輸配電網(wǎng)契約式監(jiān)管制度研究

張 棟

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042）

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成為我國(guó)電力體制改革的重點(diǎn)目標(biāo)之一。2015 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕9 號(hào)） 強(qiáng)調(diào)，電力體制改革要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法制體系。對(duì)輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)而言，改革旨在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)意義上的“命令—控制”監(jiān)管模式，推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而提升電力監(jiān)管效率。電力產(chǎn)業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，使傳統(tǒng)模式下的輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度安排難以適應(yīng)電力產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型需求，建立高效率的輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度已成為當(dāng)務(wù)之急。于是，輸配電網(wǎng)監(jiān)管的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型在理論界也引起了熱議。從輸配電網(wǎng)監(jiān)管客體的定性上，國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，出于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的特質(zhì)，公用事業(yè)的自然壟斷具有理論應(yīng)然性(1)參見(jiàn)［美］喬治·施蒂格勒：《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》，潘振民譯，三聯(lián)書(shū)店1996 年版，第159 頁(yè)；［美］杰弗瑞·羅斯威爾、［西］托馬斯·戈梅茲：《電力經(jīng)濟(jì)學(xué)：管制與放松管制》，葉澤等譯，中國(guó)電力出版社2007 年版，第45 頁(yè)；［日］植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文等譯，中國(guó)發(fā)展出版社1992 年版，第11 頁(yè)；［美］戴維·M．紐伯里：《網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的重組與規(guī)制》，何玉梅譯，人民郵電出版社2002 年版，第52 頁(yè)。；國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)在自然壟斷領(lǐng)域開(kāi)展的監(jiān)管活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上規(guī)制的客體應(yīng)當(dāng)是“自然壟斷外觀下的行政壟斷內(nèi)核”(2)參見(jiàn)楊品蘭：《中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期行政壟斷與政府管制關(guān)系研究》，王俊豪： 《反壟斷與政府管制： 理論與政策》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2009 年版，第267～268 頁(yè)。轉(zhuǎn)引自：劉佳麗、謝斯儒：《我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的研究范式亟待改革》，《學(xué)術(shù)交流》2015 年第09 期。，應(yīng)在自然壟斷領(lǐng)域轉(zhuǎn)變政府的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，探索如何在可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)化機(jī)制(3)參見(jiàn)［美］E．S．薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002 年版，第124 ～135 頁(yè)； ［美］約瑟夫·斯蒂格利茨：《促進(jìn)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)政策：以網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)為例》，張昕竹等譯，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》1999 年第10 期； 史際春、肖竹： 《公用事業(yè)民營(yíng)化及其相關(guān)法律問(wèn)題研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版） 》2004 年第4 期。。從電力監(jiān)管制度變遷看，無(wú)論這種轉(zhuǎn)型被表述為“市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型”抑或“競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型”，提升監(jiān)管效率、激活產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)才是監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型的價(jià)值目標(biāo)(4)參見(jiàn)Friedland，S．C．．“What Can Regulators Regulate？ The Case of Electricity．”Journal of Law ＆Economics5（1962） ：1－16；［法］讓·梯若爾：《產(chǎn)業(yè)組織理論》，張維迎譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018 年版，第159 頁(yè)；［美］史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)——政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，宋華琳譯，法律出版社2009 年版，第89 頁(yè)。，因?yàn)椤案?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)歸根到底仍然是制度優(yōu)勢(shì)”(5)參見(jiàn)肖國(guó)興：《能源發(fā)展轉(zhuǎn)型的法律路徑：從資源優(yōu)勢(shì)走向競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》，《中州學(xué)刊》2013 年第11 期。。這些研究雖然在一定程度上明確了自然壟斷行業(yè)監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)與價(jià)值導(dǎo)向，但未能回應(yīng)在傳統(tǒng)電力監(jiān)管模式下，由于缺乏激勵(lì)性監(jiān)管制度所帶來(lái)的監(jiān)管效能低下的客觀現(xiàn)狀。因此，如何突破傳統(tǒng)輸配電網(wǎng)監(jiān)管模式，建立科學(xué)的激勵(lì)性監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)輸配電網(wǎng)監(jiān)管的高效率，是本文努力探索的使命所在。

一、輸配電網(wǎng)監(jiān)管的基本問(wèn)題：如何實(shí)現(xiàn)高效率監(jiān)管

伴隨我國(guó)電力體制改革的步伐，電力監(jiān)管體制經(jīng)歷了“從分散管理到相對(duì)整合”［1］的完善過(guò)程。然而，當(dāng)前的輸配電網(wǎng)監(jiān)管模式仍具有濃厚的行政色彩，效率低下的監(jiān)管制度難以滿足新一輪電力體制改革的需求。有學(xué)者指出：“判斷電力體制改革是否成功的依據(jù)，就是驗(yàn)證改革期間的行業(yè)效率和社會(huì)福利是否得到了改善?！保?］因而，如何實(shí)現(xiàn)高效率的監(jiān)管，便成為新一輪電力體制改革在輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)要解決的基本問(wèn)題。建構(gòu)高效率的輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度應(yīng)準(zhǔn)確定位輸配環(huán)節(jié)的基本利益格局，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管制度與產(chǎn)業(yè)同步轉(zhuǎn)型，從而預(yù)防監(jiān)管制度在轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的“在位者負(fù)擔(dān)”（incumbent burdens）(6)在位者負(fù)擔(dān)（incumbent burdens） 由美國(guó)學(xué)者麥卡沃伊、史普博與斯坦格提出，它描述了一種因制度結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)特性不協(xié)調(diào)而造成的監(jiān)管失靈現(xiàn)象。具體來(lái)說(shuō)，在輸配電網(wǎng)、電信企業(yè)、油氣管網(wǎng)等典型的網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)領(lǐng)域中，以吸引新市場(chǎng)主體（即“新進(jìn)主體”）的進(jìn)入為目的而放松部分管制的同時(shí)，若監(jiān)管者仍需繼續(xù)維持原有的監(jiān)管目標(biāo)（如價(jià)格管制、行為管制） ，在位企業(yè)（即“在位主體”） 在競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)處于成本高昂的劣勢(shì)，由此產(chǎn)生額外的制度性成本，進(jìn)而造成監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型的失敗。參見(jiàn)Ma Ca Voy，P．W．，D．F．Spulber，and B．E．Stangle．“Is Competitive Entry Free？ Bypass and Partial Deregulation in Natural Gas Markets．”Yale Journal on Regulation6．2（1989） ：209－247．問(wèn)題。

（一） 輸配電網(wǎng)監(jiān)管效能亟待從低效率走向高效率

當(dāng)前我國(guó)的輸配電網(wǎng)監(jiān)管機(jī)制未能實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管模式路徑依賴(lài)的突破。為了推動(dòng)本輪電力體制改革整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，低效率監(jiān)管亟待走向高效率監(jiān)管。

