淺談新形勢(shì)下國(guó)有企業(yè)內(nèi)控管理及法律風(fēng)險(xiǎn)防控

陳夢(mèng)媛

（中國(guó)石油天然氣股份有限公司西南油氣田分公司通信與信息技術(shù)中心，四川 成都 610051）

十八大以來(lái)，站在黨組織、國(guó)家事業(yè)角度，從全局出發(fā)，多次闡述了依法治國(guó)的重要性，并提出要加速建設(shè)社會(huì)主義，建設(shè)法治國(guó)家是未來(lái)主要方向。十八屆三中全會(huì)，更是提出了建設(shè)依法治國(guó)的目標(biāo)。只有明確未來(lái)建設(shè)方向，加速法治建設(shè)的推進(jìn)，才可不斷努力，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。為加速法治體制改革、司法改革，必須要積極開(kāi)展工作部署，建設(shè)公正、公平、高效的司法制度，健全機(jī)制，確保依法執(zhí)行相關(guān)工作，確保審判的公正，監(jiān)察的合理，注重人權(quán)司法的保障。從依法治國(guó)到依法治企是新形勢(shì)下國(guó)企發(fā)展的根本要求，基于這個(gè)形勢(shì)背景，加強(qiáng)國(guó)企內(nèi)控管理及提高法律風(fēng)險(xiǎn)防控能力是必要的。

一、國(guó)企內(nèi)控管理以及法律風(fēng)險(xiǎn)防控的重要性

處在新形勢(shì)下的國(guó)有企業(yè)，做好內(nèi)控管理和法律風(fēng)險(xiǎn)防控是增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)整體管理及發(fā)展水平的關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)管理中的各種法律風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展搜索、整理及評(píng)估，制定和完善一系列制度、流程、程序，確保方法的有效實(shí)施，形成事前、事中及事后的管控與監(jiān)督，確保機(jī)制的落實(shí)，為國(guó)企業(yè)的管理提供文件支持，確保管理科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)。

（一）增強(qiáng)內(nèi)控管理及法律風(fēng)險(xiǎn)防控是依法經(jīng)營(yíng)的根本要求

要堅(jiān)決按照法律規(guī)定辦事，要依法開(kāi)展各項(xiàng)工作，明確每項(xiàng)工作的職責(zé)范圍，及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)，梳理業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將權(quán)責(zé)列舉清楚，制定完善的制度，確保流程的規(guī)范，增強(qiáng)程序及有效方法的控制。充分利用內(nèi)控制度這一重要平臺(tái)，對(duì)權(quán)力比較集中的部門，實(shí)施單獨(dú)的管控，比如：分級(jí)授權(quán)、有規(guī)律的輪換，增強(qiáng)內(nèi)控，強(qiáng)化交流，避免濫用職權(quán)，確保制度的有效實(shí)施，確保工作的順利進(jìn)行。

（二）增強(qiáng)內(nèi)控管理以及法律風(fēng)險(xiǎn)防控是有效降低法律風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措

每一項(xiàng)重大決策的制定及實(shí)施都要圍繞識(shí)別法律風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估法律風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，應(yīng)從法律風(fēng)險(xiǎn)及控制法律風(fēng)險(xiǎn)來(lái)開(kāi)展，包括戰(zhàn)略法律風(fēng)險(xiǎn)、金融法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)法律風(fēng)險(xiǎn)、操作法律風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)，需要開(kāi)展詳細(xì)的評(píng)估、分析，及時(shí)將的偏差反映出來(lái)，及時(shí)的糾正問(wèn)題，確保工作的規(guī)范進(jìn)行，確保職權(quán)的有序開(kāi)展。不僅如此，還要明確職責(zé)，將流程細(xì)化，將潛在的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為約束制度，為管理提供助力，全面增強(qiáng)工作質(zhì)量以及效率。

二、國(guó)企內(nèi)控以及法律風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題

（一）組織結(jié)構(gòu)不科學(xué)

1．現(xiàn)有模式與企業(yè)運(yùn)行不符合，現(xiàn)代組織的運(yùn)行模式要求必須要就建設(shè)相應(yīng)制度，我國(guó)大部分的企業(yè)沿用的是傳統(tǒng)的制度與體制，結(jié)構(gòu)設(shè)置與組織并不合理，很難與時(shí)代發(fā)展契合。

2．組織無(wú)法成為戰(zhàn)略載體，戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)關(guān)系密切，管前者決定后者，后者傳承前者，這一基本規(guī)律要引以重視。國(guó)企組織結(jié)構(gòu)設(shè)置與戰(zhàn)略并不契合，無(wú)法有效匹配，進(jìn)而難以激發(fā)載體作用。

3．部門職權(quán)設(shè)置不合理，權(quán)力分散，職能交叉，降低組織效率與管理效率。

（二）投資模式不合適

一部分國(guó)企在發(fā)展階段，已經(jīng)習(xí)慣粗放的管理模式，極易出現(xiàn)錯(cuò)誤投資，也可能出現(xiàn)判斷失誤，會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)損失。尤其是部分投資項(xiàng)目缺乏詳盡的可行性研究及盡職調(diào)查研究，未對(duì)項(xiàng)目可能存在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分論證，由此加大了投資風(fēng)險(xiǎn)，甚至因投資不當(dāng)給企業(yè)帶來(lái)外部法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）資本結(jié)構(gòu)不合理

