行政公益訴訟訴前程序的完善

李秋萍

（云南師范大學，云南 昆明 650000）

自2014年“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以來，訴前程序作為行政公益訴訟的關鍵環(huán)節(jié)被理論界和實務界所關注。學者們從概念、功能、構成要件等方面對其進行了一定深度的研究，實務界通過個案進一步豐富了訴前程序的規(guī)則。然而從實踐的情況上看，訴前程序在調查保障、程序規(guī)則等方面亟需完善。結合實踐情況，理性分析其制度建構中存在的主要問題，探究相應的完善建議具有重要意義。

一、開拓與建構：訴前程序的立法解讀

“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”［1］。為確保這一定位的有效落實，《行政訴訟法》《個人信息保護法》《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）等對訴前程序的啟動、實施等環(huán)節(jié)作出了規(guī)定，形成了具有我國特色的訴前程序制度。

（一）訴前程序的目的是保護公益，即國家利益或者社會公共利益。立法中的“等”應作“等外”來解釋。［2］鑒于此，能夠適用訴前程序的領域應當包括：1.立法明確規(guī)定的四個領域：（1）生態(tài)環(huán)境和資源保護；（2）食品藥品安全；（3）國有財產保護；（4）國有土地使用權出讓。2.公益可能受到損害的其他領域，如安全生產、個人信息保護、未成年人權益保護等。

（二）訴前程序的啟動主體為檢察機關，除此以外的組織或個人無權啟動。檢察機關是我國法律監(jiān)督機關、代表公共利益。這一特殊地位決定了檢察機關的建議能夠獲得行政機關的認同，不必啟動行政訴訟、即可在訴前程序糾正違法行政行為，以相對較低成本督促行政機關嚴格執(zhí)法、依法行政。

（三）訴前程序有其特有的流程或步驟。主要包括發(fā)現(xiàn)案件線索、立案、調查、提出檢察建議和督促履職?！掇k案規(guī)則》對此作了較為具體的規(guī)定。

（四）訴前程序與行政訴訟的銜接。訴前程序并非獨立存在，其被嵌于行政公益訴訟中，以后續(xù)可能啟動的行政訴訟為保障：為了防止成為行政訴訟的被告甚至敗訴，行政機關會較為積極地在法定期限內糾正違法行為，從而確保訴前程序的實效性，避免檢察建議陷入“紙老虎”的尷尬境地。［3］

（五）訴前程序的原則性與靈活性。一般情況下，行政機關收到檢察建議后的兩個月內應當依法履職，并以書面的形式回復檢察機關。但緊急情況下，如公益受損情況繼續(xù)擴大的，應當在十五日內書面回復。此外，在發(fā)現(xiàn)線索、立案調查、督促履職等方面，檢察機關可結合其他檢察業(yè)務，采用發(fā)放問卷、召開聽證會等靈活方式進行。

二、踐行與充實：訴前程序的司法實踐

從2015年試點開始，各地檢察機關積極推進訴前程序的實施。從2017年7月到2019年9月，適用訴前程序的案件為187565件，而同期提起訴訟的案件為6353件。［1］通過對2018年以來最高人民檢察院發(fā)布的行政公益訴訟典型案例的分析，可以看到訴前程序的立法規(guī)定在實踐中被豐富和充實。

（一）拓展適用范圍。隨著檢察機關“積極穩(wěn)妥拓展”行政公益訴訟適用范圍［4］，一方面，立法中關于訴前程序適用范圍的“等”被具體化——訴前程序被適用于騷擾電話治理、個人信息保護、傳統(tǒng)村落保護、英烈紀念設施保護、軍事安全與軍用設施保護、文物和文化遺產保護、安全生產和消費者權益保護等領域。另一方面，立法明文規(guī)定的可適用訴前程序的四大領域被具體化。如國有財產保護包括涉及環(huán)境保護稅、水土保持補償費、企業(yè)職工養(yǎng)老保險金、學前教育專項經費、扶貧項目補貼、城市基礎設施配套費的案件。［5］

（二）細化程序規(guī)則。就線索發(fā)現(xiàn)而言，行政公益訴訟案件線索的來源較為多樣，有群眾舉報、人大代表轉交、社會組織反映、新聞媒體報道、網站輿情分析、審計報告、檢察機關辦理的其他案件、專項治理行動等。就調查取證而言，調查方式較為靈活，不僅包括現(xiàn)場勘查、詢問、走訪、監(jiān)測、鑒定、評估、咨詢等，還包括無人機航拍、衛(wèi)星林相圖比對、GPS定位測量、激光測距、定量遙感等技術手段。此外，檢察機關積極借助第三方力量，通過向人大、政協(xié)委員、群眾發(fā)放調查問卷、召開聽證會等形式，明確監(jiān)督對象、厘清履責內容、消除法律認識分歧、確認履責狀態(tài)，在確保檢察建議質量的同時，有效地促進了國家機關之間、國家機關與群眾之間的溝通協(xié)調，為檢察建議內容的實現(xiàn)奠定基礎。在與行政訴訟的銜接上，檢察機關并非僵化執(zhí)行立法規(guī)定，以盡量在訴前程序促使行政機關盡職履責為目的，根據(jù)案件實際情況進行一定調整，如“某省砂石企業(yè)違法占地破壞資源環(huán)境案”中，行政機關未在規(guī)定期限內完成整改，檢察機關綜合考慮履職意愿和履職障礙，合理延長整改期限。［6］

