鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村區(qū)劃調(diào)整問(wèn)題的研究
——以G 市為例

王 磊 蔣 瑾 朱洪波

（1.貴州中醫(yī)藥大學(xué)人文與管理學(xué)院 貴州 貴陽(yáng) 550025；2.海南大學(xué)公共管理學(xué)院 海南 ?？?570228；3.銅仁學(xué)院 貴州 銅仁 554300）

我國(guó)自然村具有體量大、規(guī)模小、分布散的特點(diǎn)，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，分配不均，公共物品使用率低，成本增加。[1]同時(shí)，由于相鄰村擁有資源量不均衡及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)水平不平衡，尤其是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)度的加快，村鎮(zhèn)人口的嚴(yán)重流失，村級(jí)之間發(fā)展的不平衡，拉開(kāi)了弱村與強(qiáng)村之間的發(fā)展差距，增大了小村與大村的發(fā)展距離，制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。2017年11月國(guó)務(wù)院通過(guò)《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》，要求把控行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)程、穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作。[2]2021年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》提出：“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村”,要“嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并?！睘槔^續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，落實(shí)區(qū)劃調(diào)整工作，G市開(kāi)展“前半篇”與“后半篇”兩項(xiàng)改革，實(shí)施撤鄉(xiāng)、合村、并組、優(yōu)社區(qū)“四部曲”，改革成效逐步顯現(xiàn)、改革紅利持續(xù)釋放。

一、G 市建制村區(qū)劃調(diào)整取得成果

全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）由182個(gè)減少到124個(gè)，減少58個(gè)，減幅31.86%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均戶籍人口從2.55萬(wàn)人增加到3.73萬(wàn)人，平均轄區(qū)面積由34.84平方公里增加到51.14平方公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)班子成員平均年齡減小2.1歲，大學(xué)本科及以上學(xué)歷的占90%。全市建制村由2679個(gè)減少到1366個(gè)，減少1313個(gè)，減幅49.01%。村常職干部從7916人減少到5353人，減幅32.4%；村常職干部平均年齡從50.96歲降低到48.33歲，降低2.63歲；村平均轄區(qū)面積從2.26平方公里增加到4.43平方公里，增加96.02%；村平均戶籍人口從1362人增加到2672人，增加96.18%；村常職干部高中以上學(xué)歷占比從59.9%增加到74.7%，增加14.8%。全市村民小組由22413個(gè)減少到12356個(gè)，減少10057個(gè)，減幅44.87%。全市村民小組長(zhǎng)中黨員比例從19.2%提升到22.5%，平均年齡從53歲降低到49歲，初中文化以上比例從76.3%提升到83.6%。全市社區(qū)由315個(gè)調(diào)優(yōu)至349個(gè)，共優(yōu)化社區(qū)78個(gè)（其中撤并社區(qū)10個(gè)、村并入社區(qū)24個(gè)、村改社區(qū)44個(gè)），優(yōu)化比例24.76%。

通過(guò)改革，系統(tǒng)性重構(gòu)基層政權(quán)體系和空間結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村面積擴(kuò)大、人口增加、資源整合、要素聚集、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，社區(qū)和小組規(guī)模調(diào)適、布局調(diào)優(yōu)、實(shí)力調(diào)強(qiáng)、服務(wù)調(diào)好、隊(duì)伍調(diào)活、機(jī)制調(diào)新，實(shí)現(xiàn)了“政治效果、社會(huì)效果、經(jīng)濟(jì)效果、法律效果”的有機(jī)統(tǒng)一。

二、區(qū)劃調(diào)整過(guò)程分析

在專項(xiàng)工作推進(jìn)中，各地把“變好、向善、更優(yōu)”作為終極目標(biāo)，將“四大任務(wù)”貫徹始終，通過(guò)一系列舉措，取得了初步成效，但通過(guò)市級(jí)各相關(guān)部門摸排及縣（市、區(qū)）、園區(qū)自查，在被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量、便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、基本公共服務(wù)、項(xiàng)目建設(shè)、鎮(zhèn)村干部后顧之憂等方面還存在一些問(wèn)題。

（一）優(yōu)化資源配置方面

1.被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量不均衡

全市被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)共58個(gè)，均設(shè)置有便民服務(wù)站，派駐力量共計(jì)226人，平均每個(gè)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)約3.9人（最少2人，最多8人），89.7%的被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職或副科級(jí)干部負(fù)責(zé)留守工作。從調(diào)研情況看，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分群眾已經(jīng)基本適應(yīng)新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作運(yùn)行，僅少數(shù)群眾到被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)咨詢和辦理業(yè)務(wù)，而便民服務(wù)點(diǎn)又必須按要求配備相當(dāng)數(shù)量人員，在一定程度上存在資源浪費(fèi)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制資源配置需優(yōu)化

