習近平“目標法治論”中的法治人才培養(yǎng)理論研究

徐祥民王 斐

（1．浙江工商大學 法學院，浙江 杭州310000；2．中國海洋大學 法學院，山東 青島266100）

習近平總書記多次強調：“我們黨歷來重視法治建設?！?1)例如，在對十八屆四中全會通過的《全面依法治國決定》所做的說明中，習近平總書記指出：“我們黨一貫高度重視法治?！绷暯剑骸蛾P于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《理論學習》2014 年第12 期。再如，最近剛剛召開的中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記又指出：“我們黨歷來重視法治建設?！薄读暯皆谥醒肴嬉婪ㄖ螄ぷ鲿h上發(fā)表重要講話》，《人民日報》2020 年11 月18 日，第1 版。黨對法治建設的重視在十八屆四中全會（以下簡稱四中全會） 上概括和凝結為一個民族共識，即建設中國特色社會主義法治體系（以下簡稱中國法治體系）(2)參見徐祥民、孫喜雨：《法治體系的構成及其時代價值》，《上海財經(jīng)大學學報》2020 年第6 期。，形成了關于建設“中國法治體系”的系統(tǒng)理論。這是我國法治理論發(fā)展的一個新的里程碑，其閃光點是為“中國法治體系”構筑了“法治保障體系”，并為這個保障體系設計了重要保障措施——法治人才培養(yǎng)。關于法治人才培養(yǎng)，學者對該命題進行了較為深入的探討，但大多是以法學教育與法治人才培養(yǎng)之間的關系進行研究(3)這主要是基于我國法治建設需要而進行的階段性研究。這些研究內容可參見焦富民： 《“法治中國”視域下法學教育的定位與人才培養(yǎng)機制的優(yōu)化》，《法學雜志》2015 年第3 期。于志剛：《法治人才培養(yǎng)中實踐教學模式的中國探索：“同步實踐教學”》，《中國政法大學學報》2017 年第5 期。劉風景：《法治人才的定位與培養(yǎng)》，《南開學報（哲學社會科學版） 》2017 年第5 期。郜占川：《新時代卓越法治人才培養(yǎng)之道與術》，《政法論壇》2019 年第2 期。徐顯明：《高等教育新時代與卓越法治人才培養(yǎng)》，《中國大學教學》2019 年第10期。，少有學者以法治保障體系與法治人才培養(yǎng)之間的辯證關系為研究視角，探討落實法治保障體系的決定性因素在于法治人才培養(yǎng)。因此，在全面依法治國的今天，亟需對法治人才培養(yǎng)決定法治國家建設成敗這個重大命題進行深入研究。

一、習近平“目標法治論”概述

十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面依法治國決定》） ，對于我國《憲法》確定的實行依法治國建設社會主義法治國家治國方略實施的重大意義在于，將依法治國基本方略，尤其是具有指示性、方向性特征的治國方略，落實為以“建設中國特色社會主義法治體系”為“骨干工程”的“社會主義法治國家”建設工程，具有可操作、可計算、可評估特征的政治建設工程。這個工程化或具有工程特征的法治思想是以法治實現(xiàn)為實踐追求的法治論。在這個意義上，我們可以把習近平法治關于“建設中國特色社會主義法治體系”的思想稱為“目標法治論”。

（一） 習近平“目標法治論”的形成

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十八大提出全面建成小康社會的奮斗目標，十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設計。為了實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，落實全面深化改革的頂層設計，解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，必須全面推進社會主義法治國家建設，從法治上為解決這些問題提供制度化方案與可靠保障。

其實，早在1978 年我國實施改革開放時，我們黨就高度重視法治，在各個領域進行系列立法，提出要“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家，強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。黨的十六大提出，發(fā)展社主義民主政治，最根本的是，要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。黨的十七大提出，依法治國是社會主義民主政治的基本要求，強調要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。黨的十八大提出法治是治國理政的基本方式，要加快建設社會主義法治國家，全面推進依法治國；十八屆三中全會進一步提出，建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設；十八屆四中全會通過的《全面依法治國決定》規(guī)定：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”［1］

《全面依法治國決定》確定全面依法治國的總目標(4)《全面依法治國決定》確立的總目標為：“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”，提出建設中國特色社會主義法治體系思想。僅從形式上看，“全面推進依法治國總目標”是為完成建設任務規(guī)定的目標，確立“推進全面依法治國總目標”是一個實踐性話題。但實際上，“全面推進依法治國總目標”集中反映了中國共產黨人法治思想的最新思想成果。因為，出現(xiàn)在“全面推進依法治國總目標”中的許多概念都是全新的概念。如“建設中國特色社會主義法治體系”“法治保障體系”等。這些新概念包含的是中國共產黨人創(chuàng)造的作為人類制度文明的法治的新成果，是中國共產黨人為全人類共有的政治文明成果——法治，添加的新內涵?？傊?，十八屆四中全會以及該全會通過的《全面依法治國決定》，給全面推進依法治國確定了“建設中國特色社會主義法治體系”的“總目標”這一重大實踐舉措做出了重大理論貢獻。這個重大理論貢獻就是：提出建設中國特色社會主義法治體系的思想。

