區(qū)分所有建筑物物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任

閆 霽

（上海市虹口區(qū)消防救援支隊，上海 200082）

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)分所有建筑物在城市建筑中所占比重越來越大。不少區(qū)分所有建筑的產(chǎn)權(quán)人和使用人出于各方面考慮委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)對共有的建筑物進(jìn)行物業(yè)管理，使得由物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理區(qū)分所有建筑物的方式逐漸成為城市建筑物管理的主流形態(tài)。由于區(qū)分所有建筑物產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)分散，產(chǎn)權(quán)人與使用人分離，責(zé)任主體不明確，消防部門在執(zhí)法過程中往往優(yōu)先選擇與物業(yè)服務(wù)企業(yè)交涉，直至采取通過追究物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任的方法督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)整改消除區(qū)分所有建筑物存在火災(zāi)隱患。因此，物業(yè)服務(wù)企業(yè)依照消防法律法規(guī)需要承擔(dān)哪些法律責(zé)任就成為規(guī)范消防執(zhí)法行為必須明確一項業(yè)務(wù)。筆者結(jié)合自身的工作經(jīng)驗以及對消防法律法規(guī)的理解，對區(qū)分所有建筑物物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任進(jìn)行分析，希望對消防執(zhí)法人員的規(guī)范執(zhí)法有所幫助。

一、區(qū)分所有建筑物物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防安全責(zé)任的法律規(guī)定

消防法律責(zé)任的基礎(chǔ)是法定消防安全責(zé)任（即法定義務(wù)），因為只有在違反法定消防安全責(zé)任的情形下（即未履行法定義務(wù)），構(gòu)成消防違法行為，才會追究消防法律責(zé)任。因此，要明確區(qū)分所有建筑物物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防法律責(zé)任，首先要明確其法定消防安全責(zé)任。

（一）一般單位消防安全責(zé)任

物業(yè)服務(wù)企業(yè)毫無疑問屬于“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位”的一種類型，因此，消防法律法規(guī)關(guān)于一般單位的消防安全責(zé)任的規(guī)定對其也是適用的。這些一般單位的消防安全責(zé)任以《消防法》第十六條規(guī)定為主。

（二）統(tǒng)一管理責(zé)任人的消防安全責(zé)任

《消防法》并無直接設(shè)定統(tǒng)一管理責(zé)任人消防安全職責(zé)的法律條款?！断婪ā返谑藯l第一款僅僅是規(guī)定“應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分所有建筑應(yīng)明確各方的消防安全責(zé)任，并確定責(zé)任人對共用部分進(jìn)行統(tǒng)一管理”，而未明確統(tǒng)一管理責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)具體的消防義務(wù)。而且，區(qū)分所有建筑物的統(tǒng)一管理責(zé)任人可能是物業(yè)服務(wù)企業(yè)，也可能是其中的某一產(chǎn)權(quán)或使用單位。因此，統(tǒng)一管理責(zé)任人的消防安全責(zé)任是根據(jù)統(tǒng)一管理責(zé)任人的具體類型來確定。

（三）物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全責(zé)任

1.住宅區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全責(zé)任

《消防法》第十八條第二款規(guī)定：“住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對管理區(qū)域內(nèi)的共用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供消防安全防范服務(wù)。”

2.物業(yè)服務(wù)企業(yè)的一般消防安全責(zé)任

《消防法》除對住宅區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全責(zé)任作了明確的規(guī)定外，并未對住宅區(qū)以外的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全責(zé)任作出具體規(guī)定。但在有些地方立法中有明確包括住宅區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)在內(nèi)的一般物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全責(zé)任，如《福建省消防條例》第十四條規(guī)定、《山西省消防條例》第二十一條規(guī)定、《江西省消防條例》第二十一條。

（四）普通主體的消防安全責(zé)任

《消防法》第二十八條規(guī)定：“任何單位、個人不得損壞、挪用或者擅自拆除、停用消防設(shè)施、器材，不得埋壓、圈占、遮擋消火栓或者占用防火間距，不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道?！痹摋l文規(guī)定的消防安全職責(zé)也是物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全職責(zé)。

