基于TOD模式的鐵路土地綜合開發(fā)研究

鞏紀軍

（西安市軌道交通集團有限公司，陜西 西安 710006）

鐵路的發(fā)展對城市以及整個國家來講都是至關(guān)重要的，就當(dāng)前發(fā)展形勢來看，我國正在朝向以城市為頂層的多層嵌套的城市體系，鐵路事業(yè)的發(fā)展推動城市產(chǎn)業(yè)資源重塑速度顯著提高，對提高城市整體實力水平有著積極作用。現(xiàn)階段，我國鐵路建設(shè)已經(jīng)成為世界矚目的焦點，各區(qū)域的連接需要依賴完善的鐵路網(wǎng)絡(luò)，高鐵建設(shè)已經(jīng)占據(jù)世界頂流水平。但同時鐵路系統(tǒng)的經(jīng)濟壓力較大，只有找到可持續(xù)發(fā)展的有效路徑，才能推動我國鐵路事業(yè)繼續(xù)前行和發(fā)展。經(jīng)過大量實踐研究，不斷探索土地綜合開發(fā)是有效方式，使鐵路建設(shè)體系進一步完善，有助于實現(xiàn)投資補虧，增加土地應(yīng)用利潤。TOD模式即Transit-Oriented development公共交通導(dǎo)向型開發(fā)模式，在當(dāng)前發(fā)展中備受關(guān)注，那么如何將其合理應(yīng)用在鐵路土地綜合開發(fā)中是一項富有挑戰(zhàn)的工作，相關(guān)人員應(yīng)從不同角度進行分析，提升土地資源利用率，平衡經(jīng)濟效益。

一、TOD模式與鐵路綜合開發(fā)的基本概述

（一）基本概念

TOD模式最早起源于美國，整個發(fā)展歷程中被很多學(xué)者、機構(gòu)等賦予了不同的定義，但是綜合分析我國鐵路事業(yè)的實際情況，TOD模式與當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展十分貼切，具體總結(jié)為三個特征，一是土地混合開發(fā)，二是高密度建設(shè)，三是宜人的空間設(shè)計。而鐵路綜合開發(fā)是以我國鐵路投融資體系改革等政策為科學(xué)指導(dǎo)，經(jīng)由鐵路投資主體以及聯(lián)合方在，充分突顯自身優(yōu)勢，全面考慮交通現(xiàn)狀、城市建設(shè)、生態(tài)融合等多個方面，以促進城市建設(shè)整體水平的提高，最終通過出讓溢價以及二級開發(fā)收益而獲得可觀的經(jīng)濟收益。與傳統(tǒng)形式的地鐵TOD模式相比，在提高交通可達性方面具有顯著的應(yīng)用優(yōu)勢，使站點土地價值大幅度提升，對此，除了要注重傳統(tǒng)公共交通發(fā)展以外，注重考慮出行方式、業(yè)態(tài)選擇等方面的特性，充分發(fā)揮鐵路土地綜合開發(fā)的實踐價值。往往鐵路TOD的發(fā)展以高鐵新城為主，通過植入產(chǎn)業(yè)促進區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，同時產(chǎn)生深遠影響。

（二）鐵路TOD模式的核心理念

首先，交通聚集及導(dǎo)向?qū)傩?，TOD的核心目標是以公共交通來推動城市的發(fā)展，在發(fā)展階段實現(xiàn)多種交通功能的融合和聚集，以交通發(fā)展為核心，保證城市規(guī)劃以及交通系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展，對實現(xiàn)城市規(guī)劃目標也是十分有利的；其次，圈層屬性，把樞紐站點作為中心點，設(shè)置與其匹配的公共服務(wù)、商圈等，呈現(xiàn)出圈層結(jié)構(gòu)；再次，站城一體化，鐵路站場地主要給人們提供換乘的重要場所，同時承擔(dān)著城市更新及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的推力重任，鐵路交通的發(fā)展，一方面，給人們帶來了工作生活的便利性，強化各區(qū)域之間經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)性，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展向集聚化、特色化的方向轉(zhuǎn)型，同時高鐵推動了科學(xué)、生態(tài)與文化的深度融合，使城市的價值更高；另一方面，產(chǎn)業(yè)聚集是現(xiàn)代城市發(fā)展的根本所在，給城市發(fā)展提供了必要條件，這也是城市區(qū)域一體化發(fā)展的動力。

