農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目融資問題與對(duì)策

李蒙

（中企建集團(tuán)，北京 100000）

一、PPP融資模式概述

（一）PPP融資模式定義

關(guān)于PPP融資模式，各國并沒有對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一明確的定義，各個(gè)國家對(duì)于PPP模式的關(guān)注的點(diǎn)不一樣，而且政府職能也存在的差異。關(guān)于PPP的定義，按照國際貨幣基金組織的說法，PPP融資包括兩大主體，政府和社會(huì)資本，政府利用社會(huì)資本服務(wù)社會(huì)公眾，其中社會(huì)資本有著雙重的功能，既要為項(xiàng)目提供資金，還需要給予相應(yīng)服務(wù)，關(guān)于融資的風(fēng)險(xiǎn)，則需要政府部門和社會(huì)資本共同分擔(dān)。國內(nèi)關(guān)于PPP融資的定義“由政府部門和社會(huì)資本共同服務(wù)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，社會(huì)資本通過特許經(jīng)營的方式，與政府部門合作，雙方各自履行各自的職責(zé)和義務(wù)，以期達(dá)到最終效果?！?/p>

（二）PPP融資模式的特征

PPP融資模式實(shí)現(xiàn)了政府部門和社會(huì)資本的融合，利用更多地社會(huì)力量投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開創(chuàng)新了發(fā)展模式。具體而言，PPP模式的特點(diǎn)有：首先，新型的融資模式。從項(xiàng)目的主體來看，項(xiàng)目本身就是融資的主體，融資的金額會(huì)受到政府補(bǔ)貼力度、資產(chǎn)價(jià)格以及預(yù)期收益等方面的影響。工程項(xiàng)目主要依靠政府補(bǔ)貼和項(xiàng)目收益償還項(xiàng)目貸款。其次，長期的管理模式。PPP融資模式是一個(gè)長期的管理模式，政府在融資過程中，占據(jù)主導(dǎo)地位，政府既是投資主體又是監(jiān)督主體，社會(huì)資本則是投資主體和運(yùn)營主體。PPP模式從項(xiàng)目前期準(zhǔn)備到工程項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營之后，政府和社會(huì)資本全程參與。最后，政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和利潤。以往的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都是政府部門負(fù)責(zé)。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)資本涌入到公共領(lǐng)域，參與到公共基礎(chǔ)建設(shè)，政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和收益?？梢哉fPPP融資模式，有效地利用社會(huì)資本，讓其參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕政府的財(cái)政壓力，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，也降低了風(fēng)險(xiǎn)。此外，效率明顯提升。社會(huì)資本參與到工程項(xiàng)目，為了加速項(xiàng)目的落地運(yùn)營，會(huì)加大技術(shù)方面的革新，推動(dòng)項(xiàng)目的落地，保證項(xiàng)目的質(zhì)量，工程效率提升非常明顯。

（三）PPP融資模式分類

按照社會(huì)資本在不同項(xiàng)目中存在的參與程度，可以將其PPP模式分為公有公營、私有私營、公有私營和擁護(hù)和社區(qū)自助等。這四種模式在國內(nèi)污水處理項(xiàng)目中均有著應(yīng)用。公有公營，顧名思義由公共部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資建設(shè)、日常經(jīng)營和管理，例如，供排水一體化、事業(yè)單位改制等。私有私營模式也就是BOO模式，由政府部門授權(quán)投資者進(jìn)行特許經(jīng)營，公開社會(huì)招募投資者，引入社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作、運(yùn)營工作和養(yǎng)護(hù)工作。公有私營模式，通過授權(quán)或者租賃的方式，獲得污水處理工程的經(jīng)營權(quán)，參與到建設(shè)投資以及項(xiàng)目的運(yùn)營管理，將風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)嫁到私人部門。例如，托管運(yùn)營模式、BOT模式、TOT模式等。用戶和社區(qū)自主，社區(qū)用戶在協(xié)商獲得一致結(jié)果之后，選擇專業(yè)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，過程中社區(qū)和用戶參與其中，支付費(fèi)用，承擔(dān)工程的建設(shè)和運(yùn)營工作。

