試論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農業(yè)環(huán)境法律制度的完善

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摘要：隨著中國特色社會主義進入新時代，我國的社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是在該背景下所提出的，主要圍繞“三農”問題促進農業(yè)農村現(xiàn)代化的重大舉措。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護作為農業(yè)生產和發(fā)展的重要課題研究也不斷深入。本文以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內涵為研究基點，認為現(xiàn)階段我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護在立法與執(zhí)法、治理方式、法律責任等方面存在諸多問題，提出應當通過出臺《農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法》、形成農業(yè)生態(tài)環(huán)境多元治理機制、構建農業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制及完善農業(yè)生態(tài)環(huán)境法律責任體系等途徑加以解決。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興 農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護 問題 完善建議

一、“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略內涵

十九大報告在貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經濟體系中提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，指出“農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。同時提出“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，并指明鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標是實現(xiàn)“農業(yè)農村現(xiàn)代化”。2017年中央農村工作會議闡述了實現(xiàn)中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興的“七條道路”：“一是必須重塑城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路;二是必須鞏固和完善農村基本經營制度，走共同富裕之路;三是必須深化農業(yè)供給側結構性改革，走質量興農之路;四是必須堅持人與自然和諧共生，走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路;五是必須傳承發(fā)展提升農耕文明，走鄉(xiāng)村文化興盛之路;六是必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路;七是必須打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，走中國特色減貧之路”。鄉(xiāng)村生態(tài)振興是實現(xiàn)鄉(xiāng)村“天更藍、水更綠、生態(tài)宜居”的頂層設計。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是基于我國現(xiàn)階段社會主要矛盾發(fā)生轉移的現(xiàn)實而提出的，其本質是要實現(xiàn)農村經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相互協(xié)調、相互統(tǒng)一、相互促進，踐行“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態(tài)理念，貫徹“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展思想，從而最終達到“農業(yè)強、農村美、農民富”的目標。

二、農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護存在的問題

（一）農業(yè)生態(tài)環(huán)境立法存在立法空白

從目前有關農業(yè)環(huán)境保護的法律文件來看，多散見于《環(huán)境保護法》、《畜牧法》、《土地管理法》、《農業(yè)法》、《水法》、《水土保持法》等法律規(guī)范中，雖然看起來各有側重但存在著嚴重的制度性缺失，僅從農業(yè)產業(yè)污染防治角度來看，目前相關法律仍缺乏規(guī)制農村畜禽污糞處理、重金屬污染耕地、土壤污染、流域環(huán)境和近岸海域污染等現(xiàn)象的系統(tǒng)、有效的制度體系。更有學者提出，農用植物遺傳資源作為滿足未來糧食需求的基本資源，其安全性正在遭受重大挑戰(zhàn)，其本身是資源保護問題更是涉及農業(yè)環(huán)境保護，所以應當也將其納入農業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護當中。此外，針對城市--農村產業(yè)轉移缺乏相應的制度供給，尤其是沒有考慮農業(yè)外部經濟性給城市和工業(yè)所帶帶來的惠益，建立起基于產業(yè)效益和生態(tài)效益的補償制度，使農業(yè)沒有得到應有的彌補和支持，這就極大的損傷了農業(yè)發(fā)展積極性與后援動力。

（二）農業(yè)生態(tài)環(huán)境立法強制性與執(zhí)行力度不夠

直觀上來看我國有關環(huán)境保護的立法不在少數(shù)，涉及到農業(yè)環(huán)境保護的也數(shù)量眾多。有相當數(shù)量的立法文件為什么還是無法改變農業(yè)環(huán)境持續(xù)惡化的現(xiàn)狀？筆者認為，最終還是要歸結到法律的執(zhí)行層面，即便在立法上幾近完美如果無法有效執(zhí)行和實施，法律無異于一紙空文。具體到生態(tài)環(huán)境執(zhí)法上就是執(zhí)法部門的強制性手段和措施不足，生態(tài)環(huán)境違法不同于行政或者刑事違法，特別是在農業(yè)領域面源污染嚴重，所涉及責任主體眾多，正所謂“法不責眾”且農民環(huán)保意識薄弱的現(xiàn)實條件下，既不能以行政、刑事的人身自由刑進行處罰，傳統(tǒng)的罰款、賠償手段也不奏效。此外，農業(yè)生態(tài)環(huán)境治理涉及多方利益的沖突，既包括管理主體與被管理者的沖突，又包括被管理者之間的沖突，如何平衡和協(xié)調利益間的矛盾成為“有效治理”的重大挑戰(zhàn)。