在國(guó)有企業(yè)的管理與發(fā)展中，從其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)構(gòu)成而言，如果資產(chǎn)負(fù)債率高，債務(wù)負(fù)擔(dān)重，就很難在規(guī)定的限內(nèi)還清債務(wù)，容易形成惡性循環(huán)，債務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。所以，資金變現(xiàn)能力直接影響著企業(yè)償債能力。此時(shí)，若資金分配不合理，則可能導(dǎo)致現(xiàn)金流短缺；若資金監(jiān)管不力，亦會(huì)導(dǎo)致資金被挪用的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（四）缺乏合理的管理模式

國(guó)有企業(yè)內(nèi)部缺乏專業(yè)管理人才，大多是財(cái)務(wù)等部門人員充當(dāng)兼職內(nèi)控管理人員。同時(shí)，法務(wù)部門人員專業(yè)知識(shí)欠缺，缺乏相關(guān)法律專業(yè)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。多數(shù)管理人員對(duì)于內(nèi)控管理的職能認(rèn)識(shí)不到位，制定的法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施不夠完善，這些都將導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)內(nèi)控建設(shè)能力及法律風(fēng)險(xiǎn)防控能力薄弱。數(shù)字化經(jīng)濟(jì)背景下，國(guó)有企業(yè)在數(shù)字化和信息化應(yīng)用方面還不夠超前，多數(shù)國(guó)有企業(yè)只有內(nèi)網(wǎng)體系，在運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)方面主要依靠第三方來(lái)建設(shè)運(yùn)維，自身建設(shè)能力不夠強(qiáng)大。作為國(guó)企，應(yīng)該在信息化和數(shù)字化建設(shè)方面起到引領(lǐng)規(guī)則的作用，但現(xiàn)實(shí)是國(guó)企在信息化建設(shè)方面是落后于民營(yíng)企業(yè)的，這使得國(guó)企在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面受到一定影響。

（五）制度體系建設(shè)不完善

制度建設(shè)是企業(yè)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)保障，一套系統(tǒng)、科學(xué)、規(guī)范的制度體系是保證企業(yè)內(nèi)控管理得以有效實(shí)施的前提條件。而國(guó)有企業(yè)的制度體系建設(shè)存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是系統(tǒng)性不足，大部分的國(guó)企部門之間存在著制度交叉的現(xiàn)象，且這些內(nèi)容都只從各自部門職能范圍考慮，由此可能造成制度矛盾之處，當(dāng)實(shí)際問(wèn)題發(fā)生時(shí)尋找不出有效解決的依據(jù)；二是缺乏連續(xù)性。通常一個(gè)制度從“試行”開(kāi)始，當(dāng)客觀環(huán)境及相關(guān)法律法規(guī)、政府政策出現(xiàn)變化時(shí)，不能及時(shí)地跟上節(jié)奏修訂相關(guān)制度，可能出現(xiàn)一試多年的情況，導(dǎo)致制度的規(guī)定不符合環(huán)境的變化；三是缺乏有效執(zhí)行力。制度的生命在于執(zhí)行，一部制度制定得再規(guī)范，得不到有效的執(zhí)行，也只是一紙空文。國(guó)企制度數(shù)量繁多，然而并非每部制度都能得到有效的執(zhí)行，這里面有人員素質(zhì)意識(shí)不到位，學(xué)習(xí)不夠深入的主觀原因，也有制度本身的制定缺乏可操作性的原因。

三、加強(qiáng)國(guó)企內(nèi)控管理以及法律風(fēng)險(xiǎn)防控工作的有效措施

（一）健全內(nèi)控體系

內(nèi)控體系包含了組織+結(jié)構(gòu)、人資、社會(huì)責(zé)任、企業(yè)文化、資本、戰(zhàn)略、資產(chǎn)管理、合同管理、信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)、采購(gòu)等方面的控制。在內(nèi)控體系建設(shè)過(guò)程中，重點(diǎn)關(guān)注關(guān)鍵業(yè)務(wù)以及流程，有效制衡關(guān)鍵崗位以及關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，并制定關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)控制、防范措施。

此外，要強(qiáng)化信息技術(shù)的應(yīng)用，不斷的整合數(shù)據(jù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的利用，加大數(shù)據(jù)共享，完善內(nèi)控體系。一方面，國(guó)有企業(yè)可以通過(guò)信息系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)過(guò)去的歷史數(shù)據(jù)，根據(jù)參數(shù)、指標(biāo)分析法律風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生率，結(jié)合系統(tǒng)內(nèi)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，分析可行性，為企業(yè)的決策提供參考。另一方面，企業(yè)要強(qiáng)化信息系統(tǒng)的應(yīng)用，動(dòng)態(tài)監(jiān)控業(yè)務(wù)活動(dòng)，注重信息的收集，注意數(shù)據(jù)的分析與處理。對(duì)重大法律風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展預(yù)警，增強(qiáng)識(shí)別以及評(píng)估法律風(fēng)險(xiǎn)的能力，減少人為因素，增強(qiáng)內(nèi)控以及法律風(fēng)險(xiǎn)防控的效率。

