基于“模糊-沖突”模型的垃圾分類政策執(zhí)行邏輯研究*——以成都市為例

西南石油大學(xué) 李廷，胡冰燃，徐敏，楊曚嘉

一、引言

改革開放已屆不惑之年，伴隨經(jīng)濟(jì)增長、快速城鎮(zhèn)化、消費(fèi)升級而來的是城市生活垃圾數(shù)量的幾何級增長?！?019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，我國城市生活垃圾清運(yùn)量已由1979年的2508萬噸增長到2019年的2.42億噸[1]，年均增長率為5.42%，全國2/3以上的城市面臨“垃圾圍城”的窘境。2019 年成都市生活垃圾清運(yùn)量為527.22萬噸，位列全國第六。

有效處理生活垃圾成為我國急需處理的問題。2021年3月12日，我國第十三屆全國人大四次會議審查通過了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提要》，提倡繼續(xù)推動綠色發(fā)展。本文基于“模糊-沖突”模型探討我國生活垃圾分類政策的演進(jìn)過程與執(zhí)行邏輯。

二、文獻(xiàn)回顧與理論框架

1995年，馬特蘭德提出了政策執(zhí)行的“模糊-沖突”模型，他依據(jù)政策本身的“模糊性”和“沖突性”程度，將政策分為了行政性執(zhí)行（低模糊-低沖突）、象征性執(zhí)行（高模糊-高沖突）、政治性執(zhí)行（低模糊-高沖突）和試驗(yàn)性執(zhí)行（高模糊-低沖突）四類[2]?！澳：?沖突”模型問世25年來，廣泛應(yīng)用于環(huán)保（竺乾威,2012;Pradhan,2017）、教育（Mitchell,2006;Horden,2015）、體制改革（Chou,2003）、人力資源管理（Cohen,2005）、社會保障（Hudson,2005；胡業(yè)飛,2015）、體育政策（O’Gorman,2011）、國土安全（Calaresu,2019）、產(chǎn)業(yè)政策（殷華方，2007）、公共服務(wù)（周芬芬，2006；王安琪，2020）、文化政策（靳麗娜，2020）、戶籍制度（袁方成，2018）等諸多領(lǐng)域。正如戈金（Malcolm L.Goggin,1986）所言：模糊-沖突模型的應(yīng)用從總體上來看，深度案例剖析較少，多為四類政策執(zhí)行模式的簡單套用，缺乏機(jī)理性闡釋和理論抽象。中國的生活垃圾分類政策發(fā)展分為五個階段[3]，在發(fā)展過程中，主要是由政府主導(dǎo)的引導(dǎo)型模式、強(qiáng)制型模式、自發(fā)型模式和混合型模式這四類模式，忽視了社會主體參與垃圾分類的培育[4]。在壓力型體制下，垃圾分類工作雖然有所進(jìn)展，但是“不平衡、不充分”的環(huán)境治理問題依舊存在[5]。

三、實(shí)證研究結(jié)果——成都市垃圾分類“模糊-沖突”分析

2019年6月，成都市人民政府發(fā)布了《成都市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》，在全市所有區(qū)域全面推行垃圾分類，按照多排放多付費(fèi)、少排放少付費(fèi)，混合垃圾多付費(fèi)、分類垃圾少付費(fèi)的原則，逐步建立計(jì)量收費(fèi)、分類計(jì)價的生活垃圾處理收費(fèi)制度，推行分類垃圾與混合垃圾差別化收費(fèi)政策，加強(qiáng)收繳管理，促進(jìn)生活垃圾減量、分類和資源化利用[6]。

本研究將政策沖突操作化為三個維度——認(rèn)知沖突、習(xí)慣沖突和利益沖突。認(rèn)知沖突即成都市垃圾分類政策與成都市居民的認(rèn)知水平是否相當(dāng)；習(xí)慣沖突即垃圾分類與居民生活習(xí)慣是否產(chǎn)生矛盾；利益沖突即垃圾分類是否會影響一些人的既得利益。（見圖1）

圖1 本研究分類框架下的政策模糊和政策沖突測量維度

在問卷調(diào)研中，共發(fā)放600份問卷（前期調(diào)研），收回576份，回收率96%。樣本分別覆蓋六個小區(qū)，覆蓋了不同性別、不同的年齡段、不同收入水平和不同原始戶籍。具有較強(qiáng)代表性。（見表1）

表1 獲取生活垃圾分類知識最有效的途徑（N=576）

一半以上的居民認(rèn)為小區(qū)宣傳牌是獲取垃圾分類知識最有效的途徑。大部分的小區(qū)居民了解智能垃圾桶，但只有不到一半的居民投放過分類垃圾。（見表2）

表2 智能垃圾桶認(rèn)知和使用情況（N=478）

通過對調(diào)查問卷得到的數(shù)據(jù)進(jìn)行SPSS分析可以發(fā)現(xiàn)，成都市小區(qū)居民和大學(xué)生的垃圾分類認(rèn)知與行為匹配度較低，存在“認(rèn)知斷裂”的特征，超過一半的人都使用過智能垃圾桶。但是此現(xiàn)象成因不同，大學(xué)生是在學(xué)校強(qiáng)制要求下而進(jìn)行的；而居民存在對垃圾分類了解不足、錯誤投放等問題。因此，提高垃圾分類率可以從提高認(rèn)知程度入手。通過廣告牌宣傳、社區(qū)現(xiàn)場活動來提高居民和學(xué)生對垃圾分類的認(rèn)知，降低其認(rèn)知的沖突性，以此來帶動引導(dǎo)他們參與到垃圾分類工作當(dāng)中來，讓垃圾分類成為每個人的習(xí)慣。