首先，推動(dòng)輸配電網(wǎng)監(jiān)管體制的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能提升的起點(diǎn)。從輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度的動(dòng)態(tài)發(fā)展上看，長(zhǎng)期以來(lái)高度的政企合一、壟斷經(jīng)營(yíng)模式成為了我國(guó)輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型中的路徑依賴(lài)［3］。即便經(jīng)歷過(guò)幾次較大范圍的體制轉(zhuǎn)型，當(dāng)前的輸配電網(wǎng)監(jiān)管仍未能擺脫傳統(tǒng)行業(yè)管理的理念。分散化的傳統(tǒng)監(jiān)管模式為監(jiān)管部門(mén)之間埋下了“地盤(pán)之爭(zhēng)”“地位之爭(zhēng)”的隱患，形成“九龍治水”式的多頭監(jiān)管模式，成為阻礙新一輪電力體制改革的“體制性束縛”［4］。在輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度建構(gòu)思路上，出于對(duì)行政效率的追求，傳統(tǒng)輸配電網(wǎng)監(jiān)管體制更多注重對(duì)監(jiān)管權(quán)力的建構(gòu)，將監(jiān)管制度的重心放在監(jiān)管機(jī)構(gòu)主觀能動(dòng)性的發(fā)揮上，而較少考慮市場(chǎng)主體在這一監(jiān)管關(guān)系中的重要參與地位。這種傳統(tǒng)的監(jiān)管模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體行動(dòng)偏好與基本訴求的合理關(guān)切，使監(jiān)管者與市場(chǎng)主體的博弈關(guān)系更加緊張。

其次，推進(jìn)輸配電價(jià)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能提升的路徑。有學(xué)者指出：“獨(dú)立的輸配電價(jià)是形成電力市場(chǎng)化機(jī)制的重要前提?！保?］在電力市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，盡管供給側(cè)與需求側(cè)已逐步實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制，然而，處于電力縱向產(chǎn)業(yè)鏈中心環(huán)節(jié)的輸配電價(jià)仍受轄于傳統(tǒng)的政府價(jià)格調(diào)控。輸配電價(jià)的價(jià)格構(gòu)成并未體現(xiàn)輸電成本或資本回報(bào)等因素，難以銜接上下游的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制，無(wú)法在電力全產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)形成價(jià)格轉(zhuǎn)導(dǎo)。結(jié)合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行） 》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕1347 號(hào)） 、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于全面推進(jìn)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕2018 號(hào)） 、《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2020〕100 號(hào)） 、《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2020〕101 號(hào)） 等電力體制改革配套文件來(lái)看，文本內(nèi)容體現(xiàn)出政策制定者的輸配電價(jià)改革思路仍圍繞在“成本監(jiān)審”這一基本點(diǎn)上，按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”的定價(jià)方式核定輸配電價(jià)。本質(zhì)上，上述輸配電價(jià)定價(jià)策略仍屬于傳統(tǒng)的“回報(bào)率監(jiān)管”范疇。因?yàn)闊o(wú)論是“準(zhǔn)許”還是“合理”，這種行為范式充斥著行政性定價(jià)權(quán)的色彩，當(dāng)前改革思路仍未能在輸配電價(jià)形成機(jī)制與價(jià)格監(jiān)管中體現(xiàn)市場(chǎng)化元素。

再次，對(duì)監(jiān)管關(guān)系內(nèi)多方主體利益的準(zhǔn)確定位與衡平是推動(dòng)監(jiān)管效能提升的關(guān)鍵。電力體制改革的本質(zhì)是為了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)效率的提升，這就首先要做到對(duì)產(chǎn)業(yè)利益與公共利益的最基本維護(hù)。在推進(jìn)輸配電網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型、開(kāi)放增量配電業(yè)務(wù)的多元資本準(zhǔn)入時(shí)，改革措施應(yīng)妥善處理新進(jìn)主體與在位主體間的利益平衡與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，同時(shí)跟進(jìn)監(jiān)管制度的因應(yīng)與銜接。因?yàn)楸O(jiān)管制度無(wú)論是向新進(jìn)者還是在位者中任一方偏袒，都將損害電力產(chǎn)業(yè)的整體利益，形成反向激勵(lì)。在“矯枉過(guò)正”式的市場(chǎng)化改革中，更容易出現(xiàn)因偏袒新進(jìn)主體而產(chǎn)生的對(duì)在位主體的“在位者負(fù)擔(dān)”，從而使監(jiān)管制度走向低效率甚至無(wú)效率。在這種不平衡的利益分配格局下，將加深企業(yè)主體間、企業(yè)主體與監(jiān)管主體之間的對(duì)立博弈而非良性合作，甚至出現(xiàn)非技術(shù)原因?qū)е碌摹棒[電荒”“配電網(wǎng)被孤立”的現(xiàn)象［6］，造成本就扭曲的資源配置機(jī)制進(jìn)一步扭曲，無(wú)益于電力體制改革的全局推進(jìn)。

（二） 實(shí)現(xiàn)高效率監(jiān)管需要引入激勵(lì)性監(jiān)管理念

監(jiān)管理念對(duì)監(jiān)管效率的提升具有直接影響［7］。監(jiān)管制度的效率提升應(yīng)針對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特殊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以及企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等要素做出準(zhǔn)確分析，在此基礎(chǔ)上，在監(jiān)管手段、監(jiān)管方式或監(jiān)管工具中引入激勵(lì)性監(jiān)管理念便成為提升監(jiān)管效率的關(guān)鍵［8］。

我國(guó)輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度引入激勵(lì)性監(jiān)管理念具有理論與現(xiàn)實(shí)的必要性?？傮w來(lái)說(shuō)，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型應(yīng)從競(jìng)爭(zhēng)友好、產(chǎn)權(quán)效率促進(jìn)的理念出發(fā)，通過(guò)高效率的監(jiān)管制度安排推動(dòng)產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升。同時(shí)要注意，出于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特殊性以及電力產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，應(yīng)避免將輸配電網(wǎng)的“競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型”推向另一個(gè)極端，即徹底的競(jìng)爭(zhēng)性與完全的市場(chǎng)化。因?yàn)樵陔娏Φ目v向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，相較于產(chǎn)權(quán)邊界與交易機(jī)制更清晰的發(fā)電環(huán)節(jié)與售電環(huán)節(jié)，屬于自然壟斷性質(zhì)的輸配電網(wǎng)處于多重的復(fù)雜利益格局中，在輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)進(jìn)行完全的市場(chǎng)化改革將無(wú)法保障輸配電網(wǎng)的安全與效率，會(huì)給公共利益、國(guó)家利益甚至是國(guó)家安全帶來(lái)隱患。因此，我國(guó)輸配電網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型的路徑選擇應(yīng)明確定位于激勵(lì)性監(jiān)管，即在存量的輸配電網(wǎng)自然壟斷的產(chǎn)業(yè)格局下，在試點(diǎn)中放開(kāi)部分增量輸配電系統(tǒng)的主體資格限制，推動(dòng)多元資本通過(guò)股權(quán)合作或其他方式獲得該領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入［9］，為傳統(tǒng)的輸配電一體化格局引入競(jìng)爭(zhēng)元素，盤(pán)活產(chǎn)業(yè)活力。