二、農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目的實(shí)施意義

現(xiàn)階段，在國內(nèi)的眾多鄉(xiāng)村區(qū)域，依舊存在著非常嚴(yán)重的亂排亂放的情況，不僅影響著農(nóng)村的衛(wèi)生情況，還影響著地下水的使用安全。為了更好地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，改善農(nóng)村的村容村貌，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村污水的政治問題。國務(wù)院關(guān)于《國家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃》已經(jīng)明確提到，建設(shè)新農(nóng)村，不能毀壞掉農(nóng)村原有的生態(tài)環(huán)境，要求各地新農(nóng)村建設(shè)必須嚴(yán)格貫徹健康、綠色、低碳、循環(huán)的發(fā)展模式，做好農(nóng)村的環(huán)保，從源頭主抓存在的污染問題，加強(qiáng)對(duì)污染源的治理和監(jiān)督，開展落實(shí)污水處理項(xiàng)目，提升農(nóng)村的污水收集和處理的能力。《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求農(nóng)村以縣為單位，集中設(shè)計(jì)、建設(shè)污水處理工程，加大污水治理的范圍，開展河道清淤、環(huán)衛(wèi)清潔、環(huán)保工程等。污水處理工程項(xiàng)目的落地、推進(jìn)和實(shí)施，需要大量的資金支持，單純依靠地方財(cái)政，是難以做到對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和后期養(yǎng)護(hù)等一系列的成本，而PPP融資模式的實(shí)施，政府充分地利用起社會(huì)資本，讓社會(huì)資本參與到污水處理項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營管理、養(yǎng)護(hù)等，保證污水處理項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展，同時(shí)緩解地方財(cái)政的資金壓力，可以說是一舉兩得。

三、農(nóng)村污水處理項(xiàng)目PPP模式存在的問題

（一）缺乏PPP模式的法律法規(guī)

PPP融資模式的順利實(shí)施，需要國家有著完善的法律基礎(chǔ)，保障其順利的實(shí)施?，F(xiàn)階段，國家對(duì)于PPP模式并沒有統(tǒng)一化的規(guī)定。雖然近兩年，國家各部門都在出臺(tái)相關(guān)條文，為PPP模式的順利實(shí)施做保障，同時(shí)也以文件的方式規(guī)范PPP融資模式的實(shí)施。但是從文件的發(fā)布情況來看，文件內(nèi)容并不統(tǒng)一，部分文件還存在沖突的情況，也就是關(guān)于PPP模式的文件不夠系統(tǒng)化，缺乏全局觀。

（二）缺少相應(yīng)的監(jiān)管制度

PPP融資模式的實(shí)施過程中，政府部門需要做好監(jiān)管人。但是從實(shí)施情況來看，政府部門并沒有充分地履行自己的監(jiān)管職能。借助PPP模式主要是想依靠市場的調(diào)節(jié)作用，加上政府部門的干預(yù)，減少出現(xiàn)的信息不對(duì)稱以及市場失靈的情況，才能發(fā)揮PPP模式的最大作用。

由于污水處理工程屬于一種特許經(jīng)營，但也有著社會(huì)性和公益性，社會(huì)資本參與污水處理工程，為了獲得更多地利潤，必然會(huì)出現(xiàn)尋租或者壟斷經(jīng)營的情況。因此，政府部門必須履行好監(jiān)管的職能，平衡社會(huì)資本和政府的各項(xiàng)利益和要求，同時(shí)保證工程項(xiàng)目的效率和公平。由于PPP融資模式缺乏相應(yīng)的立法，導(dǎo)致政府部門難以實(shí)現(xiàn)有效地監(jiān)管。