二、相關(guān)消防法律責(zé)任的法律規(guī)定

（一）單位消防法律責(zé)任的一般規(guī)定

對一般單位的消防違法行為追究消防法律責(zé)任，較常用的是《消防法》第六十條。單位違反了《消防法》第十六條、第二十八條規(guī)定的，均以《消防法》第六十條作為追究消防法律責(zé)任的依據(jù)。

（二）物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任的特殊規(guī)定

對于住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)未履行消防安全職責(zé)的，《消防法》第六十七條是追究消防法律責(zé)任的主要規(guī)定。有些地方立法雖然明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)的一般消防安全責(zé)任，但較少規(guī)定相應(yīng)的消防法律責(zé)任。如《福建省消防條例》僅在第五十五條規(guī)定“違反本條例規(guī)定的行為，法律、行政法規(guī)已規(guī)定行政處罰的，從其規(guī)定”，但并未專門針對違反該條例第十四條的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。有些地方立法根據(jù)物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防安全責(zé)任設(shè)定了相應(yīng)的消防法律責(zé)任，但與一般單位的消防法律責(zé)任有明顯區(qū)別。

三、物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任分析

實踐中，消防執(zhí)法人員一般不會將物業(yè)服務(wù)企業(yè)視同一般單位進(jìn)行監(jiān)督管理。即物業(yè)服務(wù)企業(yè)雖然是“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位”中的一種類型，但有別于一般的單位。因此，物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任具有特殊性。

（一）確定區(qū)分所有建筑物物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任的焦點

因《消防法》第十八條第二款明確規(guī)定了住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全責(zé)任，并在第六十七條明確規(guī)定違反該條規(guī)定的法律責(zé)任。因此，對住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以依據(jù)《消防法》第六十七條追究法律責(zé)任成為大部分人認(rèn)同的做法。但《消防法》第六十七條確定的法律責(zé)任很輕，能直接達(dá)到的社會效果也很有限，以致大部分消防執(zhí)法人員并不傾向于選擇使用該條款追究法律責(zé)任，而是希望能找到更強(qiáng)有力的追究法律責(zé)任的條款。另一方面，由于《消防法》未專門設(shè)定住宅區(qū)之外的其他區(qū)分所有建筑物的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全職責(zé)，也沒有直接針對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的法律責(zé)任條文。由于沒有特殊的規(guī)定，于是就出現(xiàn)了一種觀點——認(rèn)為物業(yè)服務(wù)企業(yè)既然是“單位”的一種類型，那么就可以依據(jù)《消防法》第六十條規(guī)定追究物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任。這種觀點有人支持有人反對。反對的人認(rèn)為既然《消防法》把住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全責(zé)任單獨(dú)用一個條文表述，還專門對違反該條文的情形明確消防法律責(zé)任，說明《消防法》是將物業(yè)服務(wù)企業(yè)（包含住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，也包含其他區(qū)分所有建筑的物業(yè)服務(wù)企業(yè)）的消防安全責(zé)任和法律責(zé)任與其他單位的消防安全責(zé)任和法律責(zé)任相區(qū)別開來的，不能簡單按一般單位的消防安全責(zé)任和法律責(zé)任來確定物業(yè)服務(wù)企業(yè)的責(zé)任。因此，實際執(zhí)法中遇到的問題常常是能不能用《消防法》第六十條規(guī)定來確定物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防法律責(zé)任這個問題。

進(jìn)一步分解《消防法》第六十條規(guī)定的內(nèi)容，排除違反《消防法》第二十八條規(guī)定的情形（第二十八條規(guī)定明確對“任何單位和個人”都適用），主要就《消防法》第六十條第一款第（一）、（七）項確定的兩種違法行為：一是消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志的配置、設(shè)置不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，或者未保持完好有效的；二是對火災(zāi)隱患經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)通知后不及時采取措施消除的［1］。因此，焦點在于其能不能用《消防法》第六十條第一款第（一）、（七）項確定區(qū)分所有建筑物物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任。這個焦點也是區(qū)分所有建筑物消防安全管理難題所帶來的。

（二）區(qū)分所有建筑物消防安全管理難題對確定物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任的影響

