公共產(chǎn)品理論與國有資產(chǎn)管理體制改革

嚴(yán)征

（陸軍勤務(wù)學(xué)院訓(xùn)練基地，重慶 400050）

現(xiàn)階段國有資產(chǎn)管理體制在內(nèi)容方面與國有資產(chǎn)管理實(shí)踐工作之間存在的聯(lián)系越發(fā)的密切，并且受到后者不斷變化的影響，管理體制內(nèi)容也在同步發(fā)生變化，為了保證國有資產(chǎn)管理實(shí)踐工作成果，相關(guān)管理體制必須以實(shí)踐需求相匹配，這將關(guān)系到國有資產(chǎn)管理工作效率的呈現(xiàn)。因此，針對現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理體制相關(guān)理論進(jìn)行研究，圍繞國有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)行分析具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。并且縱觀以往的國有資產(chǎn)管理體制理論研究歷史發(fā)現(xiàn)，由于缺乏系統(tǒng)性理論基礎(chǔ)的支持，導(dǎo)致管理體制整體的系統(tǒng)性較弱，難以形成對實(shí)踐工作的一項(xiàng)指導(dǎo)。在公共財(cái)政理論不斷完善的今天，該理論對于財(cái)政工作形成的指導(dǎo)作用越發(fā)的顯著，尤其是其中的核心理論，公共產(chǎn)品理論已經(jīng)成為大多數(shù)財(cái)政實(shí)踐工作的重要指導(dǎo)原則。故此，在展開有關(guān)國有資產(chǎn)管理體制改革的過程中，基于公共產(chǎn)品理論視角進(jìn)行探討十分必要。

一、公共產(chǎn)品理論與我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制面臨的問題

縱觀國內(nèi)國有資產(chǎn)管理體制的改革工作，在經(jīng)歷多年的沉淀之后，取得了不錯(cuò)的成就，有關(guān)國有資產(chǎn)的管理效率實(shí)現(xiàn)了大幅度提升。但是從公共產(chǎn)品理論視角分析，現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制，發(fā)現(xiàn)存在較多的不足之處，主要集中在以下方面。

（一）依據(jù)公共產(chǎn)品理論可知，政府的責(zé)任是對公共品或準(zhǔn)公共品以及服務(wù)的供應(yīng)，更多的私人品生產(chǎn)以及提供則應(yīng)當(dāng)由市場和企業(yè)負(fù)責(zé)。因此，國有資產(chǎn)管理的范疇?wèi)?yīng)當(dāng)局限于提供公共品或者準(zhǔn)公共品對應(yīng)的資產(chǎn)管理，結(jié)合政府承擔(dān)的維護(hù)社會公平以及對社會財(cái)富進(jìn)行再分配的職責(zé)角度進(jìn)行分析可知，有關(guān)國有資產(chǎn)的管理工作范圍還覆蓋國家進(jìn)行使用，用于社會收入分配的相關(guān)資產(chǎn)， 如社會保障金就位列其中。但是相關(guān)工作實(shí)際進(jìn)行過程中，大多數(shù)國有資產(chǎn)管理工作的重心集中在私人產(chǎn)品的生產(chǎn)以及供應(yīng)上，考慮到國家控制的財(cái)政資源的有限性，在私人品生產(chǎn)和供應(yīng)領(lǐng)域過多財(cái)力的占用影響了在社會公共需要領(lǐng)域財(cái)力的分配?，F(xiàn)階段的國有資產(chǎn)管理體制，其關(guān)注重點(diǎn)同樣為私人品的生產(chǎn)和供應(yīng)，無論是從中央或者是地方的不同層級國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，其主要服務(wù)對象為盈利性國有企業(yè)，很少涉及非營利性國有資產(chǎn)管理工作內(nèi)容。此時(shí)就需要思考具有盈利性國有資產(chǎn)的管理責(zé)任部門出了其直轄部門機(jī)構(gòu)之外，為何還需要專項(xiàng)負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理部門參與其中，而非盈利性國有資產(chǎn)的管理主體指圍對應(yīng)的直屬管理部門機(jī)構(gòu)。從該現(xiàn)狀可以得知，現(xiàn)階段有關(guān)滿足社會公眾需要所需的國有資產(chǎn)管理重視程度明顯不足。

