試論法律詢問(wèn)答復(fù)的效力

（鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南 鄭州 450001）

“法律的生命在于實(shí)施”，而法律解釋工作在法律實(shí)施的過(guò)程中不可或缺。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成并不斷完善的大背景下，法律詢問(wèn)答復(fù)作為法律解釋工作中的一環(huán)必然會(huì)繼續(xù)發(fā)揮重要作用；但是法律詢問(wèn)答復(fù)在性質(zhì)、效力等方面缺乏相應(yīng)的規(guī)范，存在諸多爭(zhēng)議。如何使法律詢問(wèn)答復(fù)在現(xiàn)有法律體系中發(fā)揮良好作用，是一個(gè)亟須探討的問(wèn)題，有必要深入分析，以厘清其性質(zhì)，明確其效力范圍。

一、具體案例引發(fā)的效力之爭(zhēng)

（一）案例導(dǎo)入

1999年5月15日，廣西欽州市秦城區(qū)計(jì)劃生育局根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)計(jì)劃生育條例》的有關(guān)規(guī)定，以董煥斌生下計(jì)劃生育外第二胎構(gòu)成超生事實(shí)為由，對(duì)董煥斌做出征收5000元計(jì)劃外生育費(fèi)的決定。董不服，向法院提起行政訴訟，認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)執(zhí)法程序，對(duì)個(gè)人處以2000元以上罰款決定之前，應(yīng)告知其有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。但是，在決定征收計(jì)劃外生育費(fèi)之前，計(jì)生局并未告知其舉辦聽(tīng)證，因此計(jì)生局征收計(jì)劃生育費(fèi)的決定違反法定程序。法院認(rèn)為該決定合法，其依據(jù)為法工委復(fù)字（1996）2號(hào)文。根據(jù)該答復(fù)，計(jì)劃生育費(fèi)不屬于《行政處罰法》規(guī)定的處罰范疇，并非罰款，因此可不適用相應(yīng)的聽(tīng)證程序[1]。

法工委復(fù)字（1996）2號(hào)文件是對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)進(jìn)行的答復(fù)，符合《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第六十四條的規(guī)定。在本案中，這一答復(fù)作為審判依據(jù)被法院適用，對(duì)案件裁判結(jié)果起到了決定性的作用。這引發(fā)我們思考，法律詢問(wèn)答復(fù)能否作為裁判依據(jù)？其性質(zhì)與效力如何？對(duì)于這些問(wèn)題，學(xué)界也進(jìn)行了深刻討論。

（二）效力之爭(zhēng)

對(duì)于法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)與效力，當(dāng)前觀點(diǎn)主要分為以下三種：

第一種，法律詢問(wèn)答復(fù)事實(shí)上屬于法律解釋，具有拘束力。例如周偉教授肯定法律詢問(wèn)答復(fù)的效力，認(rèn)為其“彌補(bǔ)了全國(guó)人大常委會(huì)事實(shí)上沒(méi)有開(kāi)展憲法解釋的不足”[2]，起到了相當(dāng)于法律解釋的作用。第二種，不具有法律效力，不具有拘束力。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者大多從主體出發(fā)，認(rèn)為答復(fù)主體并非法律規(guī)定的“有權(quán)機(jī)關(guān)”，因而此種答復(fù)也并非有權(quán)解釋。例如褚宸舸教授認(rèn)為，法律詢問(wèn)答復(fù)并非法律解釋，但是事實(shí)上對(duì)提問(wèn)主體甚至更廣泛的對(duì)象起到了拘束作用，也即法律詢問(wèn)答復(fù)制度目前的狀況是“有分無(wú)名”[3]。第三種，效力待定。例如馬鳳春學(xué)者闡述道，《立法法》規(guī)定法工委“可以”答復(fù)，則不宜將其認(rèn)定為無(wú)權(quán)解釋，若認(rèn)為其為有權(quán)解釋，《立法法》又未明確界定其效力，從立法機(jī)關(guān)模棱兩可的態(tài)度可以看出法律詢問(wèn)答復(fù)拘束力并不明確，其效力待定[4]。

二、法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)探究

要想探究法律詢問(wèn)答復(fù)的效力，首先需要厘清其性質(zhì)。從《立法法》第六十四條的規(guī)定來(lái)看，“進(jìn)行研究并做出答復(fù)”這一行為必然屬于理解或解釋法律的范疇，那么這種答復(fù)究竟屬于何種解釋呢？

