論通用航空短途運(yùn)輸立法與政策的完善
——以《通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架》為背景

袁潔鈺

（中國(guó)民航大學(xué)，天津 300300）

一、通用航空短途運(yùn)輸

《中華人民共和國(guó)民用航空法》中規(guī)定，“通用航空是指將民用航空器用于公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)”。目前，通用航空產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋航空制造、維修及零部件加工業(yè)、航空金融保險(xiǎn)、飛機(jī)運(yùn)營(yíng)服務(wù)和航空保障服務(wù)等多個(gè)部分。2019年1月21日，為加速通用航空短途運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，民航局政策法規(guī)司發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的通知》（民航發(fā)〔2019〕5號(hào)），文件中提出了通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)框架”）。并于2020年8月19日發(fā)布《通用航空短途運(yùn)輸管理暫行辦法》（民航規(guī)〔2020〕24號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），《辦法》中將通用航空短途運(yùn)輸（以下簡(jiǎn)稱通航短途運(yùn)輸）的定義為：通用航空企業(yè)使用30座（含機(jī)組）以下的民用航空器開展的定期載客運(yùn)輸飛行服務(wù)活動(dòng)。短途運(yùn)輸航線距離原則上不超過500公里。在與運(yùn)輸航空的界定上，《辦法》規(guī)定：短途運(yùn)輸企業(yè)可自主選擇航點(diǎn)，確定航線，原則上不得進(jìn)入公共航空運(yùn)輸企業(yè)正在經(jīng)營(yíng)的定期載客運(yùn)輸市場(chǎng)，但其先于公共航空運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)入的除外。

2009年，以民航局《關(guān)于加快發(fā)展通用航空若干措施的通知》為契機(jī)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，我國(guó)通用航空短途運(yùn)輸開始發(fā)展。但因短途通用航空運(yùn)輸具有明顯的高成本、高風(fēng)險(xiǎn)和低利潤(rùn)的特點(diǎn)，即使在2019年“兩個(gè)框架”出臺(tái)后，我國(guó)短途運(yùn)輸業(yè)務(wù)有顯著提升，相較2018年，多個(gè)支線機(jī)場(chǎng)首次開通通用航空短途運(yùn)輸航線，航線數(shù)量、載客總量也較2018年顯著提升。但根據(jù)19年中國(guó)通航企業(yè)半年度報(bào)告，在抽樣調(diào)查的通航企業(yè)中，仍有60%的企業(yè)處于虧損狀態(tài)，44.4%已停止上市。因此如何能夠使通用航空企業(yè)以短途運(yùn)輸為契機(jī)不再虧損，成為亟待解決的問題。

二、通航短途運(yùn)輸法律方面存在的缺漏

（一）通用航空經(jīng)營(yíng)人的損害賠償責(zé)任過重

1.通航短途運(yùn)輸損害賠償?shù)膶?shí)踐做法

在實(shí)踐中，通用航空企業(yè)在與客戶簽訂書面合同時(shí)，一般都要求明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，但不同業(yè)務(wù)項(xiàng)目和不同企業(yè)之間存在很大差異。同時(shí)由于缺乏明確的法律和監(jiān)管依據(jù)，在現(xiàn)實(shí)中仍然存在諸如保險(xiǎn)不完整、低限制等問題，嚴(yán)重影響補(bǔ)償能力和通用航空企業(yè)的正常運(yùn)行。

目前，一些企業(yè)主張，在開展一般航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)過程中一旦發(fā)生安全事故，造成人員和財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)按照《民法典》中合同和侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定承擔(dān)責(zé)任和賠償責(zé)任。但是侵權(quán)責(zé)任編在賠償限額、免責(zé)事由等方面對(duì)通航企業(yè)的賠償責(zé)任規(guī)定過于嚴(yán)苛，甚至高于民航法對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的要求，在實(shí)際的執(zhí)行過程中，涉及損害的類型、數(shù)量的計(jì)算，地面具體救濟(jì)等問題缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)范。