《全面依法治國決定》確定“建設中國特色社會主義法治體系”為“總目標”，標志著習近平“目標法治論”的基本形成。

（二） 習近平“目標法治論”的主要內容

《全面依法治國決定》以確定“全面推進依法治國總目標”的形式提出的建設中國特色社會主義法治體系思想，是對習近平同志及以習近平同志為核心的中國共產黨在中國特色社會主義法治建設實踐中，通過對法治國家建設的深入思考逐漸形成的法治思想的反映。習近平“目標法治論”大致可以概括為以下三個方面。

第一，中國特色社會主義法治的本質與特色。法治不僅僅是治國方式，本質上看，習近平“目標法治論”是社會主義的理論內容，更準確的表達是中國特色社會主義的重要理論內容。中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義法治的一種高級制度形式，中國特色社會主義法治是中國特色社會主義制度的組成部分，是以中國特色社會主義制度為制度基礎的法治，而中國特色社會主義制度與中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論是三位一體關系。

習近平“目標法治論”的特色是“堅持從中國實際出發(fā)”。習近平同志曾就“走中國特色社會主義道路”提出“五個堅持”，其中之一就是“堅持從中國實際出發(fā)”。他指出： “全面推進依法治國，必須從我國實際出發(fā)，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應，既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規(guī)?！睂υ鯓幼霾攀恰皬膶嶋H出發(fā)”，他的回答是“突出中國特色、實踐特色、時代特色”。他還指出，我們應當“學習借鑒世界上優(yōu)秀的法治文明成果。但是，學習借鑒不等于簡單的拿來主義，必須堅持以我為主，為我所用，認真鑒別，合理吸收，不能搞‘全盤西化’，不能搞‘全面移植’，不能照搬照抄”［2］。

第二，中國特色社會主義法治體系。習近平“目標法治論”的第二個重要方面就是關于中國特色社會主義法治體系的思想。法治國家建設是在中國開展的法治建設，是在社會主義中國實施的法治建設，是在中國特色社會主義既取得了偉大成就又面臨嚴峻挑戰(zhàn)的歷史條件下開展的法治建設，給這樣的法治建設提出建設中國特色社會主義法治體系的要求，既具有一般學理上的合理性，又具有滿足建設需要的合理性。中國特色社會主義法治體系的內部結構包含五個分支體系，分別為“完備的法律規(guī)范體系”“高效的法治實施體系”“嚴密的法治監(jiān)督體系”“有力的法治保障體系”“黨內法規(guī)體系”。

第三，中國特色社會主義法治的建設和運行。習近平“目標法治論”是以“建設”為品格特征的思想，也就是關于中國特色社會主義法治如何建設和運行的思想。我們大致可以歸納出三項有關中國特色社會主義法治的建設和運行戰(zhàn)略規(guī)劃： 第一項戰(zhàn)略規(guī)劃是“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”；第二項戰(zhàn)略規(guī)劃是“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”； 第三項戰(zhàn)略規(guī)劃是“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”普遍提升。

二、習近平“目標法治論”中的人才培養(yǎng)思想

習近平“目標法治論”具有兩個突出特點：一是提出了“法治人才培養(yǎng)重要性思想”；二是關于怎樣建設法治國家的思想，也就是關于怎樣把中國建設成為具有中國特色的社會主義法治國家的思想，總目標是建設中國特色社會主義法治體系（以下簡稱“中國法治體系”）［3］，形成關于建設“中國法治體系”的系統(tǒng)理論。“中國法治體系”構筑了“法治保障體系”，這個保障體系的重要保障措施就是法治人才培養(yǎng)。

習近平總書記2017 年5 月3 日考察中國政法大學時的講話談到法治人才培養(yǎng)。他說：“建設法治國家、法治政府、法治社會，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質的法治工作隊伍。法治人才培養(yǎng)上不去，法治領域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好。”［4］這段話（以下簡稱“五三講話”） 包含以下兩個基本判斷： 第一個基本判斷是，法治國家、法治政府、法治社會建設（以下簡稱“法治國家建設”） 需要“一支高素質的法治工作隊伍”。第二個基本判斷是，如果“法治人才培養(yǎng)上不去”，“全面依法治國就不可能做好”。簡言之，如果“法治人才培養(yǎng)上不去”，“法治國家建設”就不可能成功。做出該判斷的邏輯是：如果我們要“建設法治國家”，那么就需要“建設一支高素質的法治工作隊伍”；如果我們要“建設一支高素質的法治工作隊伍”，那么就需要“培養(yǎng)法治人才”。因此，如果我們要“建設法治國家”，那就需要“培養(yǎng)法治人才”。要想把“法治國家建設”這項事業(yè)做好，要想成功地完成“建設法治國家、法治政府、法治社會”的任務，真正“實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，就必須在法治人才培養(yǎng)上下工夫，采取有效措施造就“大批高素質法治人才”。按照“五三講話”，還應當造就的是“大批”“德法兼修”，符合“高尚的人”標準的“高素質法治人才”。我們把這個判斷稱為“法治人才培養(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”。

“法治人才培養(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”是習近平總書記關于法治人才培養(yǎng)重要性的重要觀點，也是作為新時代中國特色社會主義思想體系之重要分支的習近平法治思想(5)按中央全面依法治國工作會議的判斷，習近平法治思想是“習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南”?！读暯皆谥醒肴嬉婪ㄖ螄ぷ鲿h上發(fā)表重要講話》，《人民日報》2020 年11 月18 日第1 版。的重要組成部分。按照中央全面依法治國工作會議對習近平法治思想的概括，這一“重要觀點”屬于關于“怎樣實行全面依法治國”這一“重大問題”［5］的思想。