（三）鐵路TOD模式的類型

第一，城市站點開發(fā)，以TOD模式規(guī)劃理念為根本出發(fā)點，注重公共交通與土地的一體化開發(fā)，實現(xiàn)二者相互協(xié)調(diào)與融合。比如，日本、香港都采用了“軌道+物業(yè)”的運行模式，在軌道交通規(guī)劃過程中，綜合考慮路線、建設(shè)以及運營等方面，同時把物業(yè)規(guī)劃、建造等活動聯(lián)系在一起，突顯交通與物業(yè)系統(tǒng)作用最大化；第二，區(qū)域型站點開發(fā)，以發(fā)揮出高鐵對經(jīng)濟的輻射作用，進行鐵路土地綜合開發(fā)時，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等歸入在內(nèi)，搭建全新形式的是城市單元；第三，社區(qū)型站點開發(fā)，更多的位于縣級市，目的在于打造高鐵時代的城市綜合體，助力我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

二、鐵路TOD模式的衍生類別

日建設(shè)計站城一體開發(fā)研究會在其著作中總結(jié)了兩種TOD站城一體化開發(fā)模式，模式A與模式B，這兩種模式較好的概括了當(dāng)前TOD模式的應(yīng)用場景和方式，在此基礎(chǔ)上本次研究針對TOD在城市環(huán)線鐵路土地綜合開發(fā)中的運營提出了模式C。

（一）模式A是以樞紐站為中心的高度復(fù)合、集聚型開發(fā)模式

該模式通過縮短轉(zhuǎn)換乘距離，強化站場樞紐聚散功能；站場功能高度復(fù)合，通過高容積率，使站場及周邊土地開發(fā)價值最大化；通過站場融合的方式放大城市地標功能，增加步行空間和停留時間創(chuàng)建城市窗口形象，有效緩解了鐵路建設(shè)資源的不足，并極大化地促進了土地集約利用，提升城市整體形象，達到多方共贏。

（二）模式B是以軌道交通建設(shè)同步沿線型的開發(fā)模式

該模式的基本思路是借助軌道建設(shè)帶動新城新區(qū)的開發(fā)，實施過程中，讓軌道交通建設(shè)和城市開發(fā)保持同步，通過軌道交通建設(shè)鎖定土地；同時，概念規(guī)劃反向影響上位規(guī)劃，明確土地性質(zhì)，促進片區(qū)內(nèi)交通人口、產(chǎn)業(yè)人口的雙向流動，使得資金流、信息流、人流合理流動和聚集。通過定位、策劃、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、投資、建設(shè)和城市運營理念支撐城市片區(qū)的提檔升級和全面發(fā)展。

（三）模式C是環(huán)線模式

這一模式主要是模式B的轉(zhuǎn)變體，沿著鐵路交通和軌道交通線路開發(fā)的新區(qū)新城，從整體規(guī)劃制定用地性質(zhì)分析，環(huán)線鐵路是連接城市中心和周邊區(qū)域的重要紐帶，具有速度快且運輸量大的特點，在開發(fā)設(shè)計過程中，要充分考慮線路各站點之間形成的射線關(guān)系，保證線路設(shè)計的合理性。

三、鐵路TOD模式實施過程中存在的問題

（一）相關(guān)政策沒有得到貫徹落實

想要推進我國鐵路建設(shè)的發(fā)展，全面貫徹落實相關(guān)政策是必要的，在前些年，我國已經(jīng)陸續(xù)出臺了相關(guān)政策，主要針對土地綜合利用開發(fā)方面，但是一些城市缺乏執(zhí)行力，并沒有按照相關(guān)細則實施，導(dǎo)致土地出讓價格和方式不科學(xué)，無法順利獲得土地指標，這也是土地綜合開發(fā)難以推進的根本原因。

（二）綜合開發(fā)規(guī)劃落實難度大

鐵路站點在區(qū)域內(nèi)城市功能的定位，對土地綜合開發(fā)產(chǎn)品的策劃以及經(jīng)濟效益有著直接影響，通常，城市新建站點大多位于城市新區(qū)以拓展區(qū)，但是由于規(guī)劃節(jié)奏差異或者政府資金落實不到位等因素的存在，難以保證規(guī)劃效果，甚至出現(xiàn)規(guī)劃脫節(jié)等問題，對此，需要用地雙方進行協(xié)商，針對用地位置以及用地規(guī)范等進行反復(fù)推敲和協(xié)商，以促進新城、產(chǎn)業(yè)及交通等方面的規(guī)劃融為一體。

