放權(quán)與監(jiān)督
——完善院庭長審判監(jiān)督管理職能的思考

范 會

（云南省宣威市人民法院，云南 宣威 655400）

一、院庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)的內(nèi)涵分析

院庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)包括了什么內(nèi)容？這是一個動態(tài)變化的問題，“審判監(jiān)督管理”一詞也是由“審判管理”和“審判監(jiān)督”兩個詞演化而來，在2017年最高人民法院《關(guān)于落實司法責任制，完善審判監(jiān)督管理機制的意見（試行）》才首次使用“審判監(jiān)督管理”這樣的表述，而在這之前“審判管理”和“審判監(jiān)督”分別對應(yīng)不同的職責內(nèi)容。隨著司法體制改革逐漸深入推進，院庭長的職責也經(jīng)歷了從“強行政化”到“去行政化”的發(fā)展變化，［1］對院庭長的行使職責的要求和方式也相對發(fā)生了變化。黨的十八大啟動新一輪司法改革以來，最高人民法院多次發(fā)布相關(guān)規(guī)章制度，致力于推進院庭長審判監(jiān)督管理職責的進一步改革。最高人民法院《關(guān)于切實踐行司法為民大力加強公正司法，不斷提高司法公信力的若干意見》指出院長、庭長的審判管理職責，應(yīng)該是一種宏觀的指導，對微觀個案的指導僅能指向有明確規(guī)定的“四類案件”等需要監(jiān)督指導的案件，應(yīng)當將有限精力從微觀管理轉(zhuǎn)化為側(cè)重于對審判活動進行宏觀層面的監(jiān)督管理，同時承擔院庭長的職責，為法官獨立審判排除不必要的干擾，創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。同時也強調(diào)對建立院長、庭長行使審判管理權(quán)的活動進行監(jiān)督和約束，防止權(quán)力被濫用，提出建立監(jiān)督管理留痕的制度，院、庭長審判監(jiān)督管理制度進一步制度化、規(guī)范化。

根據(jù)上述規(guī)定，筆者認為對院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)可以從以下三個方面進行理解：一是院庭長行使審判監(jiān)督管理權(quán)首要的原則是應(yīng)當堅持以審判為核心，發(fā)揮規(guī)范、保障、促進、服務(wù)作用。在該原則的指導下應(yīng)當明晰院庭長職能的定位，實現(xiàn)由全面監(jiān)管轉(zhuǎn)為對程序性事項的管理，由個案指導向宏觀上的指導的轉(zhuǎn)變，去除科層制的行政管理方式，當然，“去行政化”不等同于“去管理”，這樣的轉(zhuǎn)變要求院庭長不能對主審法官、合議庭的實體裁判進行干擾，但并不意味著院庭長對審判活動進行綜合性監(jiān)督管理是沒有必要的。二是院庭長審判監(jiān)督管理內(nèi)容包含兩個方面，一方面是對審判業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，如對“四類案件”的監(jiān)督管理，審判程序性事項的批準等方面的權(quán)力；另一方面是對審判行政事務(wù)的監(jiān)督管理，如對法官的考評、案件質(zhì)效考評等相關(guān)管理制度，對于兩種不同行政的管理權(quán)力，應(yīng)當合理進行分離。三是沒有不受監(jiān)督的權(quán)力，如孟德斯鳩所指出的一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，對院庭長而言亦如此，既然賦予了院庭長審判監(jiān)督管理的高度權(quán)力，為防止這種權(quán)力被濫用，必然要對院庭長行使職權(quán)進行相應(yīng)的約束和監(jiān)督，達到權(quán)力的相互制衡。

二、錯位的院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)及原因分析

在當前的司法改革背景下，院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)經(jīng)歷了從“控制審判權(quán)”到“尊重審判規(guī)律”的大轉(zhuǎn)變，由于轉(zhuǎn)變之大，沒有經(jīng)驗可遵循，加之受舊有思維、模式的影響，在實踐中院庭長審判監(jiān)督管理的“度”常常難以把握，稍有不慎即有可能滑入“管理缺位”或“管理越位”的誤區(qū)之中，導致院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)價值的極端異化。

第一，院庭長權(quán)力過于寬泛。由于院庭長權(quán)力身份的重疊，他們同時兼具法律職務(wù)與行政職務(wù)，［2］院庭長在日常工作中，既是法官，又是行政管理者，審判和管理權(quán)力相互交織，除了具有審判相關(guān)的權(quán)力之外，還同時擁有審判行政事務(wù)管理的權(quán)力，且在現(xiàn)實中相互滲透，沒有一個明確的界限，通常難以分辨?，F(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)對院庭長的職權(quán)規(guī)定相對來說也是比較原則性的規(guī)定，同時由于院庭長需履行其崗位“一崗雙責”帶好隊伍，確保黨風廉政建設(shè)不出問題，那不可避免要對作為主責主業(yè)的審判執(zhí)行工作進行必要的管理，但關(guān)鍵之處就在于“必要”管理的范圍如何確定，由于“一崗雙責”履行職責范圍的模糊及范圍定義過寬，院庭長權(quán)力邊界難以把握，極有可能干預到法官獨立行使審判權(quán)。