“五三講話”關于法治人才的話題是從法治國家建設對人才的需要談起的。這段話涉及“嚴格執(zhí)法、公正司法”等對執(zhí)法者、司法者等工作人員（以下簡稱“執(zhí)法司法人員”） 的要求，包括具備執(zhí)法、司法專業(yè)技能等。這個話題實際上包含與實施依法治國基本方略相關的三個層面，即法治國家建設、“執(zhí)法司法人員”、法學教育。在這三者之間的關系上，習近平總書記作出了“法治人才培養(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”推斷，得出了屬于法學教育這個層面的法治人才培養(yǎng)十分重要的結論。非常明顯，“法治人才培養(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”所反映的法治思想不是以某項法學原理為原點通過簡單的邏輯推導而得出的結論，而是習近平同志在經(jīng)過對長期參與法治建設、領導法治建設的實踐的總結，經(jīng)過對包括“怎樣實行全面依法治國”等法治理論問題的思考才形成的新思想。

“法治人才培養(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”所反映的“法治人才培養(yǎng)重要性思想”的形成大致經(jīng)歷了以下兩個發(fā)展變化過程：

第一，從“執(zhí)法司法人員”增長法律技能到建設法治專門隊伍。習近平同志一直重視法治國家建設對“執(zhí)法司法人員”隊伍建設的要求，但在十八屆四中全會之前，他的總的主張是要求“執(zhí)法司法人員”按照法治建設或法治國家建設的需要掌握必要的法律技能。比如，2001 年，習近平同志在福建省人民政府全體會議上的講話中，他要求政府工作人員學習作為“履行崗位職責必備的知識和技能”的“法律法規(guī)知識”［6］。再如，2002 年12 月，在浙江省暨杭州市紀念現(xiàn)行憲法頒布實施20 周年大會上的講話中，習近平同志提出，要增強廣大公職人員依法辦事的工作能力，而“廣大黨員干部特別是領導干部”則應“加強對憲法和法律知識的學習，努力掌握運用法律手段管理經(jīng)濟和社會事務的本領”［7］。這一講話的中心思想是：在崗位上的“公職人員”“黨員干部特別是領導干部”要學習法律知識，提高運用法律的能力，其中包括人大機關的人員“依法履行職責的能力”，其他部門的人員“依憲執(zhí)政、依法辦事的能力”。又如，2005 年1 月7 日，浙江省人民政府發(fā)布《關于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的意見》（浙政發(fā)〔2005〕3 號） （以下簡稱《省政府依法行政意見》） ?！妒≌婪ㄐ姓庖姟返诙隆叭嫱七M依法行政的主要任務和工作措施”第十條規(guī)定：“提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力?！痹摋l第一款規(guī)定：“各級政府及其部門的工作人員尤其是領導干部要帶頭學習和掌握憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定……不斷提高與依法行政和履行職務相適應的法律素質和能力?！痹摋l第二款規(guī)定： “縣級以上政府應當建立領導干部學法制度，每年都要安排專題法制講座。通過學習，提高依法行政的能力和水平。”再如，2006 年4 月26 日，中國共產黨浙江省第十一屆委員會第十次全體會議通過《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》（以下簡稱《建設“法治浙江”決定》） ?！督ㄔO“法治浙江”決定》提出的到2010 年“法治浙江”建設目標有如下兩個具體指標：“進一步增強公務員社會主義法治理念，提高依法行政能力；進一步增強各級政府和社會組織依法治理的自覺性，提高依法管理和服務社會的水平。”［8］

在這個時期，在“執(zhí)法司法人員”隊伍建設上，習近平同志的核心觀點是： 貫徹依法治國的基本方略，要求在立法、執(zhí)法、司法等崗位上的人員掌握必要的法律知識，具備應有的執(zhí)法司法能力。

2014 年10 月，十八屆四中全會前后，習近平總書記對“執(zhí)法司法人員”隊伍建設的認識發(fā)生了重大變化。四中全會通過的《全面依法治國決定》要求是“建設高素質法治專門隊伍”［9］，是“推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”。為了實現(xiàn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化，《全面依法治國決定》還提出了“完善法律職業(yè)準入制度”的要求。十八屆四中全會之后，習近平總書記在題為“加快建設社會主義法治國家”的文章中就落實四中全會部署提出五個方面的要求，其中第四個方面就是“著力加強法治工作隊伍建設”。文章強調：“全面推進依法治國，建設一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|法治隊伍至關重要?！保?0］從要求在崗“執(zhí)法司法人員”掌握必要法律知識到“建設高素質法治專門隊伍”，這是一個巨大的變化。