1.以消防部門為本位的影響

區(qū)分所有建筑物內(nèi)權(quán)屬關(guān)系一般較為復(fù)雜，在實際執(zhí)法中經(jīng)常遇到業(yè)主數(shù)量龐大且互相推諉扯皮，建筑及其消防設(shè)施共有部分與專屬部分界限不明等問題。一旦再牽扯到承包、租賃、委托經(jīng)營管理等民事合同關(guān)系時，情況更為復(fù)雜。對于區(qū)分所有建筑物而言，物業(yè)服務(wù)企業(yè)普遍具有統(tǒng)一管理的職能，由其負(fù)責(zé)組織區(qū)分所有建筑物的消防整改似乎是最佳的選擇。消防部門承擔(dān)了維護(hù)社會面消防安全綜合治理任務(wù)，這項任務(wù)要求消防機(jī)構(gòu)要盡力維護(hù)社會消防安全，促使基層消防機(jī)構(gòu)在日常工作采取各種監(jiān)管手段，對區(qū)分所有建筑物物業(yè)服務(wù)企業(yè)采取一定的監(jiān)管手段，對保持區(qū)分所有建筑物消防設(shè)施完好，盡快消除火災(zāi)隱患，實現(xiàn)減少火災(zāi)事故、維護(hù)消防安全的消防日常監(jiān)督管理的目的是比較有利的。自然而然，消防部門也就將物業(yè)服務(wù)企業(yè)認(rèn)定為按照國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)配置、設(shè)置消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志并保持完好有效以及及時消除火災(zāi)隱患的消防安全責(zé)任主體，進(jìn)而用《消防法》第六十條第一款第（一）、（七）項確定其消防法律責(zé)任也就是順理成章的事了。

2.以物業(yè)服務(wù)企業(yè)為本位的影響

物業(yè)服務(wù)企業(yè)的管理區(qū)域一般僅限于區(qū)分所有建筑物的公共部分，對專屬的區(qū)域正常并不進(jìn)行日常管理，因此，專屬區(qū)域是否出現(xiàn)消防安全問題物業(yè)服務(wù)企業(yè)一般無法控制，出現(xiàn)了消防安全問題后，物業(yè)服務(wù)企業(yè)也不能隨意進(jìn)入其中進(jìn)行整改消除。此外，物業(yè)服務(wù)企業(yè)收費(fèi)受政府指導(dǎo)價的影響不可能定高價，再加上拖欠物業(yè)管理費(fèi)用現(xiàn)象也比較多，在建筑使用過程中一旦需要較大消防維修保養(yǎng)開支時，物業(yè)服務(wù)企業(yè)所收取的物業(yè)管理費(fèi)基本上不足以承受，而維修基金的啟用又不由物業(yè)服務(wù)企業(yè)決定。因此，將按照國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)配置、設(shè)置消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志并保持完好有效以及及時消除火災(zāi)隱患的義務(wù)確定為物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全職責(zé)明顯屬于法律責(zé)任與行為能力不相適應(yīng)的情形。

關(guān)于物業(yè)服務(wù)合同的性質(zhì)，學(xué)界觀點各異，但委托說比較受歡迎。從該觀點分析，物業(yè)服務(wù)企業(yè)受委托進(jìn)行物業(yè)管理本質(zhì)上是民事關(guān)系中的委托代理。根據(jù)《民法典》第一百六十二條的規(guī)定，代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義實施民事法律行為，對被代理人發(fā)生效力被代理人對代理人的代理行為，承擔(dān)民事責(zé)任［2］。因此，從民法角度對物業(yè)服務(wù)企業(yè)受委托進(jìn)行管理，其行為民事后果由業(yè)主承擔(dān)。由于我國行政法立法還不完善，并未明確民事上的委托代理關(guān)系的行政法后果。但“法無明文規(guī)定不可為”是依法行政對行政機(jī)關(guān)的一般要求，既然《消防法》未明確代理人需要履行與委托人一樣的消防安全責(zé)任和消防安全責(zé)任，消防部門就不應(yīng)單純根據(jù)自身的理解來確定物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全責(zé)任和消防安全責(zé)任。