第二，個別院庭長尚未厘清放權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系。由于對司法責任制改革的偏頗理解，擔心過問案件會被扣上干預案件的“帽子”，加之由于干預過問案件“三個規(guī)定”的出臺和施行，部分院庭長錯誤地以為放權(quán)等于放任不管，走向了“去行政化”的極端，沒有正確肩負起應(yīng)當承擔的責任。事實上，司法責任制改革后，院庭長不再對裁判文書進行簽批審核，而是將裁判權(quán)還至法官、合議庭，目的在于充分保障法官、合議庭獨立審判的權(quán)利，但取消案件審批制的初衷并不是讓院庭長徹底放權(quán)。“去行政化”去除的是對法官獨立裁判進行不合理干預，目的在于改變法院傳統(tǒng)的繁瑣的科層制行政化的管理方式，而不是說百分之百完全去除管理，畢竟談到管理都不可避免會有行政，大可不必“談行政”色變。且針對當前的司法環(huán)境，以及法官的整體素質(zhì)參差不齊，部分法官的專業(yè)素質(zhì)未達到理想要求的實際情況，院庭長行使審判監(jiān)督管理權(quán)是必要的，因此，在保障法官、合議庭獨立審判的基礎(chǔ)上加強院庭長的監(jiān)督管理，是在尊重司法規(guī)律和客觀現(xiàn)實之間的一種相對合理選擇。

第三，對院庭長行使權(quán)力的監(jiān)督的缺失。盡管最高人民法院出臺了多個規(guī)定，要求對院庭長行使職權(quán)的程序以及監(jiān)督管理做到“全程留痕”，也建立了干預過問案件“三個規(guī)定”平臺，對于領(lǐng)導干部過問案件的情況可以直報上級法院直至最高院，但在實際運行中，幾乎沒有法官進行報告。從內(nèi)部來說沒有形成強大的監(jiān)督力量，由于法院之前科層制的長期影響，對院庭長，特別是作為一把手的院長監(jiān)督的制度設(shè)計是非常薄弱的，對院庭長的權(quán)力缺少規(guī)范明確的制度。而且法官思維方式上可能還存在某種依賴，對于院庭長的過問也認為是正常的指導行為，而不會進行記載。在外部監(jiān)督方面，在現(xiàn)有管理體制不完全透明的制度體制下，缺乏有效的渠道和方式，外界的監(jiān)督也是很難涉及法院內(nèi)部審判監(jiān)督管理規(guī)范運行之中。

三、院庭長審判監(jiān)督管理職能的回歸

（一）院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)的制度轉(zhuǎn)向

2015年最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》對院庭長的審判監(jiān)督權(quán)的權(quán)利范圍、行使方式進行了細致的規(guī)定，表明了本輪司法改革中院庭長審判監(jiān)督權(quán)的一些轉(zhuǎn)變態(tài)度。一是審判監(jiān)督管理從“微觀”向“宏觀”的轉(zhuǎn)變，在該規(guī)定中明確提出院庭長應(yīng)當進行宏觀的管理。這樣改革的意義在于改變過去的管理方式，不將目光過多地集中于個案的管理，而要利用能夠全面掌握全院、全庭案件的便利條件，從宏觀上進行全局的管理，為法官開展審判活動提供更多的信息和條件。二是院庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)從“無限”向“有限”轉(zhuǎn)變，沒有無限的不受監(jiān)督的權(quán)力，無限的審判監(jiān)督管理權(quán)必然對審判權(quán)的獨立運行造成巨大傷害，為了避免審判監(jiān)督管理成為干預獨立審判的借口，需建立明確、具體、清晰的權(quán)力清單，將院庭長的審判管理和監(jiān)督活動嚴格控制在職責和權(quán)限的范圍內(nèi)成為當前的趨勢。三是從注重實體向注重程序轉(zhuǎn)變，在改革之前，院庭長對個案審批更關(guān)注的是案件的實體問題，改革之后，放權(quán)于法官，由審理者裁判，院庭長除對特殊個案的監(jiān)督之外，更多的審判監(jiān)督管理職責集中于程序性問題和法律的統(tǒng)一適用方面。四是院庭長審判監(jiān)督管理從“無痕”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭塘艉邸?。?］對于院庭長的監(jiān)督管理情況、處理結(jié)果等都應(yīng)當做到規(guī)范記錄、全程留痕，更好地防止權(quán)力濫用，在符合特定情形下，同樣可以按照“責權(quán)利”原則，予以問責追責。