第二，從開展法律知識培訓到“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”。在依法治國和“執(zhí)法司法人員”、法學教育的關系上，習近平同志以往主要考慮的是“提高公職人員依法辦事的能力”［11］。為了實現(xiàn)這個目的，習近平同志強調“公職人員”主動學習，通過主動學習掌握執(zhí)法、司法等工作所需要的技能或法律知識水平。2003 年1 月16 日，在浙江省第十屆人民代表大會第一次會議上的《政府工作報告》中，他甚至提出“加強對學習的引導和督促檢查”，以便讓政府工作人員掌握“法律等方面的最新知識和理論”［12］。因為目的是讓在崗“執(zhí)法司法人員”掌握法律知識，所以，除了鼓勵在崗人員自己學習知識外，還可使用輔助性的手段——培訓，包括調動高等學校的教學力量開展培訓?！妒≌婪ㄐ姓庖姟返诙碌谑畻l第三款明確規(guī)定：“要強化對行政機關工作人員應當掌握和履職需要的通用法律知識、專門法律知識培訓；結合行政執(zhí)法人員資格管理，實行行政執(zhí)法人員的年度業(yè)務輪訓。”第二章第十條第二款甚至要求各級行政學院“把行政法律制度……納入培訓內容”?！督ㄔO“法治浙江”決定》不僅要求“加強對現(xiàn)有法律人才的培訓”，而且還要求“做好城鄉(xiāng)基層法律工作者的培訓工作”。這些要求與當時國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》提出的“依法行政知識培訓”［13］的要求是一致的。

習近平同志在浙江擔任主要領導期間不僅要求對“執(zhí)法司法人員”開展執(zhí)法司法等法律知識培訓，不僅將這樣的要求寫進了《省政府依法行政意見》《建設“法治浙江”決定》等文件，而且領導浙江有關部門實實在在地開展了“執(zhí)法司法人員”培訓工作。習近平總書記在浙江工作期間，浙江省不僅對在崗的“執(zhí)法司法人員”開展了培訓，而且對“編外法官”也開展了培訓。據(jù)專家對浙江省“先行法治化”實踐經(jīng)驗的總結，2005 年4 月11 日，浙江省就對全省2 467名“編外法官”實施了培訓［14］。

同樣是在十八屆四中全會前后，對“執(zhí)法司法人員”實施依法治國戰(zhàn)略的能力，習近平總書記的認識發(fā)生了重大變化?？梢杂靡痪湓捀爬ㄊ藢盟闹腥珪昂罅暯娇倳浀囊婪ㄖ螄ㄖ嗡枷耄磩?chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制。習近平總書記要求通過創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制去建立或加強實施依法治國戰(zhàn)略的隊伍，而不是滿足于對執(zhí)法、司法、立法等機關在崗人員的培訓。根據(jù)《全面依法治國決定》的規(guī)定，“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”主要是通過高等法學院校的教育教學等的改革來完成，包括“組織編寫和全面采用國家統(tǒng)一的法律類專業(yè)核心教材”“健全政法部門和法學院校、法學研究機構人員雙向交流機制”等。四中全會規(guī)定的“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”的突出特點是以正規(guī)的、高水準的法學教育為法治工作隊伍的人才供給主渠道。《全面依法治國決定》規(guī)定的“培養(yǎng)造就熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的法治人才及后備力量”的任務由在“馬克思主義法學思想和中國特色社會主義法治理論”指導下的法學院校來完成，而不是通過對在崗“執(zhí)法司法人員”的培訓來完成。習近平總書記在“五三講話”中談到的“培養(yǎng)大批高素質法治人才”顯然是對他所說的“法治人才培養(yǎng)”“第一陣地”——高?！岢龅囊蟆膶υ趰彙皥?zhí)法司法人員”開展法律知識培訓到“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”，這是質的飛躍。

對以上兩個發(fā)展變化，我們考查的起點是21 世紀初年，終點是2014 年。在這兩個發(fā)展變化過程中有兩個起始項，即“增長法律技能”（可稱為“起點項一”） 和“法律知識培訓”（可稱為“起點項二”） ，兩個終點項，即“建設法治專門隊伍”（可稱為“終點項一”） 和“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”（可稱為“終點項二”） ，共四個項目（可以稱它們?yōu)楸葘棧?。這四個比對項之間，除了存在表現(xiàn)在兩個發(fā)展變化過程中的“起點—終點”關系外，還存在另外一種對應關系。即“起點項一”與“起點項二”對應，而“終點項一”與“終點項二”對應。亦即：“增長法律技能”（“起點項一”） 對應“法律知識培訓”（“起點項二”） ，同時“建設法治專門隊伍”（“終點項一”） 對應“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”（“終點項二”） 。

我們可以將這兩組對應關系命名為“‘執(zhí)法司法人員’標準與法學教育對應關系”。從“‘執(zhí)法司法人員’標準與法學教育對應關系”中可以看出，在法治國家建設、“執(zhí)法司法人員”(6)十八屆四中全會之后，對實施依法治國基本方略所需要的隊伍用“執(zhí)法司法人員”來指代實際上太窄了。習近平總書記曾明確指出，“我國專門的法治隊伍主要包括在人大和政府從事立法工作的人員，在行政機關從事執(zhí)法工作的人員，在司法機關從事司法工作的人員?！卑纯倳浀倪@一界定，實施依法治國基本方略所需要的專門隊伍就至少有三支，即立法工作隊伍、執(zhí)法工作隊伍、司法工作隊伍。、法學教育三者之間關系上，當對“執(zhí)法司法人員”的要求是“增長法律技能”時，對“法學教育”的要求就是“法律知識培訓”，也就是對需要“增長法律技能”的在崗人員提供“法律知識培訓”； 當對“執(zhí)法司法人員”的要求是“建設法治專門隊伍”時，對“法學教育”的要求就是“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”，也就是通過“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”造就合格的法治人才，用于“建設法治專門隊伍”，包括“建設通曉國際法律規(guī)則、善于處理涉外法律事務的涉外法治人才隊伍”。

