地方政府專項債券財務(wù)評價報告問題研究

羅紹杰

（湘能卓信會計師事務(wù)所，湖南 長沙 410001）

截至2019年末全國地方政府債務(wù)余額為24，08萬億元，包括一般債務(wù)余額13.31萬億元、政府專項債務(wù)余額10.77萬億元。根據(jù)財務(wù)部財預(yù)〔2017〕89號《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（以下簡稱“《通知》”），由專業(yè)顧問機構(gòu)牽頭聘請會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、專業(yè)咨詢機構(gòu)等中介機構(gòu)入場，出具財務(wù)評估報告、法律意見書、實施方案等信息披露文件，這將有利于提振市場信心、增強投資者認可度。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，各地各行業(yè)主管部門均加強了項目收益與融資自求平衡專項債券這一債券品種的發(fā)行準(zhǔn)備工作，探索創(chuàng)新和豐富項目收益?zhèn)贩N，使更多的政府專項債券向基礎(chǔ)設(shè)施補短板的重點領(lǐng)域引導(dǎo)，提高項目收益?zhèn)Y金的使用效率。

一、地方政府專項債券及其財務(wù)評價報告概述

（一）地方政府專項債券特點

一是地方政府專項債券所指向的融資項目具有一定收益，為有一定收益的公益性項目籌資；二是地方政府專項債券則由政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛轫椖康念A(yù)期現(xiàn)金流收入，以此來覆蓋政府專項債券本金和利息。

（二）財務(wù)評價報告對項目可行性審查要點

發(fā)行地方政府項目專項債應(yīng)當(dāng)由會計師事務(wù)所出具財務(wù)評價報告。財務(wù)評價報告應(yīng)根據(jù)項目收益專項債的特點，從項目應(yīng)滿足的合法性要求、實體投融資規(guī)模、實體收益與現(xiàn)金流量預(yù)測、可償債收益系數(shù)預(yù)測、敏感性分析等諸多方面進行財務(wù)評價，具體財務(wù)評價要點如下：

一是項目應(yīng)滿足的合法性要求。根據(jù)《通知》要求，可發(fā)行收益和融資自求平衡專項債券的項目應(yīng)滿足的以下要求：一是項目應(yīng)屬于公益性事業(yè)領(lǐng)域，需要由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施或社會事業(yè)；二是可以產(chǎn)生反映為政府性基金或?qū)ｍ検杖氲姆€(wěn)定的現(xiàn)金流收入；三是項目預(yù)期的現(xiàn)金流收入能夠完全按約定期限歸還專項債券還本金和利息。會計師事務(wù)所在進行合法性審核的時候，重點要關(guān)注項目的合法合規(guī)性，審查項目可行性研究報告，取得行業(yè)主管部門的項目立項文件和發(fā)改委的項目批文等。

二是項目投融資規(guī)模的考慮。《通知》要求對項目投資額、自有資本金及資本金到位情況、已有融資情況、項目建設(shè)計劃及現(xiàn)狀做出詳細的規(guī)劃，從項目整體層面控制投資風(fēng)險，實現(xiàn)項目收益與債券本息自求平衡。會計師事務(wù)所在進行項目財務(wù)評價的時候，必須關(guān)注項目資本金的來源渠道和到位情況，投資總額和融資總額的比例，項目建設(shè)規(guī)劃與資金規(guī)劃的匹配程度等。根據(jù)某省2020年度已批復(fù)的兩家公立三甲醫(yī)院政府專項債券情況來看，項目獲得的政府專項債券發(fā)行額度分別占總投資額的40%和45%。

三是項目收益測算、債券發(fā)行利率設(shè)定、可償債收益系數(shù)的預(yù)測。《通知》并未對項目收益預(yù)測計算方法做出明確的規(guī)定，各專業(yè)評估機構(gòu)出具的評估報告對預(yù)測期項目收益、債券發(fā)行利率確定程序、可償債收益系數(shù)的計算方法都不統(tǒng)一。