（三）農業(yè)生態(tài)環(huán)境治理方式單一

從全世界范圍來看，生態(tài)環(huán)境治理均是由單一的政府環(huán)境監(jiān)管開始的。當環(huán)境問題不再局限于某一國家或地區(qū)，而是呈現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性爆發(fā)的態(tài)勢時，各國民眾對環(huán)境問題開展了自發(fā)性的現(xiàn)代環(huán)境保護運動，且規(guī)模不斷擴大，這迫使政府介入環(huán)境保護領域，通過“命令+控制”的管制模式，對環(huán)境質量進行全面規(guī)制。整體生態(tài)環(huán)境保護的進程如此，農業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護自然也被包括其中，農業(yè)生產對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞沒有工業(yè)企業(yè)如此集中和迅猛，其負面影響是持續(xù)和潛在散發(fā)的。同時，從事農業(yè)生產者主要是農民，面對數(shù)量如此眾多、范圍如此廣大的農業(yè)環(huán)境問題，即使是再強有力的政府也是有心無力。況且政府作為管理者不僅要防范農業(yè)內生環(huán)境問題的產生，更要警惕來自城市和工業(yè)的污染和破壞轉移，更加大“有效治理”的難度。超脫政府管理的固定范式結合農村實際特點形成多元化的治理模式將成為解決農業(yè)環(huán)境問題的重要內容，也是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略中“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系”的重要內容。

（四）農業(yè)生態(tài)環(huán)境法律責任制度有待加強

法律責任承擔與否和嚴厲程度將決定法律的實施效果。綜合考察我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護法律規(guī)定（尤其是涉及農業(yè)生態(tài)環(huán)境的規(guī)定），雖然許多規(guī)范性文件中都設置了禁止性規(guī)范，但只有少數(shù)法律制定了相應的責任承擔方式，且多數(shù)法律的責任承擔較輕，與法律前文中的禁止性條款相對比，顯得“虎頭蛇尾”。比如我國《森林法》第七十四條第一款規(guī)定：“進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，造成林木毀壞的”，“限期在原地或者異地補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值五倍以下的罰款”。不難看出，雖然該法中毀壞林業(yè)責任承擔方式確實體現(xiàn)了生態(tài)恢復和修復治理理念，但罰款數(shù)額卻只以被損害樹木的的經濟價值為參考，這就導致了罰款數(shù)額偏低，所能起到的懲罰和威懾效應有限。

四、我國農業(yè)環(huán)境保護法律制度的完善建議

（一）出臺《農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法》

從現(xiàn)階段看來，在農業(yè)環(huán)境保護領域我國也已經基本形成了以《環(huán)境保護法》為基本法，以《水法》、《土地管理法》、《農業(yè)法》、《森林法》、《草原》、《清潔生產促進法》等法為具體部門法的法律體系。結合上述法律名稱可以看出，我國至今并未設立專門的農業(yè)或農村環(huán)境保護法。因此，有學者通過對上述法律進行綜合分析，認為《環(huán)境保護法》雖涉及到農業(yè)環(huán)境保護的相關內容，但規(guī)定較為概括并不具有實操性，同時將農業(yè)環(huán)境與自然資源保護進行人為分裂，不利于農業(yè)環(huán)境的專門保護。同時，諸如《清潔生產促進法》、《基本農田保護條例》等規(guī)范性文件規(guī)制對象較為單一且保護范圍狹窄，不能滿足農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實需求，因此提出要設立所謂的《農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法》作為農業(yè)環(huán)境保護的專項立法。筆者認為，《農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法》的設立有其現(xiàn)實需要和實現(xiàn)可能性，但結合現(xiàn)階段實際仍困難重重。首先，《農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法》的設立并不符合我國的分類治理傳統(tǒng)，很難突破現(xiàn)有環(huán)境治理體制。我國在環(huán)境保護領域一直采取生態(tài)保護和污染防治的兩分治理法，對農業(yè)環(huán)境保護進行專門立法顯然要打破這里治理模式，將涉及農業(yè)環(huán)境破壞和污染的問題同歸到該法之中，就目前的治理模式來看并不現(xiàn)實。其次，農業(yè)環(huán)境保護專項立法如何與實現(xiàn)與其他環(huán)境部門法的溝通與協(xié)調？如依據農業(yè)環(huán)境保護的特征進行重新立法，則必然與現(xiàn)行諸多環(huán)境部門法產生沖突，加劇環(huán)境法律體系的不穩(wěn)定性?；诖?，筆者認為針對農業(yè)生態(tài)環(huán)境單獨立法可能是未來的發(fā)展趨向，但在目前形勢下并不具有實現(xiàn)可能，農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護仍要依托現(xiàn)有法律進行進一步的細化和明確，即發(fā)揮《環(huán)境保護法》的“框架法”作用將其他涉及農業(yè)環(huán)境保護的規(guī)定進行更為精細化的統(tǒng)籌和協(xié)調，確保形成完整、穩(wěn)定的治理結構，但需要明確農業(yè)環(huán)境保護專項立法的可能性，并為專項立法打好基礎，提供經驗。