以上兩個變化過程及其相互關系是習近平總書記關于法治國家建設、執(zhí)法司法人員、法學教育三者關系的思想的變化過程。這個過程直觀地告訴我們，習近平同志的關于“執(zhí)法司法人員”與法學教育之間關系的思想，已經(jīng)從（世紀初） 要求“執(zhí)法司法人員”“增長法律技能”，相應地給“法學教育”安排“法律知識培訓”的任務，發(fā)展為（2014 年） 要求用“建設法治專門隊伍”代替“執(zhí)法司法人員”“增長法律技能”，并為實現(xiàn)這樣的代替要求“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”，要求通過良好的法學教育造就大批法治人才?！胺ㄖ稳瞬排囵B(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”所表達的思想就是上述變化過程結束時的習近平思想。

習近平總書記關于法治人才培養(yǎng)重要性思想的發(fā)展變化不是一個獨立的過程，而是習近平法治思想不斷成熟過程中的一個細節(jié)?！胺ㄖ稳瞬排囵B(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”所表達的法治人才培養(yǎng)重要性思想，是習近平建設中國特色社會主義法治體系思想的必要組成部分，是習近平新時代中國特色社會主義法治體系建設思想的有機組成部分。

三、習近平“目標法治論”中的法治人才培養(yǎng)理論的超越與創(chuàng)新

習近平“目標法治論”中的法治人才培養(yǎng)是一項重大理論創(chuàng)新。該理論創(chuàng)新既是對以往“治理方式法治論”一般不直接討論法學教育或法治教育這種顯然遠離國家權力中心事項的超越，也是對引領法治人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新。

（一） 習近平“目標法治論”中的法治人才培養(yǎng)是對以往法治論的超越

以往的法治論一般都不直接討論法學教育、法學或法治人才培養(yǎng)。從原理上說，法治是關于“治者”與法律之間關系的選擇［15］，所以學者們也稱法治為治國方式［16］。習近平同志也接受這條法治原理。在十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中有“法治這種方式”［17］的明確表達。在十八屆四中全會前后他發(fā)表的多次講話中都有“法治”是治國理政方式或“治國理政”“基本方式”(7)如2014 年9 月5 日在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話。參見習近平：《設計和發(fā)展國家政治制度要從國情出發(fā)從實際出發(fā)——在慶祝全國人民代表大會成立60 周年大會上的講話》，《中國人大》2014 年第18 期，第8 頁； 又如2014 年9 月21日在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65 周年大會上的講話。的判斷［18］。在把法治理解為治國方式的情況下，不管是實行法治的提倡者，還是處于實行法治的政治環(huán)境之中的人們，抑或是對宣布實施的法治的觀察者、研究者，都會把法治當成國家的事，當成主要由最高權力的掌握者負責的政治問題。處于實行法治的政治環(huán)境之中的人們，對宣布實施的法治的觀察者、研究者等，一般都是通過評判政治國家的權力（往往都是最高權力） 運行對治理方式給出合于法治的或不合于法治的結論。在僅僅把“法治”看作是治理方式的條件下，“治者”只需要作類似“遵守承諾”的工作，無須再有其他的作為。與這樣的法治實踐相適應的法治理論（姑且稱之為“治理方式法治論”或“方式法治論”） 一般都不討論法學教育或法治教育這種顯然遠離國家權力中心的事項。習近平總書記的法治思想與以往一般法治論有所不同。一方面，習近平法治思想是對作為人類法治文明成果的一般法治理論的繼承。他曾明確指出：“法治是人類文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義?！比缜八觯暯娇倳浺操澇砂逊ㄖ慰醋魇侵螄碚绞降囊话闩袛?。另一方面，習近平法治思想又不同于一般的“方式法治論”。我們發(fā)現(xiàn)，習近平法治思想的突出特點之一是“建設”。習近平法治思想主要是關于怎樣建設法治國家（也就是“怎樣實行全面依法治國”） 的思想，更具體一點說就是關于怎樣把中國建設成為具有中國特色的社會主義法治國家的思想。確信法治是一種治理方式，是一種符合今天的中國的現(xiàn)實需要的治理方式只是習近平關于“怎樣實行全面依法治國”的思想的理論起點。在這個起點上，習近平總書記花費心思精心謀劃的是“怎樣實行全面依法治國”，怎樣建成按法治方式治理的中國。一句話，怎樣實現(xiàn)法治，怎樣把理論上的法治變成中國的政治實踐。習近平法治思想之所以具有“建設”的特點，是因為它背負著將中國建設成為法治國家的使命。這種“使命”在理論上的鋪陳、闡述凝結為有時間、空間、規(guī)模、品質等規(guī)定性的法治國家建設工程。在對《全面依法治國決定》所做的說明中，習近平總書記把全面推進依法治國，也就是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”直呼為“一個系統(tǒng)工程”。在其他著作、報告、講話中，習近平總書記不止一次地將“全面依法治國”［19］、法治體系或建設社會主義法治國家說成是“系統(tǒng)工程”(8)如《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》和《習近平在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表重要講話》。。他的這些著作、報告、講話中的“工程”或“系統(tǒng)工程”等不只是一種比喻，即把政治建設比喻為諸如土木工程之類的工程，而是具有工程特征的政治建設項目。他關于“法治體系是國家治理體系的骨干工程”的說法就表達了法治體系建設和國家治理體系現(xiàn)代化建設的工程特征。在這句話中，國家治理體系現(xiàn)代化建設是工程總體或完整的工程，而法治體系建設是總體工程中的“骨干工程”。