2.通航短途運(yùn)輸適用無賠償責(zé)任限額賠償

2021年1月1日起施行的《通用航空短途運(yùn)輸管理暫行辦法》，第二章規(guī)定：短途運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)按要求為地面第三方投保責(zé)任保險(xiǎn)；第三章消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)定了包括運(yùn)輸要求和保險(xiǎn)要求在內(nèi)的一系列服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。從通航短途運(yùn)輸?shù)幕径x界定上來看，通航短途運(yùn)輸屬于定期的商業(yè)客運(yùn)，具有商業(yè)航空運(yùn)輸屬性，運(yùn)輸企業(yè)與消費(fèi)者之間建立了運(yùn)輸合同關(guān)系。因而消費(fèi)者損害賠償責(zé)任應(yīng)屬于違約性質(zhì)。

從現(xiàn)有的我國(guó)體系來看：2010年7月開始實(shí)施的《侵權(quán)責(zé)任法》將民用航空器造成損害的歸類為高度危險(xiǎn)責(zé)任， 2021年1月1日新生效的《民法典》中，對(duì)于通用航空經(jīng)營(yíng)者的賠償責(zé)任在第一千二百三十八條、一千二百四十四條中也進(jìn)行了高度危險(xiǎn)責(zé)任的規(guī)定，與《侵權(quán)責(zé)任法》不同的是，《民法典》在侵權(quán)責(zé)任編中規(guī)定了自甘風(fēng)險(xiǎn)行為人的免責(zé)事由（表述如：能夠證明損害是受害人故意造成的，不承擔(dān)賠償責(zé)任）。同時(shí)我國(guó)《民航法》也針對(duì)公共航空運(yùn)輸?shù)鹊那謾?quán)賠償責(zé)任也做了不少的規(guī)定。與《民法典》侵權(quán)責(zé)任編相比，《民航法》與侵權(quán)責(zé)任編的規(guī)定有相同之處，但也有諸多的不同，主要體現(xiàn)在是否規(guī)定責(zé)任限制、減輕或免除責(zé)任等方面。根據(jù)《立法法》第九十四條和法律擬定者的解釋，民法典在侵權(quán)責(zé)任編中僅對(duì)屬于高度危險(xiǎn)的民用航空器致害責(zé)任的基本原則作出規(guī)定，關(guān)于減免責(zé)任的具體規(guī)定，仍然適用《民航法》。

綜上所述，目前我國(guó)在通用航空賠償方面規(guī)定多有不足，導(dǎo)致了實(shí)踐中通用航空公司在執(zhí)飛時(shí)“畏手畏腳”，因巨額賠償而“不敢飛“的現(xiàn)狀。

綜上得出結(jié)論：若想在通航短途運(yùn)輸上獲得動(dòng)力，首先要降低企業(yè)賠償，以保險(xiǎn)制度降低企業(yè)自身的賠償負(fù)擔(dān)。

（二）通用航空平臺(tái)建設(shè)缺乏法律規(guī)定及政策支持

如果說健全的飛行網(wǎng)絡(luò)是吸引旅客的基礎(chǔ)建設(shè)，那么打造完善的短途運(yùn)輸銷售是讓短途航空運(yùn)輸成為便捷出行的關(guān)鍵。但通用航空短途運(yùn)輸?shù)馁?gòu)票方式從來沒有統(tǒng)一的方式。

以內(nèi)蒙古烏拉特中旗為例。運(yùn)營(yíng)初期，乘客只能通過電話或通用機(jī)場(chǎng)的微信平臺(tái)獲取航班信息，同時(shí)必須到機(jī)場(chǎng)售票處買票。信息相對(duì)封閉，渠道過于單一，區(qū)域銜接不強(qiáng)，難以覆蓋其他地區(qū)。以我國(guó)建立過的通用航空短途運(yùn)輸飛行公開平臺(tái)數(shù)據(jù)來看，攜程平臺(tái)曾接入過短途運(yùn)輸航線的信息公示，但由于信息網(wǎng)絡(luò)未完全建成，在乘機(jī)滿意度調(diào)研中，乘客對(duì)現(xiàn)在的通用航空短途運(yùn)輸滿意程度并不高，因此在選擇上也大多受限，不愿意選擇短途飛行。

為解決此類問題，《辦法》也規(guī)定了對(duì)于消費(fèi)者時(shí)時(shí)公示航班信息等的內(nèi)容，公示航班信息，不僅有助于提升信息透明度，同時(shí)更有助于提升旅客的乘機(jī)滿意度，加速短途運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展。由此可見，通航短途運(yùn)輸平臺(tái)以及平臺(tái)上的缺乏，造成了旅客在乘機(jī)時(shí)的不變，因此在平臺(tái)建設(shè)上急需完善。