對項目投資收益預(yù)測，各會計師事務(wù)所通常做法，首先進行相應(yīng)的項目風(fēng)險評估，收集完整的項目基礎(chǔ)信息和潛在的風(fēng)險，以此來確定評估工作內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上判斷會計師事務(wù)所本身是否具有足夠的專業(yè)勝任能力來能夠完成該政府專項債券的財務(wù)評估工作。在此基礎(chǔ)上測算項目的現(xiàn)金流收入，同時根據(jù)專業(yè)評估機構(gòu)出具的可行性研究報告、債券評級報告以及資產(chǎn)評估報告等，測算項目的融資成本，最終得到項目現(xiàn)金流量收入對債券本金和利息的覆蓋程度。

根據(jù)《通知》規(guī)定，專項債券的項目收益來源應(yīng)為項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?。因此專項債券的還款來源既包括項目對應(yīng)的政府性基金預(yù)算收入，也包括公共預(yù)算收入中的專項收入。但在政府專項債發(fā)行實踐中也存在一定的創(chuàng)新，主要表現(xiàn)為將項目對應(yīng)的直接收入擴大到項目投資主體的全部經(jīng)營收入，例如某省2020年度已批復(fù)的兩家公立三甲醫(yī)院政府專項債券項目，建設(shè)主體項目為中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新工程和住院門診醫(yī)技綜合樓，就其項目本身來計算，預(yù)測期該項目帶來的增量收益是明顯不能夠覆蓋債券本息的，而這兩個項目創(chuàng)新的做法是將醫(yī)院存量資產(chǎn)的收益也計算為該項目的預(yù)測期收益，也就是將存量資產(chǎn)未來預(yù)期收益與增量資產(chǎn)的未來預(yù)期收益全部作為項目對應(yīng)的收益，以此來覆蓋債券本息支出。上述償債項目收益的創(chuàng)新做法，雖然與《通知》規(guī)定的收益來源規(guī)定不符，存在不規(guī)范的問題，但符合該醫(yī)療機構(gòu)的經(jīng)營管理實踐，且目前相應(yīng)債券已經(jīng)在財政部備案并成功發(fā)行，可以認為是在政府專項債券發(fā)行試點過程中的一種創(chuàng)新實踐。

對于債券利率的設(shè)定，各會計師事務(wù)所的做法也不統(tǒng)一。例如某市城區(qū)地塊改造項目財務(wù)評價報告直接設(shè)定債券利率為4.08%，期限十年利息按年支付利息，到期還本并支付最后一期利息；某城際鐵路項目財務(wù)評價報告?zhèn)试O(shè)定為3.2%加1%的手續(xù)費，期限五年利息按年支付利息，到期還本并支付最后一期利息。以上兩個財務(wù)評價報告對于債券利率的設(shè)定都沒有給出明確的理論基礎(chǔ)和實踐依據(jù)。

而某省2020年度某公立三甲醫(yī)院中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新工程項目政府專項債券利率設(shè)定則具有一定的理論基礎(chǔ)和實踐依據(jù)，該評估報告根據(jù)中國債券信息網(wǎng)4月中債國債收益率曲線進行分析，計算得出2020年4月20年期中債國債收益率曲線平均值為3.09%，再根據(jù)謹慎性原則上浮20%確定，即該20年的政府債券利率設(shè)定為3.71%。

《通知》對可償債收益系數(shù)也未做硬性量化指標(biāo)的規(guī)定，從系數(shù)本身內(nèi)涵來判斷，只要該系數(shù)大于1就可以判定為項目可行，根據(jù)某省2020年度已批復(fù)的兩家公立三甲醫(yī)院政府專項債券情況來看，項目可償債收益系數(shù)分別為5.51和2.81，而同時期已批復(fù)的某省職業(yè)技術(shù)學(xué)院的新校區(qū)建設(shè)項目可償債收益系數(shù)為1.15，這也與人民健康意識的改善、人口老齡化的加速、醫(yī)療升級需求持續(xù)上升等因素有密切關(guān)系。

四是項目可行性敏感性分析。目前各會計師事務(wù)所的做法是采取情景分析法，綜合考慮近十年來GDP的變化趨勢和對未來宏觀經(jīng)濟形勢的預(yù)測，分別做出悲觀、中性、樂觀等情景預(yù)期，在這三種宏觀經(jīng)濟環(huán)境情景預(yù)測基礎(chǔ)上，對項目收益涉及的收入、成本、投資總額分別做出定量預(yù)測，據(jù)此分別計算項目的可償債收益系數(shù)，從而據(jù)此判斷項目的風(fēng)險大小和可行性。