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未單獨(dú)設(shè)立森林防火、應(yīng)急救災(zāi)等專業(yè)機(jī)構(gòu)；個(gè)別部門還存在條條干預(yù)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置各類中心、辦公室等；個(gè)別地方對(duì)機(jī)構(gòu)職能和人員崗位職責(zé)描述不清不細(xì)、公開(kāi)不及時(shí)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體系不健全

派駐機(jī)構(gòu)制度機(jī)制亟待完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門權(quán)責(zé)清單未完全厘清；綜合執(zhí)法專業(yè)力量不足，有機(jī)構(gòu)無(wú)“人”或有機(jī)構(gòu)無(wú)“權(quán)”，大多沒(méi)有執(zhí)法證和綜合執(zhí)法證，實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”目標(biāo)還存在一定困難。全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有執(zhí)法資格證的244人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有5人取得執(zhí)法資格證。

4.資產(chǎn)盤活利用率不夠高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公用房不足與閑置并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后規(guī)模變大、人員增多，尤其是“三合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以滿足實(shí)際需求。全市涉改鄉(xiāng)鎮(zhèn)118個(gè)、編制人數(shù)4574人，干部辦公用房人均面積20.6平方米，20個(gè)涉改鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公用房緊張；干部周轉(zhuǎn)房人均面積8.1平方米，遠(yuǎn)低于人均35平方米標(biāo)準(zhǔn)。

（二）提升發(fā)展質(zhì)量方面

1.基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉改鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)項(xiàng)目正在實(shí)施的項(xiàng)目共14個(gè)，均能如期完工，但還有7個(gè)項(xiàng)目已規(guī)劃未開(kāi)工，需要納入縣級(jí)統(tǒng)籌。撤并村與新村委會(huì)之間還存在176.27公里斷頭路和瓶頸路、22座斷頭橋，6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村客運(yùn)還未開(kāi)通，不能滿足群眾出行需求。水庫(kù)渠系不配套，一些山坪塘年久失修、功能退化，污水處理能力不足；供電主體眾多，農(nóng)網(wǎng)改造進(jìn)度滯后。

2.優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)欠缺

大部分村產(chǎn)業(yè)不優(yōu)，帶動(dòng)性不強(qiáng)，對(duì)社會(huì)資本吸引力不大，招商引資發(fā)展產(chǎn)業(yè)難；產(chǎn)業(yè)配套不足，基礎(chǔ)配套弱，服務(wù)體系不健全，不利產(chǎn)業(yè)整體推進(jìn)，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品業(yè)態(tài)單一，開(kāi)發(fā)層次低。

3.集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展難

大部分村集體收入來(lái)源渠道單一，短期內(nèi)難以形成規(guī)模效益，個(gè)別村只有少量集體收入；村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織普遍實(shí)行“舊賬分開(kāi)、新賬統(tǒng)一”，合并村之間的融合度不高，1+1＞2的規(guī)模效益還未顯現(xiàn)。

（三）增強(qiáng)服務(wù)能力方面

1.便民服務(wù)能力有待提高

被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村均設(shè)置了便民服務(wù)站點(diǎn)，但部分便民服務(wù)站結(jié)構(gòu)不合理、功能不健全；窗口臨時(shí)缺位現(xiàn)象多，有的被撤并村便民服務(wù)站沒(méi)有干部值守；代辦服務(wù)需提升，民事代辦制度不夠健全，印章編號(hào)管理和電子印章還未推行，便民服務(wù)體系不健全；窗口工作效率降低，工作方式單一，多為政策宣傳和解釋，實(shí)際作用不夠理想，短期內(nèi)還存在便民服務(wù)不到位的問(wèn)題。

2.城鄉(xiāng)教育供給還需優(yōu)化

全市58個(gè)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的公辦幼兒園、中小學(xué)校均未撤銷，但部分農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)規(guī)模小，學(xué)生人數(shù)少，生均公用經(jīng)費(fèi)維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)較困難，逐漸成為“微型學(xué)校”“空心學(xué)?！?，出現(xiàn)部分村小校舍閑置；偏遠(yuǎn)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)幼兒園大多辦學(xué)條件差，教師水平低，小教化傾向嚴(yán)重，辦園質(zhì)量不高。