（二）科學分離及合理設(shè)置院庭長職能

在我國法院的現(xiàn)有管理結(jié)構(gòu)中，院庭長同時肩負行政管理、人事管理、審判管理等不同的職能，審判職權(quán)與行政職權(quán)相互滲透，其職權(quán)的設(shè)置行使一直是司法責任制配套改革的一個難點和矛盾點。院庭長一方面要對全院、全庭案件質(zhì)效把關(guān)，確保案件質(zhì)量，另一方面，極有可能被指違背審判獨立、司法親歷性的要求。因此，對于審判、審判事務(wù)管理、法院行政事務(wù)管理不同的權(quán)力運行體系，審判權(quán)的專業(yè)性決定了審判指導監(jiān)督管理權(quán)不能適用行政管理的方式進行管理，應(yīng)當進行動態(tài)優(yōu)化審判職權(quán)的配置，將院庭長管理職能中的司法政務(wù)管理權(quán)和審判管理權(quán)適度剝離，防止管理的無邊界擴大化，同時又要防止審判權(quán)的無規(guī)則自由發(fā)展，解決好管理介入審判的程度和行為規(guī)則問題，也就是要解決行政與司法混同的邏輯問題。［4］

（三）細化院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)權(quán)力清單

在當前的司法活動中，院庭長既是行政長官、又是法官，不同角色的規(guī)范性要求存在沖突，且院庭長的權(quán)力規(guī)定過于模糊和原則性，授權(quán)不明，導致權(quán)力在運行中沒有規(guī)范的行使界限和運行路徑，［5］要解決院庭長權(quán)力涉及和運行中存在的諸多問題，明確權(quán)力的內(nèi)容和邊界是當前比較現(xiàn)實的方法。《人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》提出要“明確院長、庭長的權(quán)力清單和監(jiān)督管理職責，健全履職指引和案件監(jiān)管的全程留痕制度”，一些法院之前也進行了相關(guān)的探索，建立院庭長權(quán)力“正面清單”和“負面清單”，明確院庭長應(yīng)當做什么，不得做什么。從宏觀層面規(guī)定院庭長的權(quán)力，主要包括審判資源配置、案件質(zhì)量管理、整體審判工作的安排部署、法官考核評價。從微觀方面細化“四類案件”的情形，明確個案監(jiān)督的范圍、啟動方式和程序，如海南省海口市中級人民法院，規(guī)定了法院必須向院庭長進行報備法官的重點案件類型，為法官啟動四類案件提供了指引和遵循，也能夠進一步促進法律的適用統(tǒng)一，進一步廓清了院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)的范圍，保障了管理“不缺位”“不越位”。

（四）完善院庭長監(jiān)督管理的配套制度

要建立公開、透明、規(guī)范的院庭長審判監(jiān)督管理制度，除規(guī)范院庭長的職權(quán)運行之外，還應(yīng)注重其配套措施的進一步完善，即建立院庭長審判監(jiān)督管理制度的再管理制度。首先，應(yīng)當充分發(fā)揮集體管理的力量，進一步挖掘?qū)I(yè)法官會議的作用，繼續(xù)改革完善審判委員會制度，促進法官專業(yè)會議、審判委員會的制度化，推進案件的評議、討論進一步制度化、流程化，［6］一方面是為法官裁判提供意見建議，改變以往凡是疑難案件就請示的習慣，另一方面也是逐步消除院長、庭長監(jiān)督管理隨意性的狀態(tài)，填補制度建設(shè)的空白，防止行政權(quán)力不正當滲透，影響法官的獨立決策。其次，加快信息化手段管理方式的改革，這也是當前各級各地人民法院改革的重點，依托大數(shù)據(jù)強化信息平臺大力推進智能監(jiān)管、精準監(jiān)督，實時記錄案件審理及監(jiān)督管理的過程，實現(xiàn)公開、透明的可視化管理，既加強審判監(jiān)督管理對審判權(quán)的監(jiān)督，也規(guī)范強化對監(jiān)督管理的再監(jiān)督，確保監(jiān)督必留痕。最后，建立責任追究制，對于院庭長沒有履行必要的審判管理和監(jiān)督職責，或者超越職權(quán)插手干預個案的情況，應(yīng)當建立相應(yīng)的責任追究制度，確保審判監(jiān)督管理權(quán)不被恣意使用。

在歷次的司法改革中，院庭長由于身份的特殊性，對審判權(quán)運行的至關(guān)重要性，院庭長審判監(jiān)督管理權(quán)一直是改革的重點，在致力于探索審判權(quán)與管理權(quán)的平衡點之間，隨著時代的發(fā)展呈現(xiàn)不同的改革側(cè)重點。在本輪司法責任制改革，“去行政化”被提到了改革的重中之重，強調(diào)權(quán)力運行回歸司法運行規(guī)律。但是，受歷史與現(xiàn)實多重因素的影響，在當前條件下，加強院庭長審判監(jiān)管權(quán)對審判活動的公正獨立運行是利大于弊的。作為院庭長也要及時改變過去行政化管理的理念，以新的觀念履行好監(jiān)督管理和保障審判權(quán)運行的職責，對于權(quán)力的行使，加強對院庭長權(quán)力的監(jiān)督，遵循公開化、制度化、留痕化、智能化的管理模式。