三、“兩個(gè)框架”背景下通航短途航空運(yùn)輸?shù)耐晟?/h2>

（一）法律方面加強(qiáng)對(duì)于企業(yè)賠償責(zé)任的分擔(dān)

對(duì)于法律方面來講，短途運(yùn)輸介于運(yùn)輸航空和通用航空，對(duì)于其的規(guī)制應(yīng)當(dāng)二者相結(jié)合：其一是在民航法中進(jìn)一步明確通用航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)的性質(zhì)和定位以更好確定責(zé)任性質(zhì)；二是在民航法中增加規(guī)定通用航空運(yùn)輸類業(yè)務(wù)賠償責(zé)任的條款，合理界定通用航空企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任，同時(shí)保護(hù)企業(yè)及消費(fèi)者利益；三是可考慮將機(jī)上人員意外傷害保險(xiǎn)與地面第三人責(zé)任險(xiǎn)、機(jī)身險(xiǎn)一同納入強(qiáng)制保險(xiǎn)范圍。

1.國(guó)外對(duì)于賠償責(zé)任的規(guī)定

以美國(guó)為例，1994年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的《通用航空振興法案》，挽救了美國(guó)的通用航空業(yè)。該法案保護(hù)通用航空飛機(jī)的零部件制造商在制造飛機(jī)18年后的飛行事故中免受訴訟。此后美國(guó)通用航空業(yè)發(fā)展穩(wěn)定。在責(zé)任賠償方面，歐美國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，健全的保險(xiǎn)制度是通用航空企業(yè)具備安全責(zé)任能力的根本保障。歐美國(guó)家的航運(yùn)公司全額投保已形成行業(yè)慣例，以此保證在發(fā)生安全事故時(shí)，能有效地保護(hù)消費(fèi)者和地上第三人的利益，在沖突中化解受害人與經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾。

自2000年以來，除了9月11日墜毀的四架客機(jī)外，美國(guó)已經(jīng)發(fā)生了8起客機(jī)墜毀事件，其中6起是通勤航班。最近的一次是2020年2月6日在阿拉斯加的一架通勤飛機(jī)墜毀，造成5人死亡。但以美國(guó)通用航空法律為主所進(jìn)行的賠償并沒有給通用航空企業(yè)帶來過多的賠償負(fù)擔(dān)。以美國(guó)關(guān)于通勤航空的損害賠償責(zé)任采用的責(zé)任范圍、類型、標(biāo)準(zhǔn)和歸責(zé)原則等方面進(jìn)行研究，其均采用航空承運(yùn)人的限額責(zé)任制度。同樣的，在保險(xiǎn)責(zé)任制度方面，也采取分情況的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，因此美國(guó)對(duì)于通勤航空的責(zé)任保險(xiǎn)制度與商業(yè)運(yùn)輸航空基本一致。

2.我國(guó)的完善方向

（1）以《通用航空短途運(yùn)輸管理暫行辦法》提倡的投保方式為基礎(chǔ)，參照道路運(yùn)輸中“強(qiáng)制保險(xiǎn)”的做法，將保險(xiǎn)旅客保險(xiǎn)作為經(jīng)營(yíng)者的法律義務(wù)，同時(shí)明確具體保險(xiǎn)種類和最低保險(xiǎn)金額，以保險(xiǎn)分擔(dān)降低企業(yè)的賠償責(zé)任，設(shè)置賠償責(zé)任限額；

（2）關(guān)于限額責(zé)任制度的實(shí)施建議：鑒于當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)狀和趨勢(shì)的發(fā)展通用航空短途運(yùn)輸業(yè)務(wù)，能夠適應(yīng)責(zé)任限制制度，適應(yīng)限制責(zé)任體系應(yīng)注意以下問題：一是除企業(yè)與旅客自愿訂立更高標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任協(xié)議外，通用航空短途運(yùn)輸業(yè)務(wù)應(yīng)采取限制責(zé)任制度。第二，責(zé)任限額應(yīng)適用于一般公共航空承運(yùn)人的標(biāo)準(zhǔn)，可參考鐵路、公路等其他運(yùn)輸方式的限制標(biāo)準(zhǔn)。第三，責(zé)任類型、責(zé)任范圍、歸責(zé)原則應(yīng)與現(xiàn)行民航法中的承運(yùn)人責(zé)任基本一致。第四，企業(yè)與旅客自愿訂立更高標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任協(xié)議的，賠償標(biāo)準(zhǔn)不得低于通用航空短途運(yùn)輸?shù)姆韶?zé)任限額。為了減少糾紛，主管部門可以制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)文本，當(dāng)事人只需就賠償金額達(dá)成一致即可。