因為“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”是具體的建設工程，所以它就自然應當具備諸如工程規(guī)模、技術標準、工程用料、資金保障、施工隊伍、施工計劃等建設規(guī)劃。這種工程化或具有工程特征的法治思想，是以法治實現(xiàn)為實踐追求的法治論的“目標法治論”。與“方式法治論”相比較，與“方式法治論”對權力與法律關系的抽象原理津津樂道不同，“目標法治論”為實現(xiàn)法治目標設計具體的技術，排除具體的困難，積累具體的能量。中國特色社會主義法治體系是使《憲法》確定的依法治國方略得以實施的具體技術，作為中國特色社會主義法治體系的五個分支體系之一的法治保障體系是為中國特色社會主義法治體系排除具體困難的體系，作為法治保障體系之保障部件的服務于法治工作隊伍建設的法治人才培養(yǎng)是中國特色社會主義法治機器上為法治保障體系，從而為整個法治體系積累“具體的能量”的法治部件。

（二） 習近平“目標法治論”中的法治人才培養(yǎng)是一項重大理論創(chuàng)新

習近平“目標法治論”中，“法治人才培養(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”是習近平關于法治人才培養(yǎng)重要性的重要觀點，它辯明了中國特色社會主義法治體系、這個體系中的法治保障體系、法治保障體系中的法治工作隊伍建設、服務于法治工作隊伍建設的法治人才培養(yǎng)等都是習近平“目標法治論”的理論產品和法治中國建設不可缺少的保障措施。

中央全面依法治國工作會議認為，“習近平法治思想內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統(tǒng)完備”。作為“馬克思主義法治理論中國化最新成果”的習近平法治思想走向成熟的標志是《全面依法治國決定》的形成。充分表達習近平法治思想的《全面依法治國決定》的重大創(chuàng)造是提出建設中國特色社會主義法治體系的主張，形成關于建設中國特色社會主義法治體系的系統(tǒng)思想?！度嬉婪ㄖ螄鴽Q定》給“全面推進依法治國”設定的“總目標”是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。這足以說明“中國特色社會主義法治體系”的重要和“建設”這個體系的工程的重大。而《全面依法治國決定》就“全面推進依法治國”所作的“部署”［20］在很大程度上就是圍繞建設“中國特色社會主義法治體系”展開的。我們有理由相信，體現(xiàn)在《全面依法治國決定》中的智慧主要是關于“建設中國特色社會主義法治體系”的智慧，《全面依法治國決定》所實現(xiàn)的理論創(chuàng)新主要是關于“建設中國特色社會主義法治體系”的創(chuàng)新。而在習近平同志建設中國特色社會主義法治體系的主張和關于建設中國特色社會主義法治體系的系統(tǒng)思想中，最突出的創(chuàng)新是為中國特色社會主義法治體系構筑了一個特殊的法治分支體系——法治保障體系(9)《全面依法治國決定》的具體表述為“有力的法治保障體系”。。習近平同志關于法治人才培養(yǎng)重要性思想的發(fā)展變化與關于法治保障體系的理論構思和戰(zhàn)略部署有直接關系。

《全面依法治國決定》規(guī)劃的“中國特色社會主義法治體系”由五個分支體系構成。在“中國特色社會主義法治體系”的五個分支體系中，有四個體系都存在于以往的法治論和法治實踐中?！胺梢?guī)范體系”是支撐法治原理的基本法治構件，因為實行法治的前提是有法律，當然最好是達到一定完備程度的成體系的法律?！胺ㄖ螌嵤w系”的核心要素是實施，而實施也是實行法治這種治國理政方式的關鍵，因為“已成立的法律獲得普遍的服從”［21］的法治原理的基本實踐指向是國家機關能否“服從”已經(jīng)公布的法律，將法律付諸實施。“法治監(jiān)督體系”擔當?shù)膰抑卫砉δ苁潜O(jiān)督，采用法治這一治國方式的現(xiàn)代國家都對法治運行中的監(jiān)督給予重視，并為提高監(jiān)督的效能采取立法的和其他制度建設上的措施?！包h內法規(guī)體系”是體系化的黨內法規(guī)，而黨內法規(guī)是許多執(zhí)政黨普遍擁有、認真建設的行為規(guī)范。中國共產黨更是長期重視黨內法規(guī)建設。不管是作為普通的社會成員還是參與實施依法治國戰(zhàn)略的人員，包括上述“執(zhí)法司法人員”，對“黨內法規(guī)體系”都不陌生?！胺ㄖ伪Ｕ象w系”是個例外。它既不是一般法治原理中的法治要素，也不是法治實踐中已經(jīng)被實體化、規(guī)范化或以其他形式特定化的法治機構、法治環(huán)節(jié)、法治領域等。中國共產黨人給法治添加“保障體系”是對“法治結構”的重大創(chuàng)新?！胺ㄖ伪Ｕ象w系”首次出現(xiàn)在通過十八屆四中全會《決定》實現(xiàn)的“法治結構”創(chuàng)新之中，所以，屬于法治保障體系的一些設計、要求等一直到四中全會前后才提出來是極為正常的。