3.基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)力度不夠

兩項(xiàng)改革后，只有少部分區(qū)縣明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心保留、更名、人員編制等，其余大部分區(qū)縣只進(jìn)行了更名、掛牌，均未完成實(shí)質(zhì)性整合，仍按原有的模式運(yùn)行。基礎(chǔ)設(shè)施投入少，醫(yī)療設(shè)備更新較慢，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才缺乏，醫(yī)保缺口逐年增大，藥品供應(yīng)保障受限。

（四）提高治理效能方面

1.基層組織建設(shè)仍需加強(qiáng)

鄉(xiāng)村班子運(yùn)轉(zhuǎn)不夠高效，還處于過(guò)渡期、磨合期，有的鄉(xiāng)村設(shè)崗定責(zé)、考核管理等制度不完善；鄉(xiāng)村干部在空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基層治理等方面還不能較好適應(yīng)新形勢(shì)、新變化、新要求。

2.基層“三治三共”仍需明責(zé)

農(nóng)村法律顧問(wèn)雖基本配齊，但缺乏激勵(lì)手段，部分流于形式、顧而不問(wèn)，“一村一輔警”實(shí)現(xiàn)難度較大；一些地方雖然印發(fā)了德治文件，開(kāi)展了家風(fēng)建設(shè)，但效果不明顯、深入度不夠。村規(guī)民約落實(shí)上缺乏執(zhí)行力，多數(shù)停留在形式上；原鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及縣級(jí)派駐機(jī)構(gòu)人員收縮過(guò)快，涉農(nóng)、治安、環(huán)衛(wèi)、市場(chǎng)監(jiān)管等管理服務(wù)存在弱化問(wèn)題。

3.“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制還未形成

社區(qū)、社會(huì)組織、社工、社會(huì)企業(yè)、基金會(huì)等多元參與社會(huì)治理大格局不夠；社會(huì)組織孵化培育和扶持力度不夠，社區(qū)社會(huì)組織少，造血功能較差，專業(yè)社工人才缺乏；政府購(gòu)買服務(wù)制度規(guī)定不健全，目前出臺(tái)的文件多為原則性、指導(dǎo)性意見(jiàn)，缺乏針對(duì)性和實(shí)操性。

4.干部群眾有后顧之憂

改革后轄區(qū)面積增加，服務(wù)半徑增大，一方面對(duì)居住偏遠(yuǎn)的老弱殘障等三留守人員關(guān)心關(guān)愛(ài)還有差距，另一方面現(xiàn)行通勤保障政策不明確，公務(wù)用車、誤餐補(bǔ)助等制度難以保障基層工作實(shí)際需要，還需合理改進(jìn)，進(jìn)一步為干部排憂解難。

三、推動(dòng)區(qū)劃調(diào)整改革的建議

當(dāng)前反映的這些問(wèn)題，一部分是改革帶來(lái)的、一部分是長(zhǎng)期存在的。建制村區(qū)劃調(diào)整改革涉及方方面面的工作，系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性很強(qiáng)，需要結(jié)合實(shí)際，形成合力，久久為功、持續(xù)用力，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、建機(jī)制，謀深做實(shí)改革工作，不可能單打獨(dú)斗。

（一）調(diào)優(yōu)編制，大力提升工作新效能

1.合理配置新老場(chǎng)鎮(zhèn)工作力量

綜合考慮管理服務(wù)半徑和發(fā)展需要，依據(jù)新老場(chǎng)鎮(zhèn)距離、交通、人口等情況，實(shí)行集中辦公和“分片區(qū)”辦公相結(jié)合的方式，在被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)原政府駐地設(shè)置便民服務(wù)站，結(jié)合實(shí)際，保留一定數(shù)量的干部，至少保留1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員坐班，維持公共服務(wù)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，大力解決工作力量和工作效率不均衡問(wèn)題，堅(jiān)決防止被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“管理真空”“服務(wù)真空”。

2.優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能

除全省統(tǒng)一設(shè)置的黨建、綜合執(zhí)法、社會(huì)事務(wù)、便民服務(wù)、農(nóng)民工服務(wù)等機(jī)構(gòu)外，優(yōu)化財(cái)政、鄉(xiāng)村振興、應(yīng)急管理、社會(huì)治理等方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置，健全執(zhí)法信息共享、案件移送、案件首接負(fù)責(zé)等制度，進(jìn)一步細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能和人員崗位職責(zé)，確保形成步調(diào)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰的干事氛圍。