在訪談拾荒者的過程中，研究者了解到拾荒者的利益與垃圾分類工作存在沖突，他們對垃圾的無序挑選加大了垃圾分類的工作量和工作難度。因此政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)引導(dǎo)者，將拾荒者變成垃圾分類的促進(jìn)者，既保障了拾荒者的利益，又推動了垃圾分類工作的實(shí)施。

還可以督促多社區(qū)也采用積分制的方式來激勵居民參與到垃圾分類工作當(dāng)中去，以此來提高居民對垃圾分類的認(rèn)識。但是實(shí)際積分兌換系統(tǒng)的使用頻率沒有太大變化，因?yàn)榉e分制主要吸引的是老年人群體，但是他們難以掌握智能垃圾箱。因此，不同群體對垃圾分類激勵手段的敏感性也不同。

垃圾分類政策執(zhí)行模式的歸宿是持續(xù)降低模糊性和沖突性。優(yōu)化政策工具，可從約束方式、認(rèn)知方式和宣傳教育多方面來降低認(rèn)知和習(xí)慣的沖突。除了大量的宣傳工作外，政府還可輔以分層次收取垃圾清運(yùn)費(fèi)的措施來提高垃圾分類效率。對于垃圾分類較細(xì)、較規(guī)范的居民家庭，采取少收垃圾清運(yùn)費(fèi)的“獎勵”制度；對于垃圾分類不規(guī)范的居民家庭則會以多收取垃圾清運(yùn)費(fèi)作為“懲罰”，以此來推動城市生活垃圾分類政策的實(shí)施，降低習(xí)慣沖突。

政府還可與專業(yè)從事城市生活垃圾單流程回收及資源化的企業(yè)合作，如成都市綠色地球環(huán)?？萍加邢薰荆ㄟ^政企聯(lián)動，最大程度上簡化居民家庭可回收垃圾收集流程，降低居民參與門檻，提高居民垃圾分類的參與度和積極性，同時在一定程度上喚醒廣大居民的環(huán)保意識，降低認(rèn)知和習(xí)慣沖突。

在利益沖突上，政府可將“拾荒者”汲取進(jìn)垃圾分類政策安排中，加強(qiáng)對他們的有效管理，明確“拾荒者”具體的管理部門或組織，分派專人對他們進(jìn)行指導(dǎo)，將其培訓(xùn)為職業(yè)再生資源分揀員；鼓勵有條件的物業(yè)公司采取增收一定物業(yè)費(fèi)的形式，從增收的物業(yè)費(fèi)中，對“拾荒者”采取定期發(fā)工資的形式，彌補(bǔ)他們在廢品回收中的損失，回收物資的收入可作為居民共同收入，用于小區(qū)建設(shè)、“拾荒者”工資補(bǔ)貼等支出；鼓勵“拾荒者”將所拾得的可回收垃圾直接賣給小區(qū)垃圾清運(yùn)公司，避免廢品回收站與拾荒者在買賣中缺斤少兩，以及故意壓價的情況，在一定程度上保障拾荒者利益，降低與拾荒者的利益沖突。

四、作為行政性執(zhí)行的垃圾分類

垃圾分類和資源化利用制度是國家制度的重要組成部分。探討垃圾分類政策的行政性執(zhí)行模式對進(jìn)一步推動垃圾分類的推廣具有重要意義。

通過對成都市垃圾分類工作的考察研究，為降低居民認(rèn)知的沖突性，地方政府應(yīng)利用廣告牌、現(xiàn)場公益活動等效果顯著的方式來進(jìn)行垃圾分類的宣傳，提高居民對垃圾分類的認(rèn)知；在居民習(xí)慣上，可通過學(xué)校教育，讓學(xué)生帶動家庭的“小手拉大手”活動、獎懲制度等來引導(dǎo)居民開展垃圾分類；在前期研究的訪談中，研究者發(fā)現(xiàn)利益沖突的主體主要是拾荒者，為降低與拾荒者利益的沖突性，可將拾荒者納入垃圾分類工作循環(huán)圈，對其實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等，使其利益受到保護(hù)。

生活垃圾分類具有績效顯示度低、管理精細(xì)的特點(diǎn)，面對繁復(fù)的工作，地方政府容易出現(xiàn)對垃圾分類低績效政策的“擠出效應(yīng)”。所以地方政府應(yīng)當(dāng)因地制宜，選擇適合自身的治理模式。對于生活垃圾分類已形成專業(yè)化規(guī)模的地區(qū)，應(yīng)循序漸進(jìn)，將生活垃圾分類納入政府的日常治理之中；對于分類處于起步階段的地區(qū)，應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r，適當(dāng)增加垃圾分類管理的投入，完善監(jiān)督機(jī)制，形成自上而下的聯(lián)動協(xié)調(diào)模式。其次，應(yīng)積極引導(dǎo)社會組織參與、鼓勵市場介入，從而形成多元共治的治理體系，構(gòu)建統(tǒng)籌高效、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的生活垃圾分類體系。

五、結(jié)論

我國垃圾分類工作經(jīng)歷了只關(guān)注“分類收集”的啟蒙階段，建立了垃圾分類制度構(gòu)建的初期和符合我國國情的較為完善的垃圾分類政策制度體系；垃圾分類工作還經(jīng)歷了從政府干預(yù)垃圾分類到政府主導(dǎo)，再到多元化主體參與的階段。但是與發(fā)達(dá)國家相比，我國垃圾分類制度的確立只是處于初級階段。因此，只有通過不斷地完善與規(guī)范垃圾分類制度及其配套設(shè)施的籌建，才能使“低模糊-低沖突”的執(zhí)行模式實(shí)現(xiàn)全面有效覆蓋，對綠色發(fā)展有著重大意義。