激勵(lì)性規(guī)制跳出了既往的強(qiáng)制性規(guī)制的理念桎梏，興起于傳統(tǒng)規(guī)制理論停滯不前的自然壟斷領(lǐng)域。激勵(lì)性規(guī)制理論以博弈論思想作為基本工具，通過(guò)誘致性而非強(qiáng)制性制度安排，引導(dǎo)監(jiān)管者與企業(yè)主體間的協(xié)同及雙方各自利益的最大化。激勵(lì)性監(jiān)管是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)和信息不對(duì)稱(chēng)的“委托—代理”框架基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)激勵(lì)方案，給予監(jiān)管主體一定的自由裁量權(quán)，誘導(dǎo)企業(yè)正確地利用信息優(yōu)勢(shì)，選擇監(jiān)管主體所期望的行為，提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效，減少逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，從而降低監(jiān)管成本，提升企業(yè)績(jī)效，推動(dòng)社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)最大化［10］。

二、激勵(lì)性監(jiān)管的證成：從傳統(tǒng)監(jiān)管到契約式監(jiān)管的理論推演

監(jiān)管（regulation） 在學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)領(lǐng)域有多種解釋方法與定義。宏觀定義上的電力監(jiān)管在內(nèi)涵中包括了電力全產(chǎn)業(yè)“發(fā)、輸、配、售”四個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容。本文接下來(lái)提到的“監(jiān)管”僅指電力產(chǎn)業(yè)中關(guān)于輸配電網(wǎng)的電力監(jiān)管，由此展開(kāi)輸配電網(wǎng)監(jiān)管制度的理論推演，把激勵(lì)性監(jiān)管理念引入輸配電網(wǎng)的契約式監(jiān)管。

（一） 監(jiān)管、電力監(jiān)管與輸配電網(wǎng)監(jiān)管的理論邏輯

從詞源“regulation”出發(fā)，“監(jiān)管”“規(guī)制”“管制”等不同的表述體現(xiàn)了不同學(xué)科從不同角度所要表達(dá)的某一特定狀態(tài)或前提條件下的獨(dú)有價(jià)值追求(7)《元照英美法詞典》中關(guān)于regulation 有三項(xiàng)解釋?zhuān)c本文相關(guān)的是第二項(xiàng)，即“管理、管制、規(guī)制、監(jiān)管控制”，通過(guò)列舉手段描述了這一名詞的羈束性、干預(yù)性等具體行為特征?！恫既R克法律詞典》將regulation 界定為“通過(guò)規(guī)則或限制的控制行為或控制過(guò)程”，明確了監(jiān)管在法律中的定位區(qū)間?！杜＝蛴⑽脑~典》將regulate 描述為一種“（去） 控制、支配或引導(dǎo)”行為。日本學(xué)者植草益認(rèn)為，此種針對(duì)自然壟斷的規(guī)制“是政府為了解決不完全競(jìng)爭(zhēng)、信息偏在、外部不經(jīng)濟(jì)和非價(jià)值性物品等市場(chǎng)的失靈而依據(jù)法律權(quán)限制約經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為”。美國(guó)學(xué)者巴拉克認(rèn)為“監(jiān)管是政府對(duì)私人領(lǐng)域的干預(yù)，是我們不完美現(xiàn)實(shí)和人類(lèi)局限性的副產(chǎn)品”。參見(jiàn)薛波：《元照英美法詞典》，北京大學(xué)出版社2013 年版，第1171 頁(yè)； Bryan A．Garner．Black’s Law Dictionary （9th ed．） ．London： Thomson West．2009： 1311；Publications M．The Oxford English dictionary．Clarendon press，1989．；［日］植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文等譯，中國(guó)發(fā)展出版社1992年版，第20 頁(yè)；Orbach，Barak．“What Is Regulation？”Social Science Electronic Publishing（2012） ：1419－1422．。作為本文研究對(duì)象的“監(jiān)管”，也必然要結(jié)合電力產(chǎn)業(yè)的特定語(yǔ)境進(jìn)行分析探究。“監(jiān)管”作為一種非市場(chǎng)手段的資源配置方式，其正當(dāng)性在于這種對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)甚至限制獲得了產(chǎn)權(quán)績(jī)效提升的效果［11］。因而“轉(zhuǎn)變政府能源監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系”［12］這一電改精神的核心在于通過(guò)監(jiān)管優(yōu)化提振產(chǎn)業(yè)效率。

廣義上的電力監(jiān)管是指針對(duì)電力縱向產(chǎn)業(yè)鏈的全方位監(jiān)管，包括了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管與社會(huì)性監(jiān)管兩類(lèi)［13］。根據(jù)被監(jiān)管環(huán)節(jié)的不同屬性，電力領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管以相關(guān)環(huán)節(jié)是否具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性分為兩類(lèi)：一類(lèi)是競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的監(jiān)管，包括了對(duì)發(fā)電側(cè)、售電側(cè)的交易機(jī)制、價(jià)格規(guī)制與市場(chǎng)秩序維護(hù)等方面的監(jiān)管；另一類(lèi)則是針對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，是對(duì)有明顯自然壟斷屬性的輸配環(huán)節(jié)的監(jiān)管。后者的監(jiān)管理念可表述為：當(dāng)網(wǎng)絡(luò)型壟斷企業(yè)因壟斷經(jīng)營(yíng)輸配電網(wǎng)系統(tǒng)產(chǎn)生了排除或限制上下游產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性形成、破壞上下游產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)秩序的情形時(shí)，為了對(duì)此有效規(guī)制，應(yīng)實(shí)施行政干預(yù)性的監(jiān)管規(guī)制措施。另外，在社會(huì)性監(jiān)管的維度中，當(dāng)前的電力監(jiān)管的內(nèi)容融入了“對(duì)環(huán)境生態(tài)利益的表述與維護(hù)”［14］的基本意涵。環(huán)境生態(tài)利益需要在電力監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型與建構(gòu)的過(guò)程中得到表達(dá)與落實(shí)，理論上涵蓋了對(duì)電力生產(chǎn)、傳輸、利用等過(guò)程所產(chǎn)生的負(fù)外部性(8)此處的“負(fù)外部性”主要是電力在生產(chǎn)、傳輸、利用過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境污染。的監(jiān)管規(guī)制。