3.妥善解決鎮(zhèn)村干部后顧之憂

嚴(yán)格按照黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理有關(guān)規(guī)定，通過(guò)調(diào)劑、置換、租用等方式，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公用房和周轉(zhuǎn)房緊張的問(wèn)題，研究完善鎮(zhèn)村干部用車、誤餐等補(bǔ)助政策，保障干部職工基本生活工作條件，切實(shí)增強(qiáng)干部職工干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)力。

（二）優(yōu)化服務(wù)，努力滿足生活新期待

1.抓基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板

針對(duì)調(diào)整以后的鎮(zhèn)村布局，完善路、水、電、氣等設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，抓好通信、廣電、農(nóng)田水利、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施建設(shè)，注重打通新老場(chǎng)鎮(zhèn)、新老村莊的橫向聯(lián)系，讓群眾切身體會(huì)改革帶來(lái)的變化。

2.優(yōu)化服務(wù)資源布局

根據(jù)人口規(guī)模和群眾實(shí)際需要，優(yōu)化教育、衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老等布局，引導(dǎo)公共服務(wù)資源向中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)集中。對(duì)人員較少、利用率不高的學(xué)校、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院，采取設(shè)分中心、區(qū)域等模式進(jìn)行管理運(yùn)行。

3.提高便民服務(wù)水平

完善縣、鄉(xiāng)、村政務(wù)服務(wù)體系，統(tǒng)籌考慮人口、服務(wù)半徑和發(fā)展需要，優(yōu)化鎮(zhèn)村便民服務(wù)中心（站、點(diǎn)）布局，加強(qiáng)窗口業(yè)務(wù)培訓(xùn)和日常管理，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，設(shè)置醒目指示牌，推行“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”，完善民事代辦制度，讓“信息多跑腿、群眾少跑路”。

（三）創(chuàng)新機(jī)制，探索構(gòu)建治理新場(chǎng)景

1.加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)

構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨工委，村、社區(qū)黨組織，村民小組、居民小組黨組織三級(jí)組織架構(gòu)，處理好社區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司的關(guān)系，建立“一核多元”“三治并舉”的共治機(jī)制，打牢黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2.推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道擴(kuò)權(quán)賦能

將直接面向群眾、點(diǎn)多面廣的審批、執(zhí)法等權(quán)限下放，縣直部門派駐機(jī)構(gòu)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，保證“基層事情基層辦，基層權(quán)力給基層”。

3.開(kāi)展分層治理試點(diǎn)示范

用1—3年時(shí)間梯次推進(jìn)，分類構(gòu)建基層治理示范體系，通過(guò)打造省級(jí)社區(qū)治理創(chuàng)新服務(wù)實(shí)驗(yàn)區(qū)、省和市級(jí)示范區(qū)（市、縣）、示范街道、示范社區(qū)、示范小區(qū)，推廣院落、樓門棟“微自治”，培育治理參與型社會(huì)組織，全面提升基層治理服務(wù)水平。

（四）整合資源，形成發(fā)展新動(dòng)能

1.加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)整體規(guī)劃

依據(jù)調(diào)整改革后的鎮(zhèn)村空間布局，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、基層治理、人口分布、產(chǎn)業(yè)資源等因素，做好“十四五”規(guī)劃中基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的無(wú)縫銜接，優(yōu)化新老場(chǎng)鎮(zhèn)項(xiàng)目布局。

2.謀深產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

聚焦產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、無(wú)特色等問(wèn)題，認(rèn)真分析研判縣、鄉(xiāng)、村資源優(yōu)勢(shì)，著力拓空間、挖潛力、蓄勢(shì)能，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展，集中打造一批中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)強(qiáng)村、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)村、旅游強(qiáng)村，培養(yǎng)壯大一批龍頭企業(yè)和特色產(chǎn)品，努力形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

3.多形式壯大集體經(jīng)濟(jì)

進(jìn)一步增強(qiáng)合并村產(chǎn)業(yè)發(fā)展凝聚力，利用現(xiàn)有的被撤并村級(jí)辦公陣地、扶貧項(xiàng)目、特色產(chǎn)業(yè)等資源，探索村級(jí)辦公陣地出租、小型畜牧業(yè)聯(lián)戶、集體種植業(yè)連片形式，逐漸形成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模效益，努力推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入增加。