（一）法律詢問(wèn)答復(fù)并非立法解釋

1.法律詢問(wèn)答復(fù)機(jī)關(guān)并非法定的有權(quán)做出立法解釋的機(jī)關(guān)

《立法法》第四十五條規(guī)定，立法解釋?xiě)?yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)做出，而做出法律詢問(wèn)答復(fù)的機(jī)關(guān)為全國(guó)人大法工委，二者的職能和權(quán)限有本質(zhì)的不同。全國(guó)人大享有立法權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其對(duì)法律的認(rèn)知和解釋本質(zhì)上符合立法者本意，其做出的法律解釋也具有和正式法律相同的效力。而全國(guó)人大法工委作為全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，在職能上僅是行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，在權(quán)限上不具有審議的權(quán)力，不具有立法權(quán)限和屬性[5]48，因此其做出的解釋并非立法解釋。

2.《立法法》條文結(jié)構(gòu)并未將法律詢問(wèn)答復(fù)歸入法律解釋的范疇

《立法法》第二章第四節(jié)專門規(guī)定了“法律解釋”，這一節(jié)下從第四十五條到第五十條分別規(guī)定了法律解釋權(quán)限的歸屬、程序和效力，而第六十四條關(guān)于法律詢問(wèn)答復(fù)的規(guī)定并未設(shè)置在本節(jié)，而是規(guī)定在了第五節(jié)“其他規(guī)定”中，從這種設(shè)置可以看出，《立法法》并未將法律詢問(wèn)答復(fù)歸入法律解釋之列。

（二）法律詢問(wèn)答復(fù)并非具體應(yīng)用解釋

1981年6月10日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定：“不屬于審判和檢查工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋?！庇械膶W(xué)者據(jù)此認(rèn)為，全國(guó)人大法工委即屬該條規(guī)定的有權(quán)的主管部門，法律詢問(wèn)答復(fù)是對(duì)立法和司法以外的法律具體應(yīng)用問(wèn)題做出的解釋。然而筆者認(rèn)為，此處“國(guó)務(wù)院及主管部門”應(yīng)是指國(guó)務(wù)院及其所屬部委行署，而不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大解釋為所有主管部門，否則應(yīng)當(dāng)表述為“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及主管部門”。因此，不宜將全國(guó)人大法工委歸入有權(quán)解釋的“主管部門”范圍內(nèi)，法律詢問(wèn)答復(fù)不屬于具體應(yīng)用解釋。

（三）法律詢問(wèn)答復(fù)是效力特殊的學(xué)理解釋

全國(guó)人大法工委是全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是為全國(guó)人大常委會(huì)提供專業(yè)服務(wù)，例如法律咨詢服務(wù)、執(zhí)法信息服務(wù)等，協(xié)助其開(kāi)展工作，因此法律詢問(wèn)答復(fù)也是基于此種輔助性質(zhì)的工作屬性而提供的服務(wù)支持。從這一角度來(lái)看，法律詢問(wèn)答復(fù)應(yīng)當(dāng)是一種學(xué)理性質(zhì)的闡釋；雖然不具有法律解釋的效力，但具有嚴(yán)格的制定程序，實(shí)際發(fā)揮的效力也與普通的學(xué)理解釋不同。褚宸舸教授將其闡述為“有分無(wú)名”，即有立法解釋的實(shí)際功能而無(wú)其名分。

三、法律詢問(wèn)答復(fù)效力的效力分析

法律詢問(wèn)答復(fù)雖然只是學(xué)理解釋，但其具有官方性質(zhì)，與一般的無(wú)權(quán)解釋效力必定不同；否則也沒(méi)有必要專門加以規(guī)定，因此有必要對(duì)其效力加以討論。