（二）依據(jù)公共產(chǎn)品理論可知，當(dāng)私人品的生產(chǎn)和提供職責(zé)由政府承擔(dān)時(shí)，若選擇集中性公共生產(chǎn)模式必然會面臨技術(shù)、資源條件限制導(dǎo)致較為高昂的性費(fèi)用成本，且會阻礙經(jīng)濟(jì)效率，呈現(xiàn)出的效率遠(yuǎn)低于由市場主導(dǎo)的同類活動(dòng)。針對公共生產(chǎn)進(jìn)行分散，能夠有效弱化集中性公共生產(chǎn)所引發(fā)的高昂信息成本以及激勵(lì)問題，但是同樣面臨著所產(chǎn)生的運(yùn)動(dòng)員和裁判員角色沖突問題。若由政府承擔(dān)市場，執(zhí)法者以及盈利性國有資產(chǎn)所有者的角色，意味著政府同時(shí)扮演著運(yùn)動(dòng)員和裁判員的角色，其內(nèi)部存在矛盾沖突，試圖通過裁判權(quán)力租借的方式來提高運(yùn)動(dòng)員的成績。這種行為通常能夠幫助國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)經(jīng)營業(yè)績的提升，但是從長遠(yuǎn)角度而言，這種行為的本質(zhì)是侵害消費(fèi)者應(yīng)得效用以及其他經(jīng)濟(jì)主體對于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)公平參與的權(quán)利，最終結(jié)果是導(dǎo)致整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)效率的下降，而國有企業(yè)自身也會因競爭力不足而逐漸被市場所淘汰。因此積極尋找各種方式促使國有資產(chǎn)退出競爭性領(lǐng)域十分關(guān)鍵，使其逐漸具有供應(yīng)社會公眾所需的性質(zhì)，并獲得持續(xù)增長，完成管理工作重心的轉(zhuǎn)移，對準(zhǔn)滿足社會公眾所需的國有資產(chǎn)管理工作。在此情況下，國有資產(chǎn)管理專門機(jī)構(gòu)的主要服務(wù)對象為非盈利性國有資產(chǎn)。當(dāng)然，想要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，仍需長期的努力和堅(jiān)持，而當(dāng)前的主要任務(wù)是推動(dòng)國有資產(chǎn)管理體制的改革，并且考慮到進(jìn)行制度轉(zhuǎn)換過程中需要支付的制度成本，關(guān)于盈利性國有企業(yè)的存在依舊有其現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（三）根據(jù)公共產(chǎn)品理論，由于公共品和私人品的不同屬性，因此在提供主體以及對應(yīng)的管理技巧考核方面也存在著較大的差異。首先，關(guān)于私人品的供應(yīng)，往往伴隨著盈利的屬性，其對應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是長期盈利情況，而關(guān)于公共品的提供，多數(shù)情況下不具備盈利屬性，對應(yīng)的考核重點(diǎn)若同樣采用長期盈利情況作為標(biāo)準(zhǔn)，顯然無法發(fā)揮其公共物品的屬性。其主要原因是針對公共品進(jìn)行收費(fèi)難度較大，若因?yàn)闊o法收費(fèi)而阻礙公共品的提供，就會導(dǎo)致整體社會發(fā)展效率的下降。而關(guān)于準(zhǔn)公共品其適用道理相同。部分準(zhǔn)公共品雖然能夠?qū)崿F(xiàn)大量收費(fèi)，并且通過收費(fèi)的方式還能夠抑制浪費(fèi)的情況，以此提高準(zhǔn)公共品的使用效率，但若無法克制過度收費(fèi)現(xiàn)象，同樣會引發(fā)該類產(chǎn)品或者是服務(wù)消費(fèi)不足的問題，同樣會對整體經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生危對于公共品和準(zhǔn)公共品而言，它們的“保值增值”是不能像私人品那樣通過直接的出售價(jià)格或收取服務(wù)費(fèi)用來得到的，所以，很明顯，把那種通過出售產(chǎn)品或提供服務(wù)并直接取得可以會計(jì)價(jià)格計(jì)算的收入為中心內(nèi)容的“保值增值”作為整個(gè)國有資產(chǎn)管理體制的管理目標(biāo)是不恰當(dāng)?shù)?，由此可見，關(guān)于國有資產(chǎn)對應(yīng)的管理目標(biāo)，無論是在性質(zhì)或者是類別方面的差異，若無法實(shí)現(xiàn)有效區(qū)分，必然會在時(shí)代發(fā)展的過程中遭受淘汰，這一點(diǎn)已經(jīng)從當(dāng)前的國有資產(chǎn)管理工作開展中初見端倪。有必要積極進(jìn)行解決，否則必然會影響到現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理工作的優(yōu)化升級。