為在我國實行的法治設計一個“法治保障體系”，在“全面推進依法治國”的“系統(tǒng)工程”中建設“法治保障體系”，這是一個偉大的創(chuàng)造，而這個偉大創(chuàng)造的重要組成部分，亦即“法治保障體系”的重要保障構件，是法治工作隊伍——一個按照“全面推進依法治國”的戰(zhàn)略設計必須組建的隊伍，一個對法治運行具有支撐性作用的專門隊伍，一個被《全面依法治國決定》稱為“組織和人才保障”的隊伍。怎樣建設法治工作隊伍，以便使“法治保障體系”的保障力更加強大呢？ 《全面依法治國決定》和習近平總書記的文章、報告、講話等給了答案。這個答案的核心思想就是加強法治人才培養(yǎng)，包括通過“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”“培養(yǎng)造就熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的法治人才及后備力量”?！拔迦v話”就是對這個答案的系統(tǒng)表達?！胺ㄖ稳瞬排囵B(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”就是這一“系統(tǒng)表達”的“答案”的核心觀點。

（三） 習近平“目標法治論”引領下的法治人才培養(yǎng)模式

上文中的“‘執(zhí)法司法人員’標準與法學教育對應關系”揭示的是“執(zhí)法司法人員”與法學教育之間的關系。而這來自于我們對習近平總書記關于法治國家建設、執(zhí)法司法人員、法學教育三者之間關系的論述。這個“來歷”要求我們在“‘執(zhí)法司法人員’與法學教育之間的關系”之外，補充關于法治國家建設與“‘執(zhí)法司法人員’與法學教育”之間關系的成分。根據(jù)我們對習近平“目標法治論”的看法，“‘執(zhí)法司法人員’標準與法學教育對應關系”與“法治國家建設”之間也存在對應關系。大致說來，當在“治理方式”意義上進行“法治國家建設”（可以稱其為“方式法治”） 時，對“執(zhí)法司法人員”提出“增長法律技能”的要求，相應地對“法學教育”提出為“執(zhí)法司法人員”提供“法律知識培訓”服務的要求是恰當?shù)模划斣凇胺ㄖ螌崿F(xiàn)”意義上實施法治國家建設工程（可以稱其為“目標法治”） 時，在“執(zhí)法司法人員”隊伍建設上提出“建設法治專門隊伍”的要求，相應地對“法學教育”提出“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”的要求是必要的。如果把“方式法治”和“目標法治”概括為實施法治的方案類型，那么，關于法治方案類型與上述“‘執(zhí)法司法人員’標準與法學教育對應關系”所表達的看法之間的關系便可以用以下示意表（我們可以稱之為“法治國家建設方案類型、‘執(zhí)法司法人員’標準與法學教育對應關系示意表”） 來表達：

法治國家建設方案類型 “執(zhí)法司法人員”標準 法學教育方式法治 增長法律技能 法律知識培訓目標法治 建設法治專門隊伍 創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制

“法治國家建設方案類型、‘執(zhí)法司法人員’標準與法學教育對應關系示意表”直觀地反映了法治國家建設、“執(zhí)法司法人員”隊伍和法學教育之間的關系，形象地表達了習近平總書記關于以法治實現(xiàn)為目標的法治方案與“執(zhí)法司法人員”隊伍建設和法學教育的改善之間緊密關系的思想，表達了習近平總書記關于法學教育對以法治實現(xiàn)為目標的法治方案的重要性思想的法治人才培養(yǎng)模式。

四、習近平“目標法治論”法治人才培養(yǎng)的落實

習近平“目標法治論”這一科學理論以“治理方式法治論”和在“治理方式法治論”指引下的法治實踐為基礎，但又超越“治理方式法治論”，走在以往法治實踐的前列，引導新的人才培養(yǎng)實踐。一句話，習近平“目標法治論”追求法治的實現(xiàn)，作為科學理論引導人民把理論上的法治變成中國的政治實踐。

中國特色社會主義法治體系、中國特色社會主義法治體系中的法治保障體系、中國特色社會主義法治保障體系中的法治工作隊伍建設規(guī)劃、服務于實施法治工作隊伍建設規(guī)劃的法治人才培養(yǎng)體制創(chuàng)新，都是習近平“目標法治論”的理論產品，都是法治中國建設不可缺少的“技術”“材料”“隊伍”或其他保障。在法治體系——法治保障體系——法治工作隊伍建設——法治人才培養(yǎng)的梯次關系中，法治人才培養(yǎng)處于基礎地位?！胺ㄖ稳瞬排囵B(yǎng)”對法治國家建設的決定成敗的作用是對作為政治建設工程的法治的決定作用，而非對“方式法治”的決定作用?！胺ㄖ稳瞬排囵B(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”實際上只有在“法治國家建設”實行的是“目標法治”方案時才能成立，在“方式法治”方案下，“法治人才培養(yǎng)”無用武之地，更不要說有決定勝敗的作用了。

