加強財政農業(yè)專項資金財務管理相關思考

劉禹岑

（四川省飼料工作總站，四川 成都 610041）

一、引言

近年來，各級財政部門不斷加大對農業(yè)農村發(fā)展的投入力度，2016年至2019年，全國財政一般公共預算累計安排農業(yè)農村相關支出6.07萬億元，年均增長8.8%，高于全國一般公共預算支出平均增幅。但農業(yè)項目管理機制還不夠健全，為農村發(fā)展帶來了不利影響。如，績效管理考核指標設置不夠合理；項目資金管理不規(guī)范；擠占、挪用項目資金，影響資金效益發(fā)揮等等。因此，財政部門需要認真審視、逐一分析這些問題，在之后的推進過程中逐一進行解決。

二、財政農業(yè)專項資金財務管理存在的問題

（一）項目預算剛性約束不足

預算編制是預算管理全流程的管控起點和執(zhí)行依據(jù)，一些預算單位的預算意識不強，將項目預算編制的工作全部交給財務部門，項目執(zhí)行部門沒有參與到項目預算編制工作中，使得預算編制缺乏科學論證和測算；同時，依靠“基數(shù)+增長”的預算編制模式，會導致預算編制不夠完整、準確甚至脫離實際。近年來，審計署披露的中央及地方部門年度收支審計報告中均指出，無論中央還是地方都存在基本支出和項目支出界限不夠清晰的問題，基本支出具有“項目化”傾向，有的部門將基本支出作為項目編報，還有的部門在基本支出和項目支出間自行調劑使用預算資金［1］，預算編制的管控基礎沒有夯實。

（二）項目統(tǒng)籌整合機制不夠完善

財政農業(yè)資金涉及多個行業(yè)領域和多個層級，利益主體訴求多元，不同的項目管理訴求存在較大差異，項目投入渠道多樣化，這些因素都對農業(yè)項目財政資金管理提出了新要求，特別是行業(yè)領域之間、層級之間和地區(qū)之間的差異，對政策的協(xié)同配合提出了更高要求。各級各地在探索建立涉農資金統(tǒng)籌整合的長效機制方面取得了一定成效，但涉農資金投入碎片化、條塊化的問題仍然存在，農業(yè)投入分散在農業(yè)農村、林業(yè)、水利、自然資源等多個領域，一定程度上造成資金重復投入、交叉投入和資金效益較低等問題。

（三）項目的財務管理水平差距大

目前，大多農業(yè)項目管理辦法對項目財務管理的指導性不足，項目財務管理水平的高低更大程度上取決于財務人員的專業(yè)素養(yǎng)，影響了會計核算準確度的提高。部分單位存在弄虛作假的行為，通過打“白條”、代開發(fā)票等方式擠占、挪用專項資金，還有部分單位沒有設立專賬對財政農業(yè)專項資金進行核算，對項目后續(xù)審計、績效評價產生了不利影響。從項目實施的真實情況來看，專項資金不能及時到位的情況時常出現(xiàn)，部分地方財政部門特別是縣一級的財政部門專項資金下發(fā)不夠及時，存在資金滯留的現(xiàn)象，甚至有將項目資金拖延至最后一季才下發(fā)的現(xiàn)象，還有的項目資金存在指標到賬而實際資金沒有到賬的情況。

（四）項目績效評價不到位

項目預算績效評價精細化程度不夠，預算績效評價缺乏剛性約束。一些項目預算沒有明確的考核制度和評估標準，績效評價指標設置不夠科學，執(zhí)行時的評價基礎和依據(jù)也缺少科學性，預算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控力度不夠，支出的隨意性較強；一些部門對預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題問責追責不到位，沒有形成剛性約束；項目的績效評價不到位導致預算績效評價對次年預算的約束力度減弱。

三、加強財政農業(yè)專項資金財務管理的措施

（一）增強農業(yè)專項資金預算管理的剛性

增強專項資金預算管理的剛性應從兩個方面著手。

第一，保證預算編制的科學性。農業(yè)專項資金作為國家重點投入用于專門途徑的資金，無論是下級申請立項還是上級直接下達，都應根據(jù)項目的前景、周期及社會經濟效益合理做出資金安排，減弱預算編制的隨意性，保證相關部門在安排資金時做到物盡其用。各部門應該加強配合與協(xié)調，進一步規(guī)范農業(yè)項目的預算管理，確保預算編制的真實性、科學性，增加專項資金的使用價值［2］。

第二，保證預算落實到位。農業(yè)專項資金的預算申報與審批，一般需要經過復雜的流程并最終反映到各級財政預算中，無論資金來自哪個上級歸口部門，最終都是源于財政資金，因此，必須嚴格落實預算，不能有半點馬虎。當專項資金經過批復之后，管理部門與實施單位必須立即開展落實工作，根據(jù)批復預算的內容和要求嚴格實施，杜絕自行調整、變更的現(xiàn)象出現(xiàn)，如果有特殊情況，應按照相關規(guī)定向上級報告。