（四）公共產(chǎn)品的層次性理論認(rèn)為中央政府和地方各級政府有關(guān)公共品的供應(yīng)應(yīng)當(dāng)遵循各司其職，分工負(fù)責(zé)的原則。其中中央政府的職責(zé)是面向全國提供公共品，而地方政府則主要負(fù)責(zé)將公共品提供給所轄范圍內(nèi)的人民群眾，這種運(yùn)行機(jī)制的目的在于保證納稅和受益的一致，發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制作用，以提高公共品的供應(yīng)效率。若區(qū)域公共品的提供由地方政府負(fù)責(zé)，也就意味著供應(yīng)主體為全國納稅人，這種運(yùn)作模式導(dǎo)致的后果是導(dǎo)致區(qū)域受益者因支付代價(jià)較少而出現(xiàn)浪費(fèi)公共品的情況，而另外一方面，區(qū)域范圍內(nèi)的其他納稅人則無法保證應(yīng)得消費(fèi)者剩余的使用，顯然，這種模式違背效率原則以及公平原則。并且區(qū)域受益公共品的供應(yīng)主體為中央政府還會引發(fā)下列問題，首先是相較于中央政府，地方政府對于當(dāng)?shù)鼐用竦钠酶鼮榱私猓业胤秸诋?dāng)?shù)毓补こ踢M(jìn)展控制方面表現(xiàn)出的力度和效率更優(yōu)于中央政府，也就意味著當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)區(qū)域公共品的提供時(shí)，最終的結(jié)果很難保證獲得當(dāng)?shù)鼐用竦恼J(rèn)可。依照層次性理論，有關(guān)公共品的供應(yīng)需要一層次進(jìn)行， 姐姐意味著對應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制也需要體現(xiàn)出層次性。根據(jù)相關(guān)規(guī)定可知，國有資產(chǎn)的提供人為全國納稅人， 因此受益人也應(yīng)當(dāng)為全體納稅人，此時(shí)國有資產(chǎn)屬于全體國民共有的資產(chǎn)。而國有資產(chǎn)的提供人為地區(qū)納稅人，則其受益范圍僅局限于地區(qū)范圍內(nèi)的居民。國有資產(chǎn)管理隸屬于社會公共資產(chǎn)管理體系，想要保證其管理工作的規(guī)范性就必須設(shè)定一定的規(guī)章制度進(jìn)行約束，如此才能夠保證國有資產(chǎn)具有的社會經(jīng)濟(jì)效益的充分發(fā)揮，同時(shí)這也是維護(hù)社會公平的根本。這其中就包含著對于地方公共資產(chǎn)和國有資產(chǎn)之間的準(zhǔn)確區(qū)分，若出現(xiàn)混淆情況，很有可能導(dǎo)致中央財(cái)政的不正常傾斜，或者是存在過度投資的情況，引發(fā)不必要的資源浪費(fèi)問題。

二、公共產(chǎn)品理論與國有資產(chǎn)管理體制的改革

基于長遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮，基于公共產(chǎn)品理論視角下的國有資產(chǎn)體制改革，應(yīng)當(dāng)遵循以下標(biāo)準(zhǔn)。

（一）國有資產(chǎn)管理體制的覆蓋范圍應(yīng)當(dāng)以不包含競爭性領(lǐng)域資產(chǎn)內(nèi)容為主，且位于國有資產(chǎn)序列中的大部分應(yīng)當(dāng)為提供社會公眾所需必需資產(chǎn)類別，但極少數(shù)事關(guān)國計(jì)民生和國家安全的行業(yè)排除在外。

（二）關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是最大程度對人民群眾所需社會公共品的提供，同時(shí)還需要兼顧對社會資源最大程度的節(jié)約。

（三）有關(guān)國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)為公共財(cái)產(chǎn)的成分和收益考核，而非傳統(tǒng)的會計(jì)價(jià)值增減考核?；诠伯a(chǎn)品理論所改革的國有資產(chǎn)管理體制，應(yīng)當(dāng)具有民主屬性，也就意味著針對國有資產(chǎn)的形成以及管理業(yè)績，實(shí)施評價(jià)都應(yīng)當(dāng)遵循民意，這體現(xiàn)出國有資產(chǎn)源于提供社會公眾所需的本質(zhì)。

（四）注重依據(jù)國有資產(chǎn)管理特征制定對應(yīng)的規(guī)章制度，并成立單獨(dú)的管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)。例如區(qū)分自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)和行政單位國有資產(chǎn)管理工作模式，無論是在具體管理方法或者是管理目標(biāo)方面都應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)立。前者的管理目標(biāo)是獲得超額壟斷利潤對應(yīng)的收入，而后者則是保持對社會公眾開放資產(chǎn)，建立分口管理模式十分必要。

（五）注重公共資產(chǎn)管理體制在內(nèi)容上的層次化，區(qū)分全國性和地方性公共所需差異，更好的遵循公平和效率統(tǒng)一的原則，這也關(guān)系到公共資產(chǎn)效能的發(fā)揮。基于當(dāng)前利益和體制格局現(xiàn)狀，想要完成國有資產(chǎn)管理體制的完全改革，仍有不小的差距，結(jié)合公共產(chǎn)品理論確定國有資產(chǎn)管理體制改革方向，設(shè)定科學(xué)正確的長期目標(biāo)，隨后，設(shè)計(jì)分部執(zhí)行計(jì)劃，遵循循序漸進(jìn)原則，逐步完成體制改革工作。

三、結(jié)束語

綜上所述，本文首先基于公共產(chǎn)品理論，探討當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制面臨的一些問題，隨后結(jié)合現(xiàn)狀，提出有關(guān)國有資產(chǎn)管理體制改革的相關(guān)要點(diǎn)，體現(xiàn)公共產(chǎn)品理論指導(dǎo)國有資產(chǎn)管理體制改革的必要性，這需要我們的共同努力，更好地發(fā)揮國有資產(chǎn)服務(wù)社會公眾的效能價(jià)值，不斷優(yōu)化國有資產(chǎn)管理制度體系。