（一）法律詢問(wèn)答復(fù)是否具有強(qiáng)制適用力

學(xué)理解釋這一性質(zhì)決定法律詢問(wèn)答復(fù)不可能有立法解釋一般的強(qiáng)制適用力，但是立法者認(rèn)為，作為法律詢問(wèn)答復(fù)主體的全國(guó)人大法工委對(duì)法律的理解是比較權(quán)威的，法律詢問(wèn)答復(fù)應(yīng)作為相關(guān)主體理解和執(zhí)行法律的依據(jù)[6]。由此可見(jiàn)，立法者表達(dá)了相關(guān)主體應(yīng)遵循法律詢問(wèn)答復(fù)的愿望。另外，由于是對(duì)于有關(guān)法律詢問(wèn)進(jìn)行的答復(fù)，具有直接針對(duì)該詢問(wèn)的指導(dǎo)作用，倘若詢問(wèn)的主體對(duì)答復(fù)可以不遵守，這無(wú)疑架空了這一制度。因此，雖然法律詢問(wèn)答復(fù)不具有強(qiáng)制適用力，但應(yīng)當(dāng)把它視為各部門和各地方“理解執(zhí)行法律的指導(dǎo)依據(jù)”，并且，如果提起法律詢問(wèn)的主體對(duì)于相關(guān)的法律詢問(wèn)答復(fù)有不同的理解，還可以依據(jù)法定程序提起法律解釋要求。

（二）法律詢問(wèn)答復(fù)是否具有普遍適用力

對(duì)這一問(wèn)題的回答是肯定的。法律詢問(wèn)答復(fù)是“對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)進(jìn)行研究并予以答復(fù)”，這里的“具體問(wèn)題”的表述仿佛限制了它的“普遍”適用，但是“只是同一事項(xiàng)上對(duì)于不同的對(duì)象有著指導(dǎo)作用，也屬于‘普遍’的范疇”[5]50。雖然法律詢問(wèn)答復(fù)針對(duì)的是某一具體問(wèn)題，但其不僅僅對(duì)該提問(wèn)主體產(chǎn)生調(diào)整和指導(dǎo)作用，而是在相同事例上對(duì)所有主體都具有拘束力；因此法律詢問(wèn)答復(fù)是具有普遍適用力的。全國(guó)人大法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)通過(guò)向社會(huì)各界公開(kāi)以使個(gè)別的調(diào)整規(guī)則得以廣泛適用，從而實(shí)現(xiàn)其普遍適用的效力。

四、法律詢問(wèn)答復(fù)效力的實(shí)證考察

法律詢問(wèn)答復(fù)雖然在理論上不具有強(qiáng)制約束力，但在實(shí)踐中對(duì)于個(gè)案的指導(dǎo)作用不容忽視。例如，2000年10月全國(guó)人大法工委答復(fù)廣東省人大常委會(huì)關(guān)于“鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府可否停止村民委員會(huì)成員的工作”的詢問(wèn)中明確指出：“鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府聯(lián)席會(huì)議停止村委會(huì)主任工作的做法不符合法律規(guī)定，應(yīng)予以糾正?！盵7]該答復(fù)明確要求按照答復(fù)意見(jiàn)處理，而廣東省人大常委會(huì)也據(jù)此糾正了此前做出的不當(dāng)決定，法律詢問(wèn)答復(fù)對(duì)個(gè)案的指導(dǎo)作用得以凸顯?！岸瓱ū蟪幜P案”中法律詢問(wèn)答復(fù)被直接作為審判依據(jù)也是體現(xiàn)之一。

實(shí)踐中法律詢問(wèn)答復(fù)的約束力也遠(yuǎn)大于理論上的“指導(dǎo)”作用而近乎強(qiáng)制。最高檢副檢察長(zhǎng)陳國(guó)慶在介紹“答復(fù)”效力時(shí)指出，全國(guó)人大法工委針對(duì)最高檢的法律詢問(wèn)所做出的答復(fù)是具有法律依據(jù)的，對(duì)最高人民檢察院及各地檢察機(jī)關(guān)都產(chǎn)生拘束力[8]。另外，根據(jù)《立法法》第四十七條“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究擬訂法律解釋草案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程”，全國(guó)人大法工委是擬定法律解釋草案的具體工作機(jī)構(gòu)，然而“法工委認(rèn)為法律草案適當(dāng)?shù)模泶髸?huì)或委員會(huì)會(huì)議及少數(shù)情況通不過(guò)；法工委認(rèn)為法律草案不成熟的，幾乎沒(méi)有進(jìn)入代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的可能”[9]，這表明法工委的意見(jiàn)和建議一般都會(huì)被全國(guó)人大常委會(huì)采納，法工委的解釋實(shí)際上起到了相當(dāng)于立法解釋的作用，可見(jiàn)其約束力之強(qiáng)，即使這種事實(shí)上的拘束力來(lái)源于全國(guó)人大法工委自身的職能和素質(zhì)。