第三，做好結余資金管理。對于各農業(yè)項目實施后可能存在的剩余資金，應按相關要求進行處理。如，上繳下拔單位、經預算批復單位同意后轉作他用等，杜絕私自處理、變相“消化”。

（二）完善農業(yè)專項資金項目統(tǒng)籌整合機制

結合農業(yè)專項資金來源多元化的實際情況，從主管部門到實施部門都應高度重視專項資金項目的統(tǒng)籌整合機制建設。首先，要發(fā)揮地區(qū)農業(yè)主管部門的主觀能動性，對下屬部門或相關單位的專門項目進行定期收集整理、匯總研究，并根據(jù)重要性原則對各類項目進行輕重緩急排序，在申報端口就保證有序性，避免資金集中到某一領域，造成浪費。其次，根據(jù)“分級管理”的相關原則，各地區(qū)由農業(yè)行政主管部門牽頭，對本地財政、農業(yè)農村、林業(yè)、水利、自然資源等多個領域的專項資金申請、下達情況進行定期梳理，進行項目申請、審批、實施情況的盤點。最后，做好實施單位的調研與檢查工作。實施單位指與農業(yè)農村發(fā)展相關的具體單位，應由本地單位（如農業(yè)農村主管部門）牽頭，聯(lián)合各歸口管理單位、資金下達單位和監(jiān)管單位，共同對進行中的項目與已完成項目的資金情況進行定期檢查，并建立聯(lián)合工作組對重大項目進行專項審計或項目后評估，確保項目資金科學有序的使用。

（三）提升農業(yè)專項資金的財務管理水平

第一，在預算管理基礎上做好專項資金的精細化管理。管理農業(yè)專項資金必須設立專門的部門、安排專門的人員，堅持“專項核算、專人管理”的原則，加強對項目的核算管理，嚴格控制和把握相關項目的成本、支付進度。項目實施部門和財務資金管理部門應該規(guī)范審批制度，加大對支出原始憑證的審核力度，避免出現(xiàn)打“白條”、開虛假發(fā)票的現(xiàn)象，有效加強財政農業(yè)專項資金財務管理。第二，注意資金的規(guī)范使用。一方面，應該規(guī)定專項資金的使用范圍，對資金使用情況及時進行檢查，不得改變相關用途，影響到資金的使用價值；另一方面，應該全面推行國庫集中支付制度，通過采購平臺進行大宗采購或通過招投標方式進行收付。第三，相關項目實施單位要杜絕滯留、延遲下發(fā)專項資金的行為。項目所在地的財政部門或項目主管部門應該根據(jù)項目建設進度下發(fā)資金，管理部門在收到專項資金以后，應該立刻將資金下發(fā)到相關的項目實施單位，不能以任何形式、任何方式滯留專項資金［3］。

（四）嚴格進行項目經費的績效評價工作

第一，不斷完善績效評價指標體系，健全以農業(yè)項目資金績效為導向的考核機制，提高農業(yè)項目資金使用效益?？己艘怀鲶w現(xiàn)資金使用單位、下級管理部門的相關責任，以壓力與動力并存的方式，將責任風險與利益掛鉤，確保能夠增加效益；對在績效監(jiān)控中資金執(zhí)行效益不高的項目予以資金收回或削減，對實施情況不好的項目予以資金調減或取消，切實保障農業(yè)項目資金的使用效益。第二，要注重事中管理。農業(yè)項目周期往往較長，進行事中專項資金管理可以有效彌補過程控制中的疏漏，確保專項資金不會“跑、冒、滴、漏”。及時的過程管控可以很好地避免項目結束時才發(fā)現(xiàn)項目無法達到預期效果的情況出現(xiàn)。第三，對專項資金的績效管理要與對項目實施后的及時評價結合起來。由于農業(yè)項目的實施關系到地方“三農”事業(yè)的發(fā)展，因而資金使用效益評價的指標設計不能僅包括經濟指標，而應更多地考慮社會指標，可以參照行政事業(yè)單位績效評價的做法，引入滿意度與脫貧相關考核指標結合的方法。

四、結語

加強農業(yè)專項資金管理既關系到我國廣大農村地區(qū)的基礎建設，又與開展“三農”工作，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興緊密相關。農業(yè)專項資金的相關管理部門與實施單位要著力于規(guī)范資金的預算管理工作，統(tǒng)籌管理、使用農業(yè)專項資金，加大相關部門對專項資金的管理力度，堅持?？顚Ｓ迷瓌t，規(guī)范資金的支出管理，做好專項資金的績效評價，提高農業(yè)專項資金的社會效益及經濟效益。