（二）完善國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目的監(jiān)管體系

國(guó)有企業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要明確工作屬性和職責(zé)，充分發(fā)揮作用。國(guó)有企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，應(yīng)享有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賦予的各種權(quán)利和義務(wù)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的時(shí)候，需要明確各個(gè)部門的職責(zé)，確立相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。在對(duì)國(guó)有企業(yè)投資行為監(jiān)督期間，僅僅依靠委員會(huì)明顯不行。要充分發(fā)揮專業(yè)人才和機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管的作用。這樣可以充分利用各種資源和優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)監(jiān)管部門人員不足、專業(yè)范圍狹窄、工作量比較大，受到各類因素的影響，會(huì)導(dǎo)致職工失職，甚至是失誤，使得企業(yè)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)上的損失。最終，要充分探索國(guó)有企業(yè)的投資行為，加大監(jiān)督力度，注重方式的創(chuàng)新。比如：可鼓勵(lì)企業(yè)成立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，站在全局思考，定期開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在國(guó)有企業(yè)的子公司中，我們也可以在子公司一級(jí)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)部門?；蛘哔x予職工權(quán)力，激發(fā)職工的主人翁意識(shí)，建設(shè)良好的氛圍，在體制內(nèi)開(kāi)展相應(yīng)的監(jiān)督與管理。

（三）優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)

通過(guò)兼并重組、吸收合并、關(guān)閉撤銷、掛牌轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)清算等方式實(shí)現(xiàn)過(guò)剩產(chǎn)能化解，低效無(wú)效資產(chǎn)處置，“僵尸企業(yè)”清理，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本布局調(diào)整，是有效推進(jìn)企業(yè)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合的有效路徑之一。在優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)的過(guò)程中國(guó)企需要對(duì)資本的結(jié)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，哪些是可控的，哪些是不可控的，都需要根據(jù)自身的內(nèi)控制度做出準(zhǔn)確的判斷，內(nèi)控制度在這個(gè)過(guò)程中是作為國(guó)企優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)前提的概念，也就是說(shuō)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)需要完善的內(nèi)控制度，而內(nèi)控制度的完善也需要在優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)過(guò)程中進(jìn)行檢驗(yàn)，事實(shí)上，二者是相互的。

（四）營(yíng)造良好的合規(guī)管理環(huán)境

在國(guó)有企業(yè)內(nèi)控管理以及法律風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)施過(guò)程中，要充分注意營(yíng)造良好的國(guó)有企業(yè)合規(guī)管理文化氛圍。從制度及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的完善入手，建立能夠適應(yīng)該國(guó)有企業(yè)發(fā)展需要的制度體系及法律風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)，營(yíng)造與國(guó)有企業(yè)內(nèi)控及法律風(fēng)險(xiǎn)管理相適應(yīng)的文化氛圍。在各個(gè)階段，比如：決策、實(shí)施及反饋過(guò)程中，崗位工作人員要科學(xué)的行使權(quán)力，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因此要增強(qiáng)責(zé)任感，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制。各有關(guān)部門要增強(qiáng)合作，構(gòu)建有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)處理管理工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)要更加重視內(nèi)部控制管理以及法律風(fēng)險(xiǎn)防控，轉(zhuǎn)變工作觀念，帶頭學(xué)法、守法、用法，為企業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)提供助力。

（五）加強(qiáng)重要制度的建設(shè)保障

一要注意制度的完善，創(chuàng)新管理辦法，形成統(tǒng)一的制度，建設(shè)上下一體的體系，確保實(shí)施的科學(xué)性、機(jī)制落實(shí)的連續(xù)性，各項(xiàng)工作開(kāi)展的規(guī)范性。選擇相應(yīng)的措施，逐步將國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)力度加大，提升制度的執(zhí)行力；確保業(yè)務(wù)的開(kāi)展都能有制可依，有章可循。二要將制度完善，選擇相應(yīng)的措施，增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)制度的執(zhí)行，確保其有效落實(shí)，重視內(nèi)部審計(jì)制度在法律風(fēng)險(xiǎn)防控中發(fā)揮的積極作用。國(guó)有企業(yè)應(yīng)該從多個(gè)方面對(duì)內(nèi)部的審計(jì)體系進(jìn)行梳理，理清其設(shè)計(jì)的不合理之處，然后組織專家學(xué)者對(duì)制度進(jìn)行研究，從而制定出符合國(guó)企內(nèi)部管理的審計(jì)制度。

綜上，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該構(gòu)建完善內(nèi)控制度，增強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)防控力度。結(jié)合國(guó)有企業(yè)本身的發(fā)展情況，對(duì)重要的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)加以防控，并制定相應(yīng)的防范措施，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。