在輸配電網(wǎng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)形態(tài)下，電網(wǎng)企業(yè)受到廣泛而嚴(yán)格的價(jià)格監(jiān)管具備理論應(yīng)然性(9)自然壟斷作為管制正當(dāng)化的依據(jù)具有深厚的理論基礎(chǔ)。如最早提出這一概念的是約翰·斯圖爾特·密爾，他曾論證了在公用事業(yè)服務(wù)中傳輸設(shè)施重復(fù)建設(shè)的浪費(fèi)問(wèn)題。參見(jiàn)Mill，J．S．．“The principles of political economy．”Macmillan and Co．（1901） ．。電力輸配環(huán)節(jié)的價(jià)格設(shè)定不僅關(guān)系著電網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展與運(yùn)營(yíng)，更承載了社會(huì)與工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的基本成本。由此可見(jiàn)，輸配電網(wǎng)的規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)行為已不僅局限于單純的企業(yè)行為，多重公共利益的羈絆決定了輸配電網(wǎng)必須要接受安全、高效的監(jiān)管。我國(guó)當(dāng)前對(duì)輸配電網(wǎng)的監(jiān)管是由國(guó)家能源局與地方能源局負(fù)責(zé)，開(kāi)展輸配電價(jià)格監(jiān)管［15］，批準(zhǔn)電網(wǎng)企業(yè)的投資與規(guī)劃項(xiàng)目［16］。根據(jù)現(xiàn)行制度安排，能源主管部門(mén)在電力產(chǎn)業(yè)開(kāi)展的價(jià)格監(jiān)管明顯更偏重于針對(duì)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的電價(jià)監(jiān)管，監(jiān)管主體在這一領(lǐng)域投入了大量的行政資源。但在輸配環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管體系中，電力體制改革補(bǔ)充性制度的不足嚴(yán)重掣肘了原有輸配電價(jià)監(jiān)管機(jī)制的制度績(jī)效?，F(xiàn)有制度設(shè)計(jì)選擇繼續(xù)沿用成本加成這種單一的價(jià)格形成模式，在缺乏價(jià)格激勵(lì)機(jī)制的情況下，這種傳統(tǒng)的輸配電價(jià)形成模式既無(wú)法對(duì)輸配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)產(chǎn)生制度激勵(lì)，也無(wú)法規(guī)制信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，更無(wú)法解決長(zhǎng)期存在的電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。從監(jiān)管體制上看，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于輸配電網(wǎng)的規(guī)劃、投資、運(yùn)營(yíng)以及輸配電價(jià)的價(jià)格監(jiān)管等仍分屬不同的政府主管部門(mén)，對(duì)多部門(mén)監(jiān)管權(quán)力的分散，從制度設(shè)計(jì)之初可解釋為一種對(duì)尋租與腐敗的制度性預(yù)防，但這種多頭監(jiān)管模式根本不可能解決“監(jiān)管俘獲”問(wèn)題［17］。因此，在現(xiàn)行輸配環(huán)節(jié)監(jiān)管體制下，分散的監(jiān)管主體無(wú)法對(duì)企業(yè)主體形成有效監(jiān)管，輸配電價(jià)形成機(jī)制也無(wú)法轉(zhuǎn)化為有力的監(jiān)管工具，傳統(tǒng)輸配電網(wǎng)監(jiān)管體制亟待進(jìn)一步完善。

（二） 從傳統(tǒng)電力監(jiān)管到輸配電網(wǎng)契約式監(jiān)管

能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型首先要完成從計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型，在這場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，“競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的培育是第一步，由制度轉(zhuǎn)型推動(dòng)的能源產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率提升則是第二步”［18］。這就要求建立完善的有利于全要素生產(chǎn)率的制度環(huán)境與法律體系，為監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型提供“重大改革于法有據(jù)”的法律依據(jù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置、權(quán)力分配與限制、責(zé)任承擔(dān)等需要明確的法律依據(jù)，監(jiān)管職能的行使與監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)同樣需要法律的保障。在社會(huì)化治理的監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型時(shí)代，監(jiān)管制度轉(zhuǎn)型在監(jiān)管工具與監(jiān)管理念的選擇上要具有更大的包容性。斯科特認(rèn)為：“監(jiān)管規(guī)范的表現(xiàn)形式多樣，除了包括傳統(tǒng)的經(jīng)由議會(huì)立法程序所設(shè)定的法律性規(guī)制規(guī)則，還包括一般性市場(chǎng)規(guī)則、法律原則或政府制定的市場(chǎng)指南等在內(nèi)的多元法律性規(guī)范?！保?9］因而，天生具備市場(chǎng)基因，旨在通過(guò)雙方的部分妥協(xié)以保障共同利益，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)為目標(biāo)的契約式治理結(jié)構(gòu)，可做參考并引入輸配電網(wǎng)的市場(chǎng)化監(jiān)管規(guī)范中。

契約式監(jiān)管是以確定雙方共同利益為目標(biāo)的監(jiān)管契約（regulatory contract） 為核心，包括完善的監(jiān)管主體與懲罰機(jī)制在內(nèi)的市場(chǎng)化監(jiān)管制度的體系設(shè)計(jì)。就契約式監(jiān)管的核心內(nèi)容來(lái)說(shuō)，監(jiān)管契約是保障企業(yè)主體與監(jiān)管主體各自基本利益的基石，亦是實(shí)施契約式監(jiān)管的重要載體。在監(jiān)管契約中，雙方主體可通過(guò)義務(wù)的設(shè)置實(shí)現(xiàn)社會(huì)性、公益性等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管與社會(huì)性監(jiān)管價(jià)值目標(biāo)。從制度的作用機(jī)理上看，由于公用事業(yè)企業(yè)承擔(dān)了監(jiān)管主體所要求的公共服務(wù)義務(wù)，并以此為條件得到了監(jiān)管主體的承諾，保證其所投入的資本能夠獲得合理預(yù)期的壟斷性收益；通過(guò)監(jiān)管主體在某一特定區(qū)域設(shè)定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，保證了公用事業(yè)主體所提供服務(wù)的成本能夠獲得全額的補(bǔ)償，從經(jīng)營(yíng)中賺取合理收益。在以此為基本原理的監(jiān)管契約法律關(guān)系中，監(jiān)管主體通過(guò)特定區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置，監(jiān)控公用事業(yè)企業(yè)在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營(yíng)行為，并保障其獲取合理性收益與回報(bào)的機(jī)會(huì)；監(jiān)管主體又通過(guò)對(duì)定價(jià)與價(jià)格形成機(jī)制的控制，限制公用事業(yè)企業(yè)獲取壟斷租金的最大收益，并通過(guò)普遍服務(wù)義務(wù)、社會(huì)責(zé)任承擔(dān)以及其他規(guī)則對(duì)公用事業(yè)企業(yè)明確服務(wù)要求，設(shè)立并有效監(jiān)督履行其社會(huì)公共責(zé)任。

