法。在年度考核中，群眾、本人、組織人事部門都要參與到考評之中。專項考核主要采納的是考察法，考前依據(jù)聽到一定數(shù)量的意見或收到一定的素材，對政績突出的個人進(jìn)行政績考核。政績考核程序的規(guī)范化和科學(xué)化，離不開中央對政績評估的指導(dǎo)?！爱?dāng)前，迫切需要在國務(wù)院之下設(shè)立政府政績管理委員會，以便統(tǒng)一組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)國務(wù)院各部委和各省、市、區(qū)的政府政績管理工作”；需要盡快出臺政府政績管理的規(guī)范性文件，積極完善全國的政府政績反饋機制。

注釋

①齊睿,別丹,李想,等.“政績考核”與”政府績效評估”概念辨析[J].西華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版), 2019, 38(4):91-99.

②中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》.http://www.xinhuanet.com/politics/2019-04/21/c_1124395835.htm 新華網(wǎng).

③傅建中.領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核方法述評[J].探索,1988(1):12-15.

④徐紹剛.建立健全政府績效評價體系的構(gòu)想[J].政治學(xué)研究,2004(3):76-83.

⑤趙暉.我國地方政府績效考核指標(biāo)要素分析[J].南京師大學(xué)報(社會科學(xué)版),2010(6):17-23.