（二）針對農業(yè)生態(tài)環(huán)境問題形成多元化的治理機制

從“鄉(xiāng)村振興”的總要求和實現(xiàn)路徑來看，如要實現(xiàn)農業(yè)生態(tài)環(huán)境的“有效治理”，則需要政府主導下的自上而下層層傳導壓力的單軌治理機制應當逐漸向多元主體參與的自上而下與自下而上良性互動的 雙軌治理機制轉變，這既源于農村生態(tài)環(huán)境問題的多源性，同時也是改變單軌治理機制下農村環(huán)境執(zhí)法“真空”狀態(tài)的現(xiàn)實需要。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下， 政府將出臺相關政策、制度，并通過財政、稅收 等優(yōu)惠方式推進農業(yè)“產業(yè)興旺”，這必將激發(fā)各市場主體參與其中。這就在客觀上為政府、市場和社會多元主體均納入鄉(xiāng)村振興中提供了土壤，使多元主體積極參與到生態(tài)文明建設，在鄉(xiāng)村會逐漸形成由政府到市場和社會的自上而下的與由社會到政府的自下而上的良性互動的雙軌治理體制，逐步呈現(xiàn)出多元一體的治理格局。此外，農業(yè)生態(tài)環(huán)境的多元化治理必然需要作為“主人翁”的農民進行參與，因為農民作為農業(yè)環(huán)境問題的直接受害者的同時又是農業(yè)生產的受益者，這種矛盾的角色扮演必然要求其參與到多元化治理機制中來，不僅要反映意見更要提出解決方法，將農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的矛盾最大化的從內部進行消解。

（三）構建農業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制

要實現(xiàn)農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護領域的“有效治理”必須要構建高效、完備的綜合執(zhí)法體制。根據現(xiàn)行法的規(guī)定，我國涉及農業(yè)生產有關的監(jiān)督管理機關眾多，由農村農業(yè)部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等眾多部門分別對植物保護、種子、化肥農藥等監(jiān)管事項進行分割管理，在執(zhí)法機構的設置上也是各行其是。如要在“鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略視角下實現(xiàn)農業(yè)生態(tài)環(huán)境的“有效治理”，將傳統(tǒng)的農業(yè)監(jiān)管職責進行整合，建立健全大農業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體系是必然要求。針對農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法體系的完善可以參照《環(huán)境保護法》關于職權劃分的基本理念，采取“縱橫交叉”的監(jiān)督管理模式，同時可仿照《海洋環(huán)境保護法》中聯(lián)合執(zhí)法機制的設置理念，建立農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的聯(lián)合執(zhí)法機制，即由涉及農業(yè)生產、污染管理的各部門采取不定期、不定點的方式對管理區(qū)域的農業(yè)生態(tài)環(huán)境狀況進行常態(tài)化監(jiān)管，聯(lián)合執(zhí)行農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護相關的法律規(guī)定，以求最大限度上防治農業(yè)污染和生態(tài)破壞。同時，在農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護中需要“創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系”，鄉(xiāng)村治理體系構建不同于傳統(tǒng)的政府監(jiān)督管理體系，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊可以依據村規(guī)民約設置“農村生態(tài)環(huán)境保護大隊”“農業(yè)保護稽查隊”自治組織參與農業(yè)環(huán)境的保護，并對農村集體組織內部產生農業(yè)環(huán)境破壞的主體進行訓誡、教育。

（四）完善農業(yè)生態(tài)環(huán)境法律責任體系

“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略是一個宏大的戰(zhàn)略命題，其具體內涵豐富，不僅要實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)的振興，更要加強農業(yè)環(huán)境的保護，而完善的法律責任體系的構建將決定這一戰(zhàn)略目標是否能最終實現(xiàn)。上文已經談到我國農業(yè)環(huán)境立法呈現(xiàn)出碎片化和空白化的狀態(tài)，這在農業(yè)生態(tài)環(huán)境的法律責任承擔中更為突出。所以完善農業(yè)生態(tài)環(huán)境法律責任體系應當從兩方面入手：其一，補充環(huán)境責任立法空白。在法律中對破壞和污染農業(yè)生態(tài)環(huán)境的違法行為的處罰問題作出明確規(guī)定，為追究農業(yè)生態(tài)環(huán)境違法行為的法律責任提供明確的法律依據。其二，嚴格環(huán)境法律責任，轉變責任承擔理念。“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略是基于生態(tài)文明建設的現(xiàn)實需要而提出，所以在農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護中應當貫徹生態(tài)修復和恢復治理理念，創(chuàng)新和轉變農業(yè)生態(tài)環(huán)境違法行為的責任方式，除了罰款、金錢補償外應當設置限期修復農業(yè)生態(tài)環(huán)境的責任方式，與罰款等傳統(tǒng)責任并行不悖。同時，加重對破壞農業(yè)生態(tài)環(huán)境違法行為的處罰力度，實現(xiàn)行政處罰與刑事制裁的協(xié)調。

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