相較于傳統(tǒng)的“命令—控制”型監(jiān)管而言，以監(jiān)管契約為核心的契約式監(jiān)管制度設(shè)計(jì)能夠?yàn)檩斉潆娋W(wǎng)的監(jiān)管主體提供更多的市場(chǎng)信息與工具選項(xiàng)，有效提高監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。從制度結(jié)構(gòu)上看，契約式監(jiān)管更多關(guān)注的是電網(wǎng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效以及電力社會(huì)服務(wù)效應(yīng)，而較少干預(yù)電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)行。電網(wǎng)企業(yè)在明確獲得了特定區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)許可的條件下，可以充分利用其自身掌握的信息優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)效率的最大化，結(jié)合監(jiān)管者對(duì)輸配電價(jià)的價(jià)格承諾，由此共同構(gòu)筑起對(duì)電網(wǎng)企業(yè)提升效率、降低成本的正向激勵(lì)，最終實(shí)現(xiàn)輸配電網(wǎng)的監(jiān)管目標(biāo)。

以契約式監(jiān)管為代表的激勵(lì)性監(jiān)管本質(zhì)上是通過(guò)形式上監(jiān)管主體與企業(yè)主體雙方利益的再分配，誘導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)在市場(chǎng)信息上的統(tǒng)籌與再分配，因而更適用于當(dāng)企業(yè)比監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有更多信息的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，由此實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府價(jià)值目標(biāo)的統(tǒng)一。同時(shí)，以監(jiān)管契約為核心的契約式監(jiān)管制度可有效補(bǔ)償因競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型而必然出現(xiàn)的電網(wǎng)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的利益與資本讓與，由此解決輸配電網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型過(guò)程中的“在位者負(fù)擔(dān)”問(wèn)題。

（三） 契約式監(jiān)管法律性質(zhì)的基本定位

對(duì)契約式監(jiān)管基本原理的準(zhǔn)確定位是研究契約式監(jiān)管法律屬性的起點(diǎn)。以激勵(lì)性監(jiān)管理論為依據(jù)，在契約式監(jiān)管制度框架下，監(jiān)管主體同企業(yè)主體在這一監(jiān)管進(jìn)程中的契約關(guān)系可被描述為：電網(wǎng)企業(yè)必須承擔(dān)提供特許區(qū)域內(nèi)的電力輸配電服務(wù)義務(wù)、接受監(jiān)管主體的合理監(jiān)督檢查與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、及時(shí)進(jìn)行市場(chǎng)信息反饋；作為履行相應(yīng)監(jiān)管義務(wù)的回報(bào)，電網(wǎng)企業(yè)被監(jiān)管主體授予某一區(qū)域排他性經(jīng)營(yíng)的特許，以及在公正合理基礎(chǔ)上設(shè)定的輸配電價(jià)承諾，以此保證電網(wǎng)企業(yè)能夠收回已投入的資本，保證其所提供服務(wù)的成本能夠獲得全額補(bǔ)償，并獲得有競(jìng)爭(zhēng)性的資本回報(bào)率。由此形成并構(gòu)建了輸配電網(wǎng)契約式監(jiān)管的基本原理與基本框架。

從制度設(shè)計(jì)的底層邏輯上講，契約式監(jiān)管是為了在確保雙方利益實(shí)現(xiàn)基本滿足與平衡的基礎(chǔ)上，使監(jiān)管主體能夠在監(jiān)管活動(dòng)中掌握相對(duì)更加全面的市場(chǎng)信息，由此對(duì)市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)進(jìn)行相對(duì)更加精確的衡量與計(jì)算，以最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的主動(dòng)合規(guī)（而非對(duì)抗式博弈） 以及監(jiān)管主體的高效監(jiān)管為根本目的。以此為基礎(chǔ)而開(kāi)展的針對(duì)監(jiān)管契約內(nèi)容的談判，可促使監(jiān)管主體與企業(yè)主體在各自更關(guān)切的公共服務(wù)績(jī)效與資本績(jī)效兩者之間達(dá)成妥協(xié)與一致。因而，從雙方博弈關(guān)系的基本邏輯上看，此種契約關(guān)系可明確排除民商事契約法律關(guān)系。

本文所述的這種由原屬上下級(jí)管理關(guān)系轉(zhuǎn)化而來(lái)，以契約形式實(shí)現(xiàn)政企雙方協(xié)商共治的監(jiān)管模式，其法律定位基本符合學(xué)界的“狹義的行政契約說(shuō)”(10)相對(duì)于廣義說(shuō)所認(rèn)為的行政契約亦“包含行政機(jī)關(guān)之間協(xié)議”這一內(nèi)容，狹義說(shuō)認(rèn)為：“行政契約僅指行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的合意”。本文所要探討的政企監(jiān)管契約，顯然適用于狹義說(shuō)思想。參見(jiàn)劉莘：《行政合同芻議》，《中國(guó)法學(xué)》1995 年第5 期；余凌云：《論行政契約的含義——一種比較法上的認(rèn)識(shí)》，《比較法研究》1997 年第3 期；孫笑俠：《契約下的行政——從行政合同本質(zhì)到現(xiàn)代行政法功能的再解釋》，《比較法研究》1997 年第3 期； 楊小君： 《契約對(duì)行政職權(quán)法定原則的影響及其正當(dāng)規(guī)則》，《中國(guó)法學(xué)》2007 年第5期；關(guān)保英：《論內(nèi)部行政合同》，《比較法研究》2007 年第6 期；葉必豐：《行政合同的司法探索及其態(tài)度》，《法學(xué)評(píng)論》2014 年第1 期；江嘉琪：《我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政契約法制之建構(gòu)與發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》2014 年第1 期。。有學(xué)者明確指出，這種“兼具行政性與契約性的行政契約必然要比一般的行政行為復(fù)雜，其審查規(guī)則的確立需綜合適用公法與私法，平衡個(gè)體利益與公共利益”［20］。從復(fù)雜性上看，契約式監(jiān)管的構(gòu)建與形成過(guò)程當(dāng)然也包含了更大范圍的政府與其部門(mén)間以及政府與市場(chǎng)主體間的委托代理關(guān)系。因?yàn)閺膹V義的角度上看，在對(duì)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管過(guò)程中，除了政府與其授權(quán)履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)或部門(mén)之間的內(nèi)部契約外，還存在著代表履行出資人的職責(zé)，以股東身份與國(guó)有企業(yè)、其他股東、董事、監(jiān)事之間的民商事法律關(guān)系，即平等主體之間的契約關(guān)系。因而對(duì)契約式監(jiān)管內(nèi)部的法律關(guān)系需要在類(lèi)型化的基礎(chǔ)上加以明確。從監(jiān)管權(quán)的形成視角看，對(duì)輸配電網(wǎng)的監(jiān)管活動(dòng)首先會(huì)發(fā)生在政府與其授權(quán)機(jī)構(gòu)或部門(mén)之間，如中央或地方各級(jí)政府與其下屬?lài)?guó)資委之間關(guān)于履行企業(yè)出資人職責(zé)的授權(quán)契約，以及各級(jí)政府與能源主管部門(mén)、價(jià)格主管部門(mén)間關(guān)于行使公共管理職能、宏觀調(diào)控職能等的授權(quán)契約。該類(lèi)契約本質(zhì)上屬于公權(quán)主體間的權(quán)力代理與行政授權(quán)關(guān)系，應(yīng)屬于廣義上的行政契約，這不是本文要探討的重心。