綜上所述，在切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí)減輕公司法人的賠償義務(wù)，展開通用航空短途運(yùn)輸發(fā)展的第一步——飛起來。

（二）短途運(yùn)輸飛行平臺(tái)建設(shè)上應(yīng)當(dāng)給予政策支持

新出臺(tái)的《通用航空短途運(yùn)輸管理暫行辦法》，不論是第八條或是第三章的規(guī)定，都要求短途運(yùn)輸?shù)耐该骰?。而透明化的?shí)現(xiàn)則需要相應(yīng)的飛行平臺(tái)建設(shè)及政策支持。

以中國(guó)主要在線旅游供應(yīng)商（OTA）為例：2017年12月15日，烏拉特中旗包頭航班成功接入互聯(lián)網(wǎng)旅游平臺(tái)。乘客可以一次性在線購(gòu)買直航機(jī)票，這使其成為首個(gè)與互聯(lián)網(wǎng)旅行平臺(tái)對(duì)接的國(guó)內(nèi)通用航班。“輕松一點(diǎn)，機(jī)票到手”的便捷方式深受目前的消費(fèi)者喜愛。因此，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)OTA 平臺(tái)的建設(shè)維護(hù)，在增強(qiáng)區(qū)域聯(lián)系基礎(chǔ)上，開放信息平臺(tái)，保護(hù)消費(fèi)者接收信息對(duì)稱化。

縱觀通航發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)EAS 計(jì)劃、歐洲PSO、澳大利亞RASS 等，均已形成了較為完善的短途運(yùn)輸保障補(bǔ)償機(jī)制。在補(bǔ)貼中主要采取成本補(bǔ)貼與收入補(bǔ)貼的方法，促進(jìn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供基本航空服務(wù)。此外，一些國(guó)家對(duì)短途航空運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者采取航線政策補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其通過“厚薄搭配”的航線經(jīng)營(yíng)權(quán)方式開展短途運(yùn)輸業(yè)務(wù)。

結(jié)合美國(guó)及通用航空發(fā)達(dá)國(guó)家的示例，若想短途運(yùn)輸不斷發(fā)展，除拉動(dòng)內(nèi)需外，政府補(bǔ)貼同樣也是極其重要的部分，因此提出解決措施：

第一，除中央政策支持外，地方對(duì)于通航企業(yè)的補(bǔ)貼也應(yīng)當(dāng)增加，以保險(xiǎn)分擔(dān)事故＋補(bǔ)貼為主要模式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，并建設(shè)透明平臺(tái)以公開航行信息，便于旅客出行；

第二，對(duì)于政策的補(bǔ)償機(jī)制上，可以參考美國(guó)的政策以旅客量為衡量標(biāo)準(zhǔn)，為發(fā)展中通航企業(yè)提供動(dòng)力。

四、結(jié)語

以所有實(shí)踐及企業(yè)發(fā)展要求來看，只有在開放中進(jìn)行發(fā)展才能夠?yàn)槲覈?guó)通航短途運(yùn)輸提供解決方向，以開放為基調(diào)，發(fā)展過程中注重區(qū)域間聯(lián)系合作及政策法律支持，加快短途運(yùn)輸進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)程。法律作為驅(qū)動(dòng)短途運(yùn)輸發(fā)展的內(nèi)因，應(yīng)當(dāng)在開放的趨勢(shì)下，促進(jìn)通用航空企業(yè)經(jīng)營(yíng)者開展業(yè)務(wù)，以法律作為通用航空企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的保障制定賠償責(zé)任限額；同時(shí)依照現(xiàn)行通用航空法律對(duì)于開放及短途運(yùn)輸透明化發(fā)展的要求，不斷制定政策完善短途運(yùn)輸平臺(tái)建設(shè)，拉動(dòng)消費(fèi)者對(duì)于通用航空短途運(yùn)輸?shù)男枨螅瑥亩龠M(jìn)通用航空短途運(yùn)輸發(fā)展。