（三）延長監(jiān)督戰(zhàn)線。首先，提出檢察建議后，檢察機關繼續(xù)跟進監(jiān)督，督促行政機關切實盡職履責。其次，檢察機關還積極開展“回頭看”，通過聽證會等形式聽取整改效果意見，評估辦案效果，提高檢察監(jiān)督實效。［7］最后，以個案推進類案處理，擴大監(jiān)督效果。如廣東省江門市江海區(qū)人民檢察院針對人臉識別門禁系統(tǒng)引發(fā)的個人信息保護問題，在向公安機關發(fā)出檢察建議、督促其切實履行監(jiān)管職責的同時，聯(lián)合相關行政機關出臺了監(jiān)管涉及人體生物特征的安全技防系統(tǒng)的地方規(guī)范性文件，以個案為契機推動個人信息保護制度的發(fā)展。［8］

三、豐富與發(fā)展：完善訴前程序的技術進路

盡管訴前程序發(fā)揮著保障公益、促進依法行政的積極作用，但仍存在一定問題亟待解決。針對現(xiàn)存問題，需要進一步完善當前立法。

（一）強化檢察機關調查取證權。總的說來，訴前程序中檢察機關調查取證的相關立法仍有不足，導致實踐中調查核實相關事實的效能大多取決于檢察機關承辦人員個人的辦案能力。鑒于此，在總體上，應按照比例原則配置檢察機關調查取證的方式、措施和手段。要避免檢察機關將訴前程序的調查手段、措施與行使刑事偵查權中的調查手段、措施混用。［9］此外，還應進一步細化檢察機關調查取證措施、手段的規(guī)定，完善保障制度，尤其是補充規(guī)定行政機關及其工作人員以外的有關組織和個人違反配合義務的法律后果。

（二）完善訴前程序的程序性規(guī)則。1.充分考慮行政管理工作的復雜性，調整行政機關履行職責的期限，不宜簡單籠統(tǒng)地規(guī)定為兩個月。此外，履行職責的期限還應當扣除評估、鑒定等期間。2.按照正當程序的原理，在正式作出檢察建議前，應將“聽取行政機關和有關人員的陳述、意見和辯解”作為必經環(huán)節(jié)。3.完善檢察監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督等聯(lián)動機制。在對行政權力運作進行檢察監(jiān)督的同時，注意發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督、行政機關內部監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督等機制的作用。

（三）明確依法履行職責的標準。行政機關是否依法履行職責是訴前程序的關鍵性問題，決定了訴前程序的啟動和后續(xù)程序的推進。行政訴訟法有關行政機關是否依法履行職責的標準較為模糊，理論界也形成了“多種觀點”①代表性觀點主要包括實質性履行標準、實質合法標準、行為過程標準與后果主義標準、綜合性標準等。。實踐中，檢察機關進行了積極探索，對行政機關是否履職的判斷通常包括行政機關的法定職責，是否全面運用行政監(jiān)管手段制止不法行為，行政監(jiān)管與刑事訴訟的平行推進、行政機關的履職意愿、公共利益是否持續(xù)處于受侵害狀態(tài)?；谧畲蟪潭劝l(fā)揮訴前程序糾正違法行為的功能，本文認為，行政機關是否依法履行職責的判斷應包括如下要件：1.行政機關具有何種法定職責。行政法規(guī)范對行政機關職責的規(guī)定大致可分為兩種情形：第一，僅概括性的規(guī)定行政機關在某一領域的職權和職責，并未具體規(guī)定行政機關需要實施的措施、方式或手段。第二，明確規(guī)定行政機關在行政管理中需要實施的措施、方式或手段，如查封、扣押。但對實施程序的規(guī)定詳盡程度不盡相同。確定行政機關前述職責的依據(jù)包括法律、法規(guī)、規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件、三定方案、權力清單等。2.行政機關是否履行了法定職責，需要區(qū)分不同情況結合有關行政機關職責的立法規(guī)定作出判斷。3.履行法定職責的效果如何，如違法行為是否被制止、公共利益受到侵害的狀態(tài)是否終止。4.阻卻事由。即不可歸咎于行政機關的事由，如不可抗力。若因此類事由未履行法定職責的，行政機關不需要承擔法律責任。在對前述要件進行評估和判斷的過程中需要注意：第一，行政管理工作的復雜性導致特定領域事項的行政管理工作需要由多個行政機關共同承擔，如食品安全管理。因此，對行政機關是否依法履行職責的判斷需要關注特定領域行政管理工作的分工和協(xié)調。第二，在行政機關法定職責的確定上，既要考量立法的明確規(guī)定，還要注意基于立法的原則性規(guī)定衍生出的職責，如采取鼓勵、建議、提示等措施。第三，要綜合行政機關的人力、物力、財力以及行政公益訴訟案件復雜程度等判斷行政機關是否充分履行了法定職責。