（三）區(qū)分所有建筑物物業(yè)服務(wù)企業(yè)消防法律責(zé)任的物權(quán)原理

《消防法》第十六條規(guī)定的消防安全責(zé)任主體確實是包含了各種類型的單位，但是在具體的執(zhí)行時，不會要求所有單位對某一個特定建筑物的消防安全負(fù)責(zé)，也不可能讓所有單位為某一特定建筑物里存在的消防安全問題承擔(dān)消防法律責(zé)任。對于建筑物而言，其消防安全責(zé)任主體最起碼必須與之具有一定的關(guān)聯(lián)性。那么，在什么情況下具有關(guān)聯(lián)的單位對建筑物的消防安全應(yīng)負(fù)責(zé)呢？從行為能力角度來看，應(yīng)當(dāng)是單位對建筑物具有直接支配和排他的權(quán)利。物業(yè)服務(wù)企業(yè)雖然與建筑物有關(guān)聯(lián)，但這種關(guān)聯(lián)基本上是通過委托合同取得的，因此，并不具有建筑物的物權(quán)，對于建筑物沒有直接支配的能力，也不能阻止業(yè)主等其他人對建筑物消防安全的影響，因此，不具備承擔(dān)建筑物消防安全責(zé)任的能力。

四、區(qū)分所有建筑物物業(yè)服務(wù)企業(yè)法律責(zé)任確定

（一）物業(yè)服務(wù)企業(yè)的一般單位消防法律責(zé)任

在物業(yè)服務(wù)企業(yè)有支配權(quán)的建筑物范圍內(nèi)，《消防法》第十六條關(guān)于單位消防安全職責(zé)對于物業(yè)服務(wù)企業(yè)適用［3］。此時的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的法律地位不是受委托管理的主體，而是本身單位的管理主體，比如對于物業(yè)服務(wù)企業(yè)自身所占有、使用的建筑物、本單位辦公場所，該物業(yè)服務(wù)企業(yè)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一般單位的消防安全責(zé)任。相應(yīng)的，也就可以依據(jù)《消防法》第六十條第一款第（一）、（七）項確定其消防法律責(zé)任。

（二）物業(yè)服務(wù)企業(yè)受委托管理時的消防法律責(zé)任

對于作為受委托進(jìn)行管理的主體時的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由于其對受委托進(jìn)行管理的區(qū)分所有建筑物不具有物權(quán)，所以不能直接確定為所管理區(qū)分所有建筑物的消防安全責(zé)任主體，其消防法律責(zé)任應(yīng)區(qū)分行為的性質(zhì)確定。

1.物業(yè)服務(wù)企業(yè)的積極行為

損壞、挪用或者擅自拆除、停用消防設(shè)施、器材，埋壓、圈占、遮擋消火栓或者占用防火間距，占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道等行為，都屬于主體的積極行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)如果在其管理的區(qū)分所有建筑物區(qū)域內(nèi)作出了上述行為，比如出于防盜用水而關(guān)閉消防管道停用消防設(shè)施、將疏散通道改成物業(yè)用房占用疏散通道、在消防車通道上設(shè)置停車位收費(fèi)占用消防車通道等，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《消防法》第六十條第一款第（二）、（三）、（四）、（五）項確定其消防法律責(zé)任。

2.物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消極行為

對于物業(yè)服務(wù)企業(yè)消極不履行物業(yè)委托合同約定的消防安全責(zé)任的消極行為，屬于民事關(guān)系調(diào)整的范圍，在沒有法律明確規(guī)定的情況下，不能因此確定物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防法律責(zé)任。對于因物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消極行為導(dǎo)致消防違法行為的產(chǎn)生的，應(yīng)追究的是具有支配權(quán)的主體的責(zé)任，委托人不能因為將消防安全職責(zé)委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)而免責(zé)。至于因物業(yè)服務(wù)企業(yè)未履行合同約定的消防安全責(zé)任導(dǎo)致委托人受到法律制裁的，委托人可根據(jù)物業(yè)委托合同向物業(yè)服務(wù)企業(yè)索賠。