在普遍適用力方面，法律詢問(wèn)答復(fù)也達(dá)到了一定的程度。最典型的例子便是法工委就最高檢關(guān)于已滿14周歲不滿16周歲的人承擔(dān)刑事責(zé)任范圍的詢問(wèn)所做的答復(fù)。該答復(fù)將《刑法》第十七條第二款修正解釋為已滿14不滿16周歲的人對(duì)所列八種具體犯罪行為負(fù)刑事責(zé)任，而非八種罪名，對(duì)刑法理論研究與司法實(shí)踐都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

2007年以前全國(guó)人大法工委已經(jīng)通過(guò)各種途徑公開(kāi)其法律詢問(wèn)答復(fù)，例如在其機(jī)關(guān)刊物《中國(guó)人大》雜志上公開(kāi)登載、在中國(guó)人大網(wǎng)設(shè)置“詢問(wèn)回復(fù)”專欄等，使其效力得到一定程度的普及。但是自2007年5月16日之后，中國(guó)人大網(wǎng)不再公開(kāi)法律詢問(wèn)答復(fù)的內(nèi)容，相關(guān)的法律法規(guī)詢問(wèn)答復(fù)匯編也不再出版，法律詢問(wèn)答復(fù)的普遍適用力遭到削弱。

五、效力之爭(zhēng)的解決路徑

法律詢問(wèn)答復(fù)效力之爭(zhēng)的根本在于全國(guó)人大法工委的職能問(wèn)題。全國(guó)人大法工委進(jìn)行法律詢問(wèn)答復(fù)實(shí)際上體現(xiàn)了兩項(xiàng)職能：一是全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)，二是對(duì)人大及其他部門工作具體問(wèn)題的應(yīng)用解釋權(quán)，由于立法并未明確全國(guó)人大法工委進(jìn)行法律詢問(wèn)答復(fù)的依據(jù)、性質(zhì)、效力等，因而該項(xiàng)制度的合法性與合理性存疑。對(duì)此，當(dāng)前學(xué)者們的觀點(diǎn)主要為以下三種：保守型，保留法律詢問(wèn)答復(fù)制度，但將法律詢問(wèn)答復(fù)的范圍僅限于人大工作范圍內(nèi)的事項(xiàng)，而且只能進(jìn)行應(yīng)用解釋；穩(wěn)健型，維持法律詢問(wèn)答復(fù)制度，將法律詢問(wèn)答復(fù)定期提交全國(guó)人大常委會(huì)，表決通過(guò)的由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)簽署并公布；創(chuàng)新型，廢除法律詢問(wèn)答復(fù)制度，在全國(guó)人大常委會(huì)現(xiàn)有部門之下增設(shè)新的機(jī)構(gòu)來(lái)專門行使法律解釋權(quán)。

筆者認(rèn)為穩(wěn)健型是最可行的一種。首先，實(shí)踐中對(duì)法律解釋的需求大量存在，將法律詢問(wèn)答復(fù)僅限于全國(guó)人大工作并且只能進(jìn)行應(yīng)用解釋難以滿足實(shí)踐需求，訴諸全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋權(quán)必定增加了解釋法律的壓力，程序的復(fù)雜性也會(huì)使得詢問(wèn)不能被及時(shí)答復(fù)，因此保守型不可取。其次，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來(lái)解釋法律問(wèn)題雖然其初衷是保持法工委現(xiàn)有屬性，通過(guò)增加新的機(jī)構(gòu)來(lái)賦予法律詢問(wèn)答復(fù)合法地位，但這一做法有疊床架屋的弊病，并且新設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)解釋法律與法工委進(jìn)行解釋并無(wú)實(shí)質(zhì)差別，其合法性同樣不能保證。最后，穩(wěn)健型可操作性更強(qiáng)，現(xiàn)有制度的變動(dòng)最小，通過(guò)批準(zhǔn)公布使法律詢問(wèn)答復(fù)升格為正式的法律解釋，不僅解決了法工委解釋法律的主體資格問(wèn)題，也使得法律解釋更加民主、科學(xué)、專業(yè)。

六、結(jié)語(yǔ)

法律詢問(wèn)答復(fù)性質(zhì)的模糊不清使得其效力在理論與實(shí)踐中也有所差別；通過(guò)論證雖能將其效力加以明確，但仍缺乏立法層面的明確規(guī)定。期待在未來(lái)的立法中，立法機(jī)關(guān)能夠?qū)Ψ稍儐?wèn)答復(fù)制度進(jìn)行完善，選擇最適宜的改革方案，明確其性質(zhì)與效力，使法律詢問(wèn)答復(fù)發(fā)揮應(yīng)有的作用。