（三）產(chǎn)業(yè)融合難度高

鐵路站點數(shù)量較多，不同站點的資源以及能級各具特色，同時在產(chǎn)業(yè)需求方面表現(xiàn)出不一致性，在鐵路站點設(shè)置時不能僅僅考慮一個站點，而是從區(qū)域發(fā)展的整體角度出發(fā)，同時注重考慮業(yè)態(tài)變化做出正確的選擇，加強不同區(qū)域城市站點之間的合作，通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同互助互補，獲得良好的經(jīng)濟效益，但是這一目標的實現(xiàn)具有較高難度。另外，隨著鐵路站點影響范圍的不斷擴大，直接影響城市能級的提升以及發(fā)展戰(zhàn)略的實施，加上產(chǎn)業(yè)特征明顯，對產(chǎn)業(yè)運營能力提出了更高要求。

（四）綜合開發(fā)需多方協(xié)調(diào)

鐵路土地綜合開發(fā)涉及的部門較多，只有在多個部門的協(xié)同配合下，形成跨部門的協(xié)助機制，才能給予強大的技術(shù)支撐，為最高層次的決策提供保障，在技術(shù)、經(jīng)濟以及機制方面取得更大的突破。另外，一些區(qū)域經(jīng)濟不均衡是導(dǎo)致用地綜合開發(fā)不理想的重要原因之一，地方政府缺乏資金來源，征地拆遷活動難以順利進行，使項目進展受到阻礙。

四、優(yōu)化鐵路TOD模式實施的有效建議

（一）建立完善的保障機制

從更高層面統(tǒng)籌推進，本著誰投資誰主導(dǎo)的原則，積極在政策上爭取將鐵路建設(shè)與土地綜合開發(fā)進行捆綁，在規(guī)劃調(diào)整、指標統(tǒng)籌、用地范圍、土地價格及供應(yīng)方式等方面給予明確可操作辦法；企業(yè)層面建立健全省市合作、路地合作機制、鐵路反哺補虧機制和提供人才和資金保障，鐵路投資主體牽頭協(xié)商明確省市合作下，省和地方應(yīng)承擔(dān)的投資及補虧責(zé)任，鐵路項目沿線各地級以上市提供的綜合開發(fā)用地數(shù)量應(yīng)與各市境內(nèi)路段分攤的項目可持續(xù)經(jīng)營責(zé)任相匹配。涉及和國鐵共線的線路，需和國鐵集團綜合統(tǒng)籌紅線內(nèi)站場土地與紅線外綜合開發(fā)用地，實現(xiàn)鐵路站城一體化開發(fā)。

（二）堅持政策先行

頂層設(shè)計在鐵路土地綜合開發(fā)中起到推動作用，作為一項重要工作，需從鐵路投資主體的實際情況出發(fā)，加強各部門之間的配合，保證各項政策細則得到落實，為推進鐵路TOD做好鋪墊。

（三）發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用

根據(jù)鐵路站點特點將其進行科學(xué)分類，按照分類結(jié)果確定開發(fā)強度、功能定位等，確保給項目實施提供指導(dǎo)性的建議，以成都地鐵TOD等地方分級方式進行說明，將城市站點具體分為市級、組團級、一般級站點，根據(jù)具體路線，對站點功能進行綜合考慮，保證業(yè)態(tài)選擇的合理性。通過這樣的站點分級分能的方式，實現(xiàn)科學(xué)控制鐵路場站的開發(fā)管理，并且留出一定的發(fā)展空間。

（四）搭建產(chǎn)業(yè)投資平臺

TOD項目實施過程產(chǎn)業(yè)植入具有關(guān)鍵作用，綜合開發(fā)投資主體不僅可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整合，而且有助于促進產(chǎn)業(yè)拓展，簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同建設(shè)研究院以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心等，借助不同方式綁定產(chǎn)業(yè)方，達到豐富產(chǎn)業(yè)生態(tài)的預(yù)期目標。此外，需要積極探索股權(quán)合作方式，從而鎖定產(chǎn)業(yè)資源，建造完善的產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系。

五、結(jié)束語

綜上所述，在社會經(jīng)濟發(fā)展的推動下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及鐵路投融資是重要的發(fā)展方向，合理化的運用TOD模式對我國鐵路事業(yè)乃至國民經(jīng)濟的發(fā)展具有推進作用，為了發(fā)揮鐵路TOD的應(yīng)用成效，必須清晰TOD的基本情況，梳理這一模式實施的重難點，立足于當(dāng)前鐵路土地綜合開發(fā)現(xiàn)狀，深層次分析實施過程存在的問題或不足，站在長遠發(fā)展的角度提出具體的改進對策，旨在助力鐵路TOD可持續(xù)發(fā)展，為城市規(guī)劃發(fā)展提供價值性的參考建議，實現(xiàn)站城一體化的核心發(fā)展目標，某種意義上，有利于我國社會經(jīng)濟水平達到新高度。