本文研究對(duì)象聚焦于監(jiān)管主體同企業(yè)主體間的契約式監(jiān)管法律關(guān)系，這一環(huán)節(jié)更應(yīng)著重探討這種行政契約關(guān)系的法律調(diào)整方法。有學(xué)者認(rèn)為，此種行政契約的法律治理方法可采用“私法調(diào)整、公法調(diào)整、拆分模式三個(gè)模式”，所謂的拆分模式，即“運(yùn)用公法與私法規(guī)則分別調(diào)整這一契約法律關(guān)系中的行政性要素與契約性要素”［21］。而輸配電網(wǎng)的契約式監(jiān)管制度的法律調(diào)整方法應(yīng)選擇拆分模式，理由有三：第一，監(jiān)管必須有公法調(diào)整的參與。輸配電網(wǎng)監(jiān)管法律關(guān)系本質(zhì)上是政府及其授權(quán)機(jī)關(guān)依法行使公共管理與公共服務(wù)職能的法律邏輯延伸，形式上由公法規(guī)則確立與規(guī)范，無(wú)論從國(guó)家利益還是法律尊嚴(yán)的視角出發(fā)，應(yīng)當(dāng)將公法規(guī)制作為契約式監(jiān)管的基礎(chǔ)。第二，契約式治理的制度結(jié)構(gòu)必然需要私法規(guī)則的運(yùn)用。以監(jiān)管契約為主要載體的契約式監(jiān)管意在通過(guò)合意以達(dá)成監(jiān)管利益與企業(yè)利益的共識(shí)，此種私法治理是公法規(guī)制所不能達(dá)到的比較優(yōu)勢(shì)。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察，契約必須具備“立約人在立約時(shí)認(rèn)為對(duì)雙方均更為有利的一種交易”這一特點(diǎn)，否則無(wú)法解釋當(dāng)事人之間為什么要進(jìn)入并達(dá)成契約［22］。第三，契約式監(jiān)管在公法規(guī)制與私法治理之間有明顯的界分，拆分模式具有可行性。契約式監(jiān)管所要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的行政利益、公共利益與企業(yè)利益是相互并存而非重疊抵觸的關(guān)系，具體的權(quán)利義務(wù)分擔(dān)與界定將決定拆分模式的執(zhí)行效果。

三、激勵(lì)性監(jiān)管制度建構(gòu)：輸配電網(wǎng)契約式監(jiān)管制度

輸配環(huán)節(jié)契約式監(jiān)管制度構(gòu)建要解決的關(guān)鍵問(wèn)題在于如何實(shí)現(xiàn)對(duì)行政利益、公共利益與企業(yè)利益的清晰界分，制度設(shè)計(jì)中初始的權(quán)利義務(wù)界定將深刻影響契約式監(jiān)管能否有效實(shí)施。內(nèi)部制度建構(gòu)需首先明確利益平衡與義務(wù)分擔(dān)兩方面的問(wèn)題。相關(guān)制度設(shè)計(jì)應(yīng)包括明確的法律地位與監(jiān)管范圍，結(jié)合輸配環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型與社會(huì)公共利益需求，確立監(jiān)管主體在行政績(jī)效考核要求下必須實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管目標(biāo)，其中輸配電價(jià)的監(jiān)管最為關(guān)鍵。

（一） 建構(gòu)契約式監(jiān)管特許經(jīng)營(yíng)制度

在輸配電網(wǎng)的契約式監(jiān)管法律關(guān)系中，特許經(jīng)營(yíng)制度（franchise system） 可作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)明晰監(jiān)管利益、維護(hù)公共利益的監(jiān)管制度架構(gòu)。特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上正是理論探討中的行政特許概念。盡管現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政許可法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》） 并未對(duì)這一概念進(jìn)行具體規(guī)定，但學(xué)界普遍認(rèn)為，行政法律體系尤其是《行政許可法》中暗含了針對(duì)特許的規(guī)定(11)國(guó)務(wù)院法制辦公室在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政許可法（草案） 〉的說(shuō)明》中將行政許可分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)與登記五類(lèi)，但最后通過(guò)的法律文本中并未對(duì)行政許可的分類(lèi)在法律上予以確認(rèn)。因此理論界普遍認(rèn)為，《行政許可法》第十二條隱含了行政許可的分類(lèi)，并且其第二款中關(guān)于有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置和直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等行政許可屬于行政特許。參見(jiàn)任海青、王太高：《論我國(guó)行政特許制度的立法完善》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012 年第11 期。。行政特許在理論研究中具有重要的探討價(jià)值［23］，況且在自然資源開(kāi)發(fā)與自然壟斷領(lǐng)域早已形成了事實(shí)上的國(guó)家特許經(jīng)營(yíng)［24］。另外，從企業(yè)主體的角度看，在輸配環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)型的背景下，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管雙方利益平衡的關(guān)鍵，在于電網(wǎng)企業(yè)在承擔(dān)監(jiān)管義務(wù)的同時(shí)需確保其預(yù)期收益，這種合理的預(yù)期利益與先前的監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建具有極大的關(guān)聯(lián)性［25］。