在習近平“目標法治論”指導下如何落實法治人才培養(yǎng)？ 按照“法治人才培養(yǎng)決定‘法治國家建設’成敗論”反映的習近平法治人才培養(yǎng)重要性思想，高等法學教育應當承擔起“法治人才培養(yǎng)”的重任，應當按照中國特色社會主義法治體系建設的需要，尤其是法治保障體系建設的需要制訂或調整“法治人才培養(yǎng)”工作方案，包括調整專業(yè)設置、優(yōu)化教學方案、充實教學資源等。“法治人才培養(yǎng)”方案至少應包括以下三個方面的措施：

第一，完善法治人才培養(yǎng)機制?！度嬉婪ㄖ螄鴽Q定》在“創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制”一節(jié)提出，要“形成完善的中國特色社會主義法學理論體系、學科體系、課程體系”（以下簡稱“三個體系”） ?！叭齻€體系”建設是提高法治人才培養(yǎng)質量，尤其是造就符合革命化、正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化要求的法治人才的關鍵。高等法學院校是法治人才培養(yǎng)的第一陣地，應當成為“三個體系”建設的主要力量。從建設法治國家和社會主義法治體系、培養(yǎng)社會主義法治人才出發(fā)，高等法學院中的法學專家隊伍應當努力建構中國特色社會主義法學理論體系、學科體系和課程體系，用馬克思主義法學思想占領法治意識形態(tài)陣地。具體來看，高等法學院校應當將習近平“目標法治論”中有關法治人才培養(yǎng)的思想貫徹落實到法治人才培養(yǎng)的全過程和全方面，推動法學理論研究、法學教育以及法學學科改革創(chuàng)新，形成更加完善的中國特色社會主義法學學科體系、教學體系、教材體系以及課程體系。

第二，推動中國特色社會主義法治理論進教材、進課堂和進頭腦?！度嬉婪ㄖ螄鴽Q定》提出，要“堅持立德樹人、德育為先導向，堅持用馬克思主義法學思想和中國特色社會主義法治理論全方位占領高校和法學研究及法學教育陣地，推動中國特色社會主義法治理論進教材、進課堂、進頭腦”（以下簡稱“三進”） 。高等法學院校，作為法治人才培養(yǎng)基地，不應忽略對“中國特色社會主義法治理論”實施“三進”。在高校實施“中國特色社會主義法治理論”“三進”有重要意義。一是有助于培養(yǎng)大批“德法兼修”，符合“高尚的人”標準的高素質法律人才。二是有助于推進我國法治國家建設。三是有助于引導這些高素質的法律人才，進一步堅定中國特色社會主義法治的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。

第三，優(yōu)化法治人才培養(yǎng)方案。在2019 年1 月23 日召開的中央全面深化改革委員會第六次會議上，習近平總書記提出要“推進政法隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設”(10)《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議》，中華人民共和國政府網(wǎng)，http： //www．gov．cn/xinwen/2019-01/23/content_5360657．htm，2020 年12 月19 日訪問。（以下簡稱“四化”） 的要求。在前不久召開的中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記要求“推進法治專門隊伍”的“四化”。在法治專門隊伍建設中，人大和政府從事立法工作的人員、在行政機關從事執(zhí)法工作的人員以及在司法機關從事司法工作的人員等組成的隊伍是最核心的一支隊伍。全面推進依法治國，首先要把這支隊伍建設好，教育和引導這支隊伍中的隊員樹立社會主義法治理念，做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。警官隊伍、檢察官隊伍和法官隊伍等政法隊伍建設至關重要。因為這些隊伍中的隊員往往直接面對人民群眾，他們的辦案能力、職業(yè)操守和法治觀念可能直接影響人民群眾對法治的信任，以及還可能影響法律的權威、社會公正和公共安全。隨著人民群眾對法治的要求越來越高，政法隊伍肩負的任務便越來越重。同時，法律服務隊伍和法學專家隊伍也是依法治國的一支重要力量。推進這支隊伍“四化”建設同樣意義重大。高等院校應當用“四化”的標準審視自己的法治人才培養(yǎng)方案，補足可能存在的短板，以便縮小高等學校培養(yǎng)出來的人才與“四化”標準之間的差距。

改革開放以來，盡管我國法治人才培養(yǎng)工作已經(jīng)取得巨大成就。但是，以推進中國特色社會主義法治體系建設的目標衡量，我國的法治人才培養(yǎng)機制還存在很多問題。習近平總書記明確提出，要推進法學教育改革，急需培養(yǎng)法治人才以及后備力量。中國特色社會主義法治體系是一個整體。要使法治體系在法治國家建設中充分發(fā)揮“總抓手”的作用，必須保持體系的完整性和各分支體系之間的協(xié)調一致。為了建設好“法治體系”需要按照相互協(xié)調的要求加強相關分支體系的建設，相應地，應該按照相關分支對人才的需求調整人才培養(yǎng)方案。例如，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求“加快形成完善的黨內法規(guī)體系”［22］。從我國以往法學人才培養(yǎng)的積累和當下的培養(yǎng)能力看，“黨內法規(guī)體系”建設人才就是“急需人才”。再例如，在聯(lián)合國以及所屬組織的國際法律事務中，我國法治工作者參與程度十分有限，原因是我們缺乏通曉國際法律規(guī)則、善于處理相關事務的法治人才。涉外法治人才也同樣是“急需人才”。