二、地方政府專項債券財務(wù)評價報告存在的問題

（一）項目預(yù)期收益的不確定性

《通知》要求項目選擇要求有一定收益，各會計師事務(wù)所對“一定收益”的理解并未統(tǒng)一，項目預(yù)期收益界定很寬泛，部分項目以預(yù)測期內(nèi)業(yè)務(wù)活動收入恒定不變或假設(shè)收入和成本以某固定增長率為依據(jù)，脫離實際情況，容易高估項目收益能力。

（二）項目業(yè)務(wù)活動現(xiàn)金流量未考慮貨幣時間價值

《通知》對項目業(yè)務(wù)活動現(xiàn)金流量未規(guī)定需考慮貨幣時間價值，各會計師事務(wù)所往往也就未按照傳統(tǒng)的財務(wù)預(yù)測程序?qū)椖繕I(yè)務(wù)活動現(xiàn)金流量進行折現(xiàn)，對本息覆蓋倍數(shù)也沒有引入貨幣時間價值的概念。

（三）項目債券利率設(shè)定、投融資總額和比例等關(guān)鍵指標(biāo)未明確

《通知》對項目債券利率設(shè)定、投融資總額和比例、可償債收益系數(shù)等關(guān)鍵指標(biāo)未做明確的界定，項目資本金的構(gòu)成內(nèi)容和來源也沒有強制性的規(guī)定，有可能造成項目實施過程中因為項目資本金不到位，形成爛尾工程的可能性。

三、完善地方政府專項債券財務(wù)評價報告的對策

（一）盡快出臺操作指南

從目前政府債券發(fā)行的實踐情況來看，地方政府專項債券發(fā)展實踐已經(jīng)很大程度上超越于政策的制定步伐，需要相關(guān)政府職能部門出臺細化的操作指南和指標(biāo)定義，對地方政府專項債券財務(wù)評價工作做進一步的規(guī)范。例如上文所述的項目收益的界定范圍、債券利率的設(shè)定、投融資總額和比例、可償債收益系數(shù)的定義等，有利于增強各項目之間的橫向可比性，也利于各專業(yè)評估機構(gòu)的操作。

（二）規(guī)范中介機構(gòu)評價報告標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)協(xié)會層面出臺規(guī)范化的評價標(biāo)本

地方政府專項債券發(fā)行時必須對外公布的項目財務(wù)評估報告、法律意見書、實施方案等信息披露文件普遍存在著非標(biāo)準(zhǔn)化問題。各中介機構(gòu)并無統(tǒng)一規(guī)范的評價規(guī)則，評價和預(yù)測原則和方法不統(tǒng)一。為此首先是報告量化指標(biāo)計算方式要規(guī)范、評價和預(yù)測原理方法統(tǒng)一、設(shè)定固化格式和披露要素，其次在財務(wù)評價報告中，對本息項目收益和覆蓋倍數(shù)需要引入貨幣時間價值的因素，最后各行業(yè)協(xié)會層面應(yīng)出臺標(biāo)準(zhǔn)化的評價標(biāo)本和指導(dǎo)意見。

（三）提升會計師事務(wù)所專業(yè)勝任能力

在對地方政府專項債券進行的財務(wù)評估中，由于涉及的土建工程、資產(chǎn)評估、甚至專業(yè)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的內(nèi)容非常復(fù)雜，僅憑注冊會計師的專業(yè)能力還不足以勝任，應(yīng)引入工程造價、土地評估、甚至相關(guān)自然科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)人員加入該項目組中，以此來提升會計師的專業(yè)勝任能力，提供更加專業(yè)化、規(guī)范的財務(wù)評估分析報告。

四、結(jié)束語

通過地方政府專項債券的方式公開發(fā)行債券，有助于進一步深化地方政府財政體制改革，支持地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，改善民生等方面具有積極和重要的意義。隨著地方政府專項債券發(fā)行實踐的不斷深入，對項目預(yù)期收益融資自求平衡發(fā)表專項財務(wù)評估的質(zhì)量要求會越來越高，評估報告的內(nèi)容也將越來越完善和具有實踐意義。