第一，特許經(jīng)營(yíng)制度建構(gòu)的前提是統(tǒng)籌監(jiān)管權(quán)力，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行權(quán)范圍，為監(jiān)管活動(dòng)的雙方主體提供明確的預(yù)期。為提高監(jiān)管效率與監(jiān)管能力，在以“保障電力安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化資源配置、提高生產(chǎn)效率、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、保障企業(yè)利益”［26］為輸配環(huán)節(jié)的監(jiān)管目標(biāo)的基礎(chǔ)上，應(yīng)確立相對(duì)獨(dú)立且監(jiān)管覆蓋更全面的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這一電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)立法以及有關(guān)部門(mén)的授權(quán)明確法律地位，監(jiān)管權(quán)限以權(quán)力清單為邊界，將既往的對(duì)固定電價(jià)等具體行為的直接管理重心轉(zhuǎn)移至對(duì)市場(chǎng)秩序、市場(chǎng)規(guī)則的規(guī)范，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)排他性或非排他性市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)的授予與撤銷(xiāo)、輸配電價(jià)浮動(dòng)價(jià)格的監(jiān)測(cè)與確定、主持價(jià)格聽(tīng)證、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)電網(wǎng)投資、監(jiān)測(cè)電網(wǎng)企業(yè)公共服務(wù)義務(wù)與環(huán)境義務(wù)的落實(shí)等具體事務(wù)。這種監(jiān)管模式在集中監(jiān)管權(quán)力的同時(shí)確保了權(quán)力的有限性，契約關(guān)系的訂立同時(shí)保證了監(jiān)管權(quán)行使的透明性與監(jiān)管手段的靈活性。

第二，市場(chǎng)準(zhǔn)入資格制度安排是特許經(jīng)營(yíng)在契約式監(jiān)管制度建構(gòu)中的重要組成部分。在電力統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)的前提下，限制潛在競(jìng)爭(zhēng)者或在位者的新增投資進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的管制是監(jiān)管者擁有的關(guān)鍵談判籌碼。自然壟斷行業(yè)內(nèi)部本無(wú)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因而無(wú)需將電網(wǎng)監(jiān)管主體擁有的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制簡(jiǎn)單歸類(lèi)于行政壟斷。在電網(wǎng)建設(shè)增量投資領(lǐng)域，市場(chǎng)準(zhǔn)入天然體現(xiàn)為排他性特征，因而，一旦獲取市場(chǎng)準(zhǔn)入即獲得了穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期，這就構(gòu)成了無(wú)論是新進(jìn)者還是在位者在內(nèi)的企業(yè)主體自覺(jué)遵從契約義務(wù)。另外，即便是非電網(wǎng)企業(yè)的其他新進(jìn)者進(jìn)入輸配環(huán)節(jié)的增量投資，那么監(jiān)管主體也可通過(guò)對(duì)價(jià)格上限浮動(dòng)因子的單獨(dú)約定以保障公用事業(yè)在位者獲得其應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償，以抵消新進(jìn)者所獲得的由在位者先前投資所帶來(lái)的規(guī)模利益。

第三，明確經(jīng)營(yíng)范圍及特許經(jīng)營(yíng)主體的義務(wù)是特許經(jīng)營(yíng)制度在契約式監(jiān)管中兼顧監(jiān)管目標(biāo)與公共利益的重要原則。在位者或新進(jìn)者在進(jìn)入某特定公用事業(yè)領(lǐng)域后有義務(wù)在其特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)按照契約約定的價(jià)格向用戶(hù)提供服務(wù)。這種服務(wù)包括企業(yè)有義務(wù)在其服務(wù)區(qū)域內(nèi)建設(shè)、擴(kuò)展、升級(jí)其輸配電能力，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域建設(shè)增長(zhǎng)的電力需求。在服務(wù)監(jiān)督方面，監(jiān)管主體可通過(guò)對(duì)增量投資部分的審計(jì)及其主動(dòng)的信息披露，以及公開(kāi)信訪等方式直接獲取市場(chǎng)反應(yīng)，以確定企業(yè)主體是否切實(shí)履行監(jiān)管契約項(xiàng)下所承諾的普遍服務(wù)義務(wù)，并由此確定下一階段對(duì)輸配電價(jià)上限影響因子的調(diào)整區(qū)間，借此構(gòu)建對(duì)企業(yè)主體的正向與反向激勵(lì)。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)主體積極開(kāi)拓特許經(jīng)營(yíng)區(qū)范圍內(nèi)的電力傳輸配送業(yè)務(wù)，從而激勵(lì)公用事業(yè)更好地服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域發(fā)展。

第四，明確退出機(jī)制是特許經(jīng)營(yíng)制度在契約式監(jiān)管中保障公共利益的重要措施。特許經(jīng)營(yíng)制度中應(yīng)嚴(yán)格限制公用事業(yè)新進(jìn)投資者任意退出市場(chǎng)。與現(xiàn)有的電網(wǎng)企業(yè)這種公用事業(yè)在位者不同，新增投資者從實(shí)然的角度當(dāng)然可以選擇自由放棄自己既有的投資及其財(cái)產(chǎn)權(quán)利，然而當(dāng)其選擇主動(dòng)放棄投資或是將投資產(chǎn)權(quán)直接轉(zhuǎn)讓給在位者時(shí)，在位者由此而承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)或附加的投資則是“在位者負(fù)擔(dān)”的另一種表現(xiàn)形式。因而，監(jiān)管契約應(yīng)當(dāng)明確嚴(yán)格約定新增投資者退出公用事業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的機(jī)制與條件，一方面減少其任意退出導(dǎo)致的“在位者負(fù)擔(dān)”，另一方面保障電力輸配服務(wù)的穩(wěn)定運(yùn)行。

（二） 完善契約式監(jiān)管價(jià)格規(guī)制制度

“輸配電價(jià)改革是市場(chǎng)化交易的基礎(chǔ)和前提”［27］。正如前文所述，伴隨新一輪電力體制改革的深化，電改實(shí)踐緊密?chē)@輸配電價(jià)形成機(jī)制這一重點(diǎn)推進(jìn)改革進(jìn)程。在契約式監(jiān)管的制度架構(gòu)下，輸配電價(jià)規(guī)制制度應(yīng)在還原價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制的基礎(chǔ)上，形成監(jiān)管主體與企業(yè)主體間契約博弈中的有效工具。同時(shí)，在引入市場(chǎng)化定價(jià)工具的基礎(chǔ)上，形成對(duì)企業(yè)主體基本利益的保障。

首先，要明確輸配電價(jià)形成機(jī)制的根本機(jī)理，這是完善價(jià)格規(guī)制制度的基本前提。輸配電價(jià)形成機(jī)制的設(shè)計(jì)及其監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)輸配環(huán)節(jié)監(jiān)管活動(dòng)中的核心與難點(diǎn)。在監(jiān)管主體確定同企業(yè)主體訂立監(jiān)管契約的前提下，監(jiān)管主體制定價(jià)格監(jiān)管框架需要考慮以下兩個(gè)因素：第一，輸配電價(jià)的價(jià)格形成機(jī)制要體現(xiàn)出電網(wǎng)企業(yè)因經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而獲得的合理權(quán)益，確保企業(yè)可獲得正常的投資與管理回報(bào)，形成正向的監(jiān)管激勵(lì)。第二，輸配電價(jià)格形成機(jī)制要考慮到對(duì)壟斷勢(shì)力的防范與消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)。要防范自然壟斷企業(yè)的市場(chǎng)勢(shì)力對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序的沖擊，盡量保證輸配電價(jià)不會(huì)對(duì)發(fā)電側(cè)、售電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)秩序帶來(lái)不必要的負(fù)擔(dān)與阻礙，保障民生用電的價(jià)格范圍始終處于可控且合理的區(qū)間。