（三）缺少專業(yè)化的人才

由于PPP融資模式處于不斷規(guī)范的過程，特許經(jīng)營的方式，更是需要非常復(fù)雜的知識(shí)，包括法律知識(shí)、金融知識(shí)、管理知識(shí)和環(huán)保知識(shí)等。污水處理工程作為關(guān)系民生的重要項(xiàng)目，對(duì)于PPP模式的實(shí)施，需要一個(gè)長時(shí)間的投資預(yù)算、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作，才能確保PPP模式的順利進(jìn)行。可以說PPP融資模式極為復(fù)雜，需要專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才管理，但是現(xiàn)階段專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才相對(duì)匱乏。

四、農(nóng)村污水處理PPP模式的實(shí)施建議

（一）完善相應(yīng)的法律法規(guī)

農(nóng)村PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，需要以法律法規(guī)作為基礎(chǔ)，需要我們營造一個(gè)完善健全的法律環(huán)境。現(xiàn)階段，國內(nèi)關(guān)于PPP模式主要通過下發(fā)一些“意見”“通知”“政策”的方式，法律效力偏低。因此，為了規(guī)范PPP模式的實(shí)施以及避免部門之間出現(xiàn)矛盾糾紛的情況，應(yīng)該建立專門的法律法規(guī)，明確參與到污水處理項(xiàng)目的各方責(zé)任群體的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，從而減少糾紛，維護(hù)各方的利益，可以確保污水處理工作的順利進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)政府監(jiān)管

考慮到PPP融資模式對(duì)于污水處理項(xiàng)目的投資，需要一個(gè)較長的時(shí)間周期，因此，為了確保PPP融資模式的順利實(shí)施，必然少不了政府的監(jiān)督。政府部門必須重視對(duì)項(xiàng)目融資過程的監(jiān)督，保證融資過程的公開、公正、公平。明確政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有良好的獨(dú)立性，明確其監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)力，制定科學(xué)的監(jiān)督方式。明確監(jiān)督職責(zé)，對(duì)于監(jiān)管過程，必須做到透明公開，既要規(guī)范社會(huì)資本，讓其不出現(xiàn)尋租或者壟斷的情況，還要保護(hù)社會(huì)資本的安全以及投資者的合法權(quán)益。

（三）成立專門的PPP融資機(jī)構(gòu)

由于PPP融資模式有著非常復(fù)雜的工作內(nèi)容，涉及的范圍和知識(shí)層面較多，而且關(guān)于污水處理有著很長的周期，還會(huì)受到國家政治、法律、經(jīng)濟(jì)變化的影響。因此，國家必須對(duì)于污水處理項(xiàng)目成立專門的PPP機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的管理，綜合污水處理工作中可能遇到的各種問題，制定合理的措施，降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部門、發(fā)改委、環(huán)保部門三方做好協(xié)調(diào)，建立專門的PPP融資管理部門，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)綜合型人才的聘用、選拔和培養(yǎng)，需要將其打造成具備財(cái)務(wù)知識(shí)、法律知識(shí)、金融知識(shí)、環(huán)保知識(shí)等綜合型的知識(shí)人才。依靠專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的人才隊(duì)伍，為社會(huì)資本參與到PPP融資，做好保障工作，增加社會(huì)資本投資污水處理項(xiàng)目的信心。

五、結(jié)束語

綜上所述，社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，客觀要求我們改善農(nóng)村的村容村貌。污水處理便是其中的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，由于農(nóng)村污水處理工程項(xiàng)目，需要大量的啟動(dòng)資金，而且項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營管理等工作，也有著很長的周期。單純依靠財(cái)政部門、地方政府難以負(fù)擔(dān)，必須借助社會(huì)資本的利用。PPP融資模式便是政府部門利用社會(huì)資本，參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營。為了保證農(nóng)村PPP融資模式的順利實(shí)施，需要做好如下的工作：首先，完善相應(yīng)的法律法規(guī)。其次，加強(qiáng)政府監(jiān)管。最后，成立專門的PPP融資機(jī)構(gòu)，只有這樣才能保證PPP融資模式的順利實(shí)施。