其次，引入市場(chǎng)化輸配電價(jià)格形成機(jī)制是完善價(jià)格規(guī)制制度的重要組成部分。在輸配電價(jià)仍實(shí)行嚴(yán)格的價(jià)格上限監(jiān)管的基礎(chǔ)上，更為靈活的輸配價(jià)格上限形成機(jī)制的構(gòu)建可參考英國(guó)的能源監(jiān)管部門(mén)“能源辦公室”（OFGEM） 采取的RPI-X 規(guī)則［28］。RPI（Retail Price Index） 是零售價(jià)格指數(shù)，體現(xiàn)市場(chǎng)通貨膨脹率，X 體現(xiàn)的是某一周期內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步率、公共服務(wù)績(jī)效指數(shù)等“一攬子”要素綜合考量下的一個(gè)具體定量，這一指數(shù)由監(jiān)管主體根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況確定［29］。而這一變量則構(gòu)成監(jiān)管主體開(kāi)展能動(dòng)性與激勵(lì)性監(jiān)管的活動(dòng)空間。RPI-X 規(guī)則能和契約式監(jiān)管相契合的主要原因，就在于輸配電價(jià)在該規(guī)則中的價(jià)格形成將圍繞著可變動(dòng)的價(jià)格因子展開(kāi)［30］，而對(duì)這一可變動(dòng)因子定量的決定權(quán)掌握在監(jiān)管主體手中。具體操作過(guò)程可表述為：在某一監(jiān)管周期開(kāi)始時(shí)，由監(jiān)管主體首先確定一個(gè)初始價(jià)格，企業(yè)主體由此開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；在這一監(jiān)管周期過(guò)程中，監(jiān)管主體結(jié)合實(shí)時(shí)反饋上來(lái)的市場(chǎng)信息對(duì)一攬子要素綜和評(píng)價(jià)后確定價(jià)格影響因子的具體數(shù)值，將此數(shù)值加入輸配電價(jià)的實(shí)時(shí)變動(dòng)中［31］。在這一輸配電價(jià)上限監(jiān)管規(guī)則之內(nèi)，效率增進(jìn)因子同時(shí)也隱含了可分配給企業(yè)主體的投資回報(bào)率［32］，增進(jìn)因子將直接正相關(guān)企業(yè)主體增加投資、擴(kuò)大技術(shù)設(shè)施建設(shè)、提升技術(shù)水平、提升服務(wù)質(zhì)量的激勵(lì)。但同時(shí)也應(yīng)合理確定增進(jìn)因子的上限以確保投資審慎，避免因過(guò)度投資引發(fā)的投資過(guò)剩、投資過(guò)熱等問(wèn)題。

在這種價(jià)格規(guī)制制度下，監(jiān)管主體可通過(guò)控制企業(yè)主體增量投資的排他性市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)限，并確定、批準(zhǔn)輸配電價(jià)上限的浮動(dòng)因子，以保證企業(yè)具有可獲得合理收益及增量投資回報(bào)的期待與利益空間。作為對(duì)等的條件，受監(jiān)管的企業(yè)必須嚴(yán)格遵守會(huì)計(jì)程序與成本披露義務(wù)，服從價(jià)格規(guī)制與服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，專(zhuān)注于公共事業(yè)，提供公共服務(wù)，審慎投資。同時(shí)，監(jiān)管主體可嚴(yán)格限制公用事業(yè)提供者退出這一市場(chǎng)的機(jī)制。在具體的監(jiān)管契約結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，可重點(diǎn)關(guān)注投資準(zhǔn)入與退出的控制、過(guò)網(wǎng)費(fèi)率上限約定以及電網(wǎng)企業(yè)的公共服務(wù)義務(wù)三方面。

作為契約式監(jiān)管價(jià)格規(guī)制制度的補(bǔ)充，我國(guó)應(yīng)確立監(jiān)管權(quán)完備的統(tǒng)一的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并通過(guò)立法賦予其相對(duì)獨(dú)立的法律地位，推動(dòng)監(jiān)管主體以立法者代理人的身份與企業(yè)主體簽訂監(jiān)管契約。其一，整合原有涉及電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的政府各級(jí)主管部門(mén)的電力監(jiān)管權(quán)力，通過(guò)立法為電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予輸配電價(jià)調(diào)整權(quán)，授權(quán)允許其根據(jù)社會(huì)發(fā)展的客觀需要為相應(yīng)電網(wǎng)服務(wù)企業(yè)授予區(qū)域輸配電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；其二，保證電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊性和電力發(fā)展特殊性，選擇具體的輸配電價(jià)的定價(jià)模型以及相應(yīng)的監(jiān)管方案，從而保證監(jiān)管決策建立在信息完整、決策科學(xué)的基礎(chǔ)上； 其三，在預(yù)防監(jiān)管權(quán)力尋租的制度設(shè)計(jì)上，通過(guò)權(quán)力清單明確電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限，引入?yún)⑴c式程序的規(guī)定維護(hù)相關(guān)方傳遞利益訴求的通道，建立完善的社會(huì)輿論監(jiān)督與反饋渠道。由此共同推動(dòng)社會(huì)協(xié)同、良性互動(dòng)的契約式監(jiān)管制度走向完善。

四、結(jié)語(yǔ)

輸配電網(wǎng)契約式監(jiān)管制度應(yīng)秉持包容性的新治理理念，通過(guò)激勵(lì)性制度的引入，保障各利益相關(guān)方對(duì)監(jiān)管制度完善、監(jiān)管執(zhí)行以及對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管等過(guò)程的參與，打通監(jiān)管主體同企業(yè)主體溝通的壁壘，使各自的觀點(diǎn)、偏好與基本立場(chǎng)得到及時(shí)有效的傳遞。

從利益平衡的視角切入，厘清監(jiān)管者與被監(jiān)管者的利益訴求與矛盾沖突，通過(guò)監(jiān)管契約的訂立確認(rèn)監(jiān)管雙方利益的最大公約數(shù)，由此合理劃定雙方邊界、實(shí)現(xiàn)雙方共治，促使監(jiān)管主體同企業(yè)主體從“零和博弈”“貓鼠游戲”走向帕累托最優(yōu)與合作共贏。契約式監(jiān)管構(gòu)建了監(jiān)管主體與市場(chǎng)主體之間協(xié)商與相互促進(jìn)的良性發(fā)展機(jī)制，更符合本輪電力體制改革對(duì)電力監(jiān)管制度改革的期待，可成為更具實(shí)踐意義的輸配環